公共權力

中國憲法明確規定“一切權力屬於人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”中國實現人民當家作主的形式是實行“依法治國”。憲法和法律是黨領導人民，並將人民意志上升為國家意志形成的，全面貫徹落實憲法和法律規定，則是人民意志向現實轉化的必然要求，也是保障人民當家作主的根本。但是，憲法和法律的貫徹落實同樣依賴於國家機關工作人員的施行。

所謂公共權力，是指在公共管理的過程中，由政府官員及其相關部門掌握並行使的，用以處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益的權力。從本源上講，公共權力來源於人民。公共權力的產生是為了維護社會公共秩序，增進社會公共利益。公共權力的運行過程實際上就是把權力的運行機制應用到經濟、社會公共事務的管理之中，進而實現一定的經濟、社會目標。

公共權力是一種特殊的權力形式，它是為適應社會生活的需要，滿足社會需求，處理公共事務而產生的。為了充分發揮公共權力的效用，滿足人類社會的需求，而又能限其於合理的範圍內，有必要從法律的角度理解和認識公共權力。畢竟法律是人類經過長期的生活實踐後才最終選擇的行為模式和社會運行規則。從法律的角度來認識公共權力在一定的程度上就是從法律權利與法律義務的角度認識公共權力注：在日常生活中，人們在交流時所使用的權力概念多數是指以實現公共利益為目的的公共權力。

“文明時期開始以後，希臘人、羅馬人、希伯來人最初的法律，主要是把由於前輩經驗而體現在風俗習慣裏面的東西履行一道法律手續而已。”至此，社會規則獲得了它的普遍形式。為保證這種規則的適用，必然從社會中分化出一種特定力量以保障人們權利的實現和義務的履行。維持這種力量的主體必須居於超然地位，同時又須有足以維護權利義務的社會權威。因為，“沒有一個人被准許審理他自己的案件，因為他的利益肯定會使他的判斷髮生偏差。”為保證法的適用，社會便分化出一種特殊的力量——公共權力。

公共權力只是手段而不是目的。“政府整個説來，只是一個手段，手段的適當性必須依賴於它的目的性。”公共權力的目的不是單公民權利效用的最大化，而是共同體中每公民權利效用的最大化。“最優良的個人的目的也就是最優良的政體的目的”。公共權力存在的邊界是依經驗和理性所確立的公民權利可能發生衝突的領域。由於公共權力的性質是保障公民權利實現的手段，所以，公共權力只是公民權利的一種伴隨物。“權力作為權利的產物，它的正當性來源於權利。”公共權力主體本身不是一個利益主體。權利和權力之間的關係只是一種委託關係，一種監督與被監督的關係，其運行只有依民主範式方能取得其正當性。“依絕對公正的原則來評斷，凡照顧到公共利益的各種政體就都是正當或正宗的政體；而那些只照顧統治者的利益的政體就是錯誤的政體或正宗的政體的變態（偏離）。”

公共權力的產生是公民權利衝突的產物。沒有義務的履行，也就不可能有公民權利的實現。“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。”義務的履行首先是一種依習慣、風俗和利害關係而進行的內在約束，隨之轉化為一種管理關係，這種管理者與被管理者之間的關係純粹是個人的，也是純粹為了個人的利益。“氏族社會中管理機關由於個人和任何一個氏族或部落的關係而與個人發生關係。這些關係純粹是個人的。隨後產生了建立在領土和財產之上的政治組織。”這種社會的管理關係是以權力為基礎的。所謂“權力意味着在一種社會關係裏哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，”一旦一部分人的利益和另外一部分人的利益發生衝突，且為以個人為調節對象的管理關係所不能調整時，社會就產生了國家。

“國家是階級矛盾不可調和的產物和表現。在階級矛盾客觀上達到不能調和的地方、時候和程度，便產生了國家。”自此以後，對社會關係的調整由管理關係轉化成統治關係，“統治應該稱之為在可以標明的一些人當中，命令得到服從。”統治是一個命令——服從的系統。其得以運行的基礎是系統化、組織化的暴力。義務的履行遵循的是一種管理範式。為了保障義務履行的有效性，個人必須關心他人的權利和利益。“每當人民普遍傾向於只注意一個人的私利而不考慮或關心他在總的利益中的一份時，在這樣的事態下好的政府是不可能的。”管理的規則不僅要求被管理者服從義務的要求，同時也必須對管理者的權力進行嚴格的限制。“整個國家管理靠官員之間的權力分配來維持。不僅應對官員的權力限度作出規定，而且應對公民的服從程度作出規定。”

在階級社會中，由於社會分裂為兩大對抗階級，公共意志被統治階級的意志所侵蝕、所取代，從而使權力成為維護統治階級利益的一種工具，成為統治階級意志的一種體現。但是，為了謀求階級統治的合法性，為了保證階級統治能夠為全社會所接受，統治階級也不得不在一定程度上照顧到公共利益，在一些特定條件下讓代表着階級意志的權力服從公共意志。不過，這種應然與實然的矛盾是社會基本矛盾在權力問題上的體現，因而是階級社會中的根本矛盾。在世界各國的封建社會階段，我們都可以看到統治者在維護權力方面所施用的方略：在實踐上適當照顧到公共利益，以求公眾對統治者的接受和擁護；在理論上則極力淡化和抹殺權力的公共性，虛構出權力神授的種種神話，從而增強了權力作為一種神秘力量的神聖性以及權力凌駕於公眾之上、壓迫和支配社會公眾的合理性。

近現代社會，當啓蒙思想家們揭開了權力的神秘面紗之後，權力的公共性被發現了。因而，關於權力問題上的應然與實然之間的矛盾對立成了專家們極力要解決的問題。比如，近代社會關於權力制衡的制度設計、關於民主的呼喚、對公民參與的重視，以及通過法律來規範行政行為等等，都是出於維護權力公共性的考慮。但公共權力被私人佔有，被用於謀取私利的狀況僅僅在法律制度的約束中表現出了程度上的區別，卻並沒有從根本上發生改變。社會主義社會，權力的來源於無產階級和廣大人民羣眾的利益和意志，在領導者和被領導者、管理者和被管理者的權力關係格局中，發號施令和服從號令均以是否有利於無產階級和廣大人民羣眾的利益，是否體現其意志為準則。因此，社會主義的權力運作和行使應該具有以往任何社會的權力所不可能有的羣眾基礎和科學依據，使權力的公共性獲得了制度保障。但是，社會主義社會中仍然存在着權力腐敗的問題，這種腐敗雖然不是以制度支持為特徵的，而在表現方式上卻與以往的制度條件下的情況一樣，是一種官僚主義和以權謀私行為。

在我國，無論是領導者還是被領導者，與權力的公共性相一致的觀念並未建立起來，人們仍然習慣於用傳統集權社會中的思維方式來認識權力，習慣於按照傳統社會中權力運行的方式來運用權力，習慣於用權力所代表的公共力量來增強或炫耀掌握權力的行政人員的力量，文化、教育、科技、企業等等都套用行政級別就是最好的明證。在階級社會，統治者把權力變成階級統治的工具或組織壓迫的力量的做法本身已經是對權力公共性質的背叛，沿着這個思路走下去，自然會邏輯地導向統治階級中“掌握權力的個體”利用權力謀取私利的結果。而在社會主義條件下，理論上的規定和制度上的設計，都應該告別權力私有的邏輯導向，但卻無法根除以權謀私的行為發生。因此，為了確保公共權力的公共性，還需要有一場觀念革命，需要建立起與公共權力的科學依據、制度保障相統一的權力公共性觀念，以及貫穿着這種觀念的道德規範體系和法律規範體系，讓權力在運行中接受公共行政道德和法律的雙重規範約束。

公共權力是人民權力或者人民權利的產物，來自於人民的讓渡和人民的授權。這也就是人民經常所説的“主權在民”的意思。主權在民的權既可以解釋為權力的權，也可以解釋為權利的權。而一般為了與國家權力相區別，也常常不把人民所擁有的權力稱為權力而稱為權利。正因為如此，人民的權力或權利高於國家權力。任何國家權力都必須最終歸結到對人民負責上來。至少在應然的意義上應當如此。權力的人民性就決定了，權力必須受到作為人民意志體現的法律的約束。

公共權力必須受到人民權利的制約；公共權力總是在一定地域範圍內存在的，一個絕對普遍的公共權力是不存在；公共權力總是在一定社會層面上成立的，一個能調整任何社會方面的權力不復存在，它要受制於社會領域的範圍；不同性質的公共權力總是有所分別的，不同的權力應由不同的機構行使，權力和權力之間應當有所區別，不同的權力擁有者擁有不同的權力；不同機構之間具有相對獨立的性質，權力機構和權力機構之間不能混同其權力。權力的相對性要求對權力予以必要的規制，使其不至於超出應有的範圍而絕對化，而氾濫，而導致權力的惡性膨脹。絕對的權力必然導致專制。柏拉圖曾告誡世人：“絕對的權力對行使這種和服從這種權力的人，對他們自己和他們的子孫及其後裔，都是不好的；這種企圖無論是以任何方式都是充滿災難的。”權力的相對性就意味着必須反對權力的絕對化。

它體現在幾乎所有的權力定義之中。在西方，關於權力的學派主要為韋伯主義和帕森斯主義。韋伯認為，“權力是某種社會關係中一個行動者將處於不顧反對而貫徹自己意志的地位的概率，不管這種概率所依據的基礎是什麼。”其中“不顧反對而貫徹”顯然是權力支配性的結果。作為韋伯權力定義派生的布勞權力定義認為，權力是“個人或集團通過威懾力量不顧反對而把其意志強加於他人的能力”。其中“強加於”也同樣表明了權力的支配性。帕森斯的權力定義為，“當根據各種義務與集體目標的關係而使這些義務合法化時，在如果遇到頑抗就理所當然會有靠消極情境制裁去強制實行（無論這種強制機構可能是什麼）的地方，權力是一種保證集體組織系統中各單位履行有約束力的義務的普遍化能力。”其中“強制實行”也同樣表明了權力的支配性。在中國，普遍認為：權力首先就是指政治上的強制力量，其次是指職責範圍以內的指揮或支配力量。權力的支配性首先表現為權力是一種支配力量，它可以要求人們做出某種行為。包括允許人們作什麼、要求人們做什麼和禁止人們做什麼。其次表現為權力具有強制性。任何權力都具有一定的強制性。權力都是以相應的服從的存在作為條件的。如果不具有強制性，權力就無法強迫社會成員服從。權利強制性的實現需要法律，防止權力強制性的濫用同樣需要法律。權力是具有支配性的。沒有支配性的權力就失去了權力應有的性質，甚至不成其為權力。權力的支配性使得權力具有了相對人不得不服從的性質，也使得權力具有濫用的可能性。權力的支配性是不可缺少的，這種不可或缺的屬性又使對權力的法律控制成為必須。

沒有權威性就沒有權力。不論是什麼學者，在對權力進行定義或者論述時，都無一例外地肯定權力具有權威性。權力權威性的來源主要是兩個，一是權力運作的規則性。無規則的權力運作只會導致人們的反感、不安，而決不可能給人們和社會帶來自覺服從與安全穩定。二是權力運作的公開性。公開是權力的必然屬性與基本要求。沒有公開性，權力就沒有權威性，其特定性就難以明確，強制性就難以體現，權威性就無從產生。權力的公開性是權力運行的可預測性必要條件，但權力未必能使自己的公開性得以徹底貫徹和體現。如果運用法律來規制權力，就可能保證權力的權威性。法律的權威性、公開性和可預測性與權力的權威性相得益彰。

國家權力是一種有組織的系統支配力量。它需要有組織的國家機構來分配、行使。由於權力系統是複雜的，因而必須運用法律予以專門的調整。如中國就有全國人民代表大會組織法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等。

公眾共同組建了政府，而直接行使政府公共權力的卻只能是部分人，也就是説，政府內公共職位的數量在任何條件下與公眾的總量相比總是有缺口的，即存在着公共職位公眾所有與部分人代理的矛盾。正是這一矛盾引發了公共權力的資源稀缺。

公共權力運行的經營性，是指公共權力可以作為一種手段由其行使者對權力的接受者進行經營，使其發生一定的變化運動，從而實現對所掌握的資源的最優配置。

公共權力來源於公眾，公眾是公共權力的所有者。在公共權力的運行中，實際上以公眾和權力行使者之間建立了一種典型的委託——代理關係。經過一層又一層的委託和代理，就有可能使本來屬於公眾所有的公共權力轉交到了一部分人甚至是極少數人手中。

在剝削階級佔統治地位的社會中，公共權力在實質上屬於國家權力，也即統治權、壓迫權。就此而論，剝削階級掌控的公共權力是缺乏道德價值的。但平心而論，在不少場合，剝削階級掌控的公共權力不僅對統治階級內部的爭端和糾紛具有協調功能，而且對整個社會的爭端和糾紛也具有協調功能。這就是説，在剝削階級佔統治地位的社會中，以國家權力形式表現出來的公共權力也在一定程度具有管理權的性質。國家作為統治階級的工具，“是統治階級的各個個人藉以實現共同利益的形式，是該時代的整個市民社會獲得集中表現的形式。”

於是，國家權力在處理統治階級與被統治階級利益矛盾的同時，還必須調節統治階級內部的利益衝突，由此形成的相關公共政策和行政行為，同樣可以也需要進行政治倫理學的判斷和考察。應當指出的是，隨着歷史的前進，後起的剝削階級無論是在政治水平上，還是在文化素質上，都較先前的剝削階級有明顯進步，因而在運用公共權力實施社會管理方面有可能贏得前所未有的聲譽。現代資產階級在這方面取得的成就，就是一個較好的例證。這一情形，不可能不對公共權力的倫理分析和道德判斷產生影響。對作為管理權的公共權力的倫理分析和道德判斷，存在兩種不同的標準：其一是看其對維持政治穩定的價值；其二是看其對增進公眾利益的價值。二者雖然具有一定的聯繫，如政治穩定可能有助於公眾利益；但也具有原則區別，如政治穩定可能無益於公眾利益。

公共權力對於政治穩定的保障作用，是以國家權力形式表現出來的公共權力的基本功能之一。一方面通過對利益矛盾的調節來達成政治力量的均衡，另一方面通過對破壞勢力的限制和打擊來維持正常的政治秩序。政治穩定是統治階級的願望和利益所在，但並不一定符合全體社會成員的共同利益，尤其不一定對被統治階級有利。因此，以國家權力形式表現出來的公共權力對於政治穩定的保障作用，從一開始就具有兩重性：對統治階級利益的維護，可能有益於其他社會成員的利益，也可能有害於其他社會成員的利益。也就是説，公共權力對於政治穩定的保障作用並不具有絕對的、永恆的道德價值。

公共權力對於公眾利益的促進作用，是任何形式的公共權力的根本職能。以國家權力形式表現出來的公共權力之所以仍然會被人們視為公共權力，其主要原因也就是因為它在一定階段上和一定程度上仍對公眾利益具有促進作用。例如，新興剝削階級在其上升時期，或者當剝削階級的開明代表執掌政權時，大多都能在一定程度上表達並照顧同盟階級和其他相關社會階層的利益，因而使公共權力的行使能夠對公眾利益產生一定的促進作用。就此而論，以國家權力形式表現出來的公共權力，因其對公眾利益具有某種程度的促進作用而具備相應的道德價值。可以認為，它對公眾利益的促進作用越明顯，它所具有的道德價值也就越顯著；反之亦然。

顯然，在上述兩種場合中的公共權力之所以具有值得肯定的道德價值，歸根到底仍然在於它對公眾利益的確認和維護。換句話説，即便是在公共權力異化為國家權力的情形下，公眾利益仍然是公共權力道德價值的根源，對待公眾利益的態度仍然是檢驗公共權力是否具備以及在何種程度上具備道德價值的標準。對此，儒家思想家和近現代資產階級進步學者都有較為清醒的認識。從孟子“民為貴、社稷次之、君為輕”的觀點，到梁啓超“有益於羣者為善，無益於羣者為惡”的論斷，都可以證明。

在存在國家權力和階級統治的條件下，作為管理權的公共權力之所以具備值得肯定的道德價值，關鍵還在於作為操縱公共權力的統治階級及其代表人物能夠在一定程度上約束和限制自身利益。為了避免因為自身利益的過度膨脹而太多地侵犯公眾利益，以至導致政治危機，統治階級及其代表人物一方面會冠冕堂皇地倡導“先公後私”、“大公無私”之類的道德誡律，另一方面也或多或少地會在實際上節制自己的私利和貪慾，從而稍稍改善自己的道德形象。毫無疑問，在這種條件下的公共權力所能夠具有的道德價值總是極為有限的。按照布坎南的分析，在充當集體決策角色中的個人選擇行為與結果之間並不存在聯繫，因此集體決策基本上是不負責任的。”所以，即便是在民主體制中，公共權力究竟能在多大程度上代表公眾利益從而具有道德價值，依然是一個值得研究的問題。

令人寬慰的是，國家權力不會是永恆的，一旦當國家權力迴歸為社會權力，公共權力最終將重新成為全體成員共同的權利，從而大大提升作為社會管理權的公共權力所特有的道德價值。社會主義實踐已經證明，國家權力迴歸為社會權力、公共權力將會經歷一個漫長而艱難的過程。中國的社會主義政治文明建設，從本質上説就是為了逐步實現這一長期而艱鉅的任務。從“三個有利於”到“三個代表”重要思想，都極其明確地規定了實現這一任務的方向和要求。在實現這一任務的進程中，公共權力與公民權利的辯證關係及其發展規律將會被人們瞭解和掌握，進而不斷地把正確處理這一矛盾的政治必然性轉變為正確處理這一矛盾的道德自覺性。

西方學者有一個值得肯定的説法，即認為“人民是權力的唯一合法源泉和原始權威。這個説法與馬克思主義和中國共產黨人的觀點幾乎完全一致，可能存在的區別僅僅在於對人民這一概念的界定。如果排除這種可能出現的分 歧，那麼上述説法可以看成是對公共權力的本質和根源的正確判斷，也可以看成是對公共權力與公民權利關係的恰當規定：既然公共權力是人民授予的，那麼，對人民負責、為人民服務就是理所當然的。然而在現實生活中經常聽到一種辯解性的説法：“對人民負責不等於對某個個人負責，為人民服務不就是為你個人服務。”於是，握有公共權力的責任人——儘管他是人民的一員——可以無視自己面對的每一個社會成員的利益和願望，進而為損害乃至侵犯公民權利洞開了方便之門。顯然，在確認公共權力與公民權利的實質內涵，以及公民權利兩端——社會（整體）利益與個體利益——辯證關係的基礎上，嚴格劃分公共權力與國家權力、公共權利與公民權利的界限，謹防二者的相互僭越，這正是中國政治體制改革所面臨的緊迫任務。

規範公共權力的必要性根源於公共權力與國家權力的結合。當公共權力被提升為國家權力之後，公共權力隨時都可能被異化為壓制權、壓迫權，從而使公民權利面臨被損害、被侵犯的危險。在這樣的社會主義國家，公共權力是與全體公民的權利相結合的，但是由於它仍然具有國家權力的性質，因而也並不是完全沒有被異化為壓制權、壓迫權的可能。壓制權、壓迫權用於對付國家的敵人是必要的，但如果用於對付公民就勢必導致公共權力的異化。因此，明確公共權力與國家權力的區別，是防止公共權力異化的一個重要思想前提。上文已經指出，公共權力在中國曾經長期被視為對民眾具有支配作用的力量，因而形成了行政權力至高無上、決定一切的傳統觀念和習慣勢力。無疑，對於這種傳統和習慣也需要作一分為二的理解。一方面，行政權力的權威在當代社會生活中依然是不可動搖的，因為它是維護社會生活秩序、推進社會進步發展的中堅力量；另一方面，行政權力如果沒有邊際，如果不受約束，那麼損害和侵犯公民權利的事情就將是不可避免的。堅持依法治國的方略，就是既要充分重視和維護行政權力的權威，避免無政府狀態的危害；又要切實有效地規範行政權力的行使，避免對公民的正當權利構成威脅。因此，依法行政便是唯一可行的選擇。一是要通過推進科學立法、民主立法來建立完備的社會主義法制體系，使公共權力所涉及的全部領域都有法可依；二是要通過教育、培訓來提高全體行政人員的法制觀念，並在全社會形成依法行政光榮、違法行政可恥的新風尚，把一切行政行為都納入法制的軌道。

保障公民權利是公共權力的根本職能，確認公共權力的這一根本職能是保障公民權利的理論前提。因為，能夠對公民權利構成威脅的原因無非有二：其一來自於行政權力的壓制，其二來自於其他個人的侵犯。顯然，消除這兩種威脅以保障公民權利，都需要依賴公共權力的積極作為：或者努力防範和避免行政權力對公民權利的壓制；或者積極疏導個體的權利訴求，協調公民間的利益關係。公共權力保障公民權利的積極性，一方面來自於公民的推動，另一方面來自於行政人員的自覺。通過社會主義民主建設，充分保障公民的選舉權、知情權、參與權、監督權，是形成和強化公共權力維護公民權利積極性的基本途徑。同時，正確理解公民權利的全面性和完整性，也是保障公民權利所不能忽視的重要因素。公民權利包括不同層次的豐富內容，涉及經濟、文化、政治等多種領域。將公民權利片面歸結為某一方面的權利，無視甚或壓制其他方面的權利，是導致損害、侵犯公民權利的重要原因之一。根據中國社會主義現代化建設進程的實際情況，逐步把民主擴展到社會生活的各個領域，既是社會主義民主建設的現實任務，也是充分保障公民權利的必由之路。

保障公民權利，不僅要防止公共權力對公民權利的侵犯，而且要防止公民權利對公共權力的侵犯。嚴格劃分公民權利與公共權力的界限，是有效防範公民權利侵犯公共權力的前提。公民權利對公共權力的侵犯通常有兩種情形：其一是公民（個體）損害公共權力所維護的社會（整體）利益，從而造成對公共權力的侵犯；其二是公共權力的代表者利用公共權力謀私，從而造成對公共權力的侵犯。兩種情形在現象上是不同的，前者表現為公民權利對公共權力的僭越，表現為公共權力的無能；後者表現為公共權力對公民權利的僭越，表現為公共權力的腐敗。但是，兩者在本質上卻是相同的，都是以個人利益損害公眾利益、社會（整體）利益。這就是説，公民權利與公共權力的界限，在通常情況下都表現為真實的整體利益與合理的、正當的個體利益之間的區分。因此，嚴格劃分公民權利與公共權力的界限，也就既要嚴格界定個體利益的合理性和正當性；又要嚴格界定公眾利益、整體利益的真實性。防範公共權力與公民權利的相互僭越，歸根到底就是既要防範以非合理的、非正當的個人利益損害真實的公眾利益、整體利益，又要防範以虛假的公眾利益、整體利益損害合理的、正當的個體利益。因此，用強化監督制衡機制的辦法來防範公共權力與公民權利的相互僭越，從形式上也可以區分為兩種類型：其一是強化公共權力的調節功能，減少和防止個體利益之間以及個體利益與整體利益之間的對立和衝突，力求各種利益關係的和諧均衡；其二是強化公共權力的監督功能，減少和防止行政人員的以權謀私行為，努力維護公共權力的純潔。

公共權力的異化是世界各國公共管理普遍性的問題。人格的誘因和制度上的因素，導致的“公共悖論”和“權力腐敗”，都損害了公眾的共同利益，引發公眾對公共管理組織和政府不滿，動搖了公共權力合法性的基礎。所以，在公共權力的運行過程中，一方面要促進公共權力充分發揮其功能，為社會高效率、高效益地提供產品和服務，增進全體成員的利益，另一方面要設法制約公共權力的運行，保證公共權力嚴格地在法定範圍內運行，防止其越軌為非損害公眾利益。為了做到這點，不同的國家的機制是不同的，其效果也有很大的差異。

（1）以權力制約權力。它是指公共權力的不同主體之間的相互制約。制約的方向有垂直的和水平的兩種。垂直方向制約是中央和地方、上級與下級之間的權力相互制約，他們之間的權力是不對等的，中央和上級的權力分別高於地方和下級。

（2）以權利制約權力。就是以公民權利制約公共權力，公民成為制約公共組織的力量，從公共權力組織的外部對公共權力產生制約作用，限制、阻遏公共權力的濫用。以權利制約權力是一種民主性質的制約機制，是以承認公民權利為根本前提，以保護公民權利為最終目的，只有在一個民主社會中才能實現。

（3）以市場經濟的競爭機制對公共權力的制約。正如前面所述，公共組織提供的社會產品和服務的壟斷性和非贏利性，缺乏競爭，缺乏激勵，造成公共權力的低效率，進而損害公眾利益。而市場經濟法則與公共權力的法則有着巨大的差別。市場經濟的制度作為一種客觀產生的制度，以平等競爭的機制自發調節着人們的經濟行為，以效率作為其首要價值目標。

人民羣眾對公共權力的制約是整個權力制約體系中最重要的部分。人民對公共權力的制約主要體現在人民民主權利的行使上，如選舉權、罷免權、建議、揭發、檢舉、申訴、控告等權利。在中國當前的一定時期內，人民羣眾對公共權力的制約要有重點，制約的主要矛頭和重點應當指向各種濫用權力，以權謀私、貪污腐敗、瀆職以及侵害公共合法利益等現象。為了保障人民的民主權力，限制和約束濫用權力的現象，徹底解決違法亂紀行為，就必須“要有羣眾的監督制度，讓羣眾和黨員監督幹部，特別是領導幹部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免、要求他們在經濟上退賠，並使他們受到法律、紀律處分”。可以説人民羣眾對權力的監督是一種自下而上的監督，加強人民羣眾對權力的監督和制約，不僅有利於權力運行的正確，而且必將有助於人民羣眾對權力的監督和制約。

社會主義的正常權力運行機制應該是建立在完備的法律體系基礎上的是依法運行的機制。為了實現法律對權力的制約，必須講究“三個完善”：一是法律體系的完善；二是執法程序的完善；三是法律監督制約職能的完善。首先，從法律體系看，完備的法律使國家權力得到合理地分配，並且有強制性的制衡作用。它要求國家的各種權力在規定的範圍內規範地使用，權力的運用必須以法律為準繩，擺脱以個人意志為轉移的“人治”，對那些以權代法，以權壓法，以權謀私的行為依法嚴厲制裁。其次，從執法程序來看，必須以完整的執法程序來維護法律的尊嚴。法律程序是保證權力正常運行的基本軌道，在現實政治生活中，必須克服不履行正常的執法程序，使法律只具有條文性質而難以真正實現的弊端。最後，重視和加強對公共權力的依法監督，以確保權力得以正確運用。在現階段，對公共權力的依法監督至少應包括以下幾方面：政黨監督、立法監督、司法監督、社會團體、社會輿論以及人民羣眾的依法監督等。

審計機關具有制約和監督權力的法定職責。審計監督作為整個權力制約和監督體系中的重要一環，受其職能所限，對權力的制約和監督不可能面面俱到，這就有必要首先明確審計的功能定位。根據當前權力在某些環節依然失控的狀況和反腐鬥爭的客觀要求，審計機關應從專業特長、職能優勢和客觀公正、依法獨立性等特徵出發，既要對權力行使的主體進行監督，也要對權力運行過程進行監督，確立審計對權力制約和監督的功能定位，從根本上發揮審計預防和治理權力腐敗行為作用。制約和監督行政權、職務權、壟斷權。

黨的十六大強調，黨內民主是黨的生命，而民主監督是黨內民主的基本內容和支柱之一。黨內民主監督是指黨員依據黨章和黨內規定對黨的決策等領導活動實施的監視和督促。《中國共產黨黨內監督條例》的出台標誌着中國共產黨黨內民主監督到達一個新的高度。從《條例》中可以看出黨內民主監督的對象，包括黨的各級領導機構和領導幹部特別是各級領導班子主要負責人。

1995年中央辦公廳和國務院辦公廳聯合頒佈《關於黨政機關縣（處）級以上領導幹部分收入申報的規定》實施以來，強化了對縣（處）級以上領導幹部的經常性監督，應該説其在廉政建設，遏制腐敗等方面起到了一定的積極作用。但同時也應看到，2005年公務員財產申報方面還存在不少問題亟需解決。2005年中國公務員財產申報制度的缺陷主要有以下兩點：一是缺乏“鋼性化”；二是缺乏“陽光化”。缺乏“鋼性化”指主要缺少國家強制力；缺乏“陽光化”主要指公務員財產申報情況侷限於黨內和機關內部，尚未向社會公開和媒體公佈，缺乏社會監督和輿論監督致使一些國家公務人員，尤其是一些實權的領導幹部，擁有鉅額非法財產不能得到廣大羣眾的揭露和新聞媒體的曝光而受到及時查處。

1、權力的強制性；2、不對等性；3、權力的利益性；4、權力的社會性。

從權力本身所具有的特性看，權力最容易成為脱繮野馬。掌握權力的人總是藉助權力的力量而把自我凌駕於權力的作用範圍之上，對於一個國家來説，則表現為凌駕於社會之上。當掌權者為了私人利益而操縱權力，這種權力又受不到任何限制時，掌權者就會利用人民賦予的權力去侵害公民的權利。人類文明的歷史向世人昭示這樣一個道理：不受制約的權力必然導致腐敗。

公共權力是用於處理公共事務的權力，是公共組織實施自身職能的前提條件。公共權力是由社會的共同需要而產生的，是全體社會成員共同意志的集中表現，對全體社會成員具有普遍的約束力。其基本目的在於維持、調整或發展整個社會生活的基本秩序。公共組織要麼擁有法定的公共權力，要麼擁有由公共權威部門授予的公共權力。這種公共權力與非公共組織中存在的“私權”有着本質的區別，從其基本內涵來説，在主體上，公共權力屬於公眾而非某個個人；從客體上看，公共權力指向的是公共事務；從功能上看，公共權力為公共利益服務。公共權力具有權威性、強制性、普遍性、排他性，公共權力的這些特性使公共權力有着比“私權”更廣泛的約束力、強制力和管轄範圍。當然，公共權力的使用更強調依法行使，防止權力的濫用，因此，公共組織必須受到全社會的監督。

一、以德制權

二、以權制權

1、以獨立、客觀、公正、公開的監督權制約公共權力運行

2、監督制約公共權力的基本要求

三、用“第三部門”力量制約公共權力