國家機關工作人員

2002年12月28日全國人大常委會《關於<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》，在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委託代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，也視為國家機關工作人員。在鄉（鎮）以上中國共產黨機關、人民政協機關中從事公務的人員，視為國家機關工作人員。

2023年3月，中共中央、國務院印發了《黨和國家機構改革方案》。精減中央和國家機關人員編制。中央和國家機關各部門人員編制統一按照5%的比例進行精減，收回的編制主要用於加強重點領域和重要工作。中央垂管派出機構、駐外機構不納入統一精減範圍，根據行業和系統實際，盤活用好存量編制資源。地方黨政機關人員編制精減工作，由各省（自治區、直轄市）黨委結合實際研究確定。縣、鄉兩級不作精減要求。各地區各部門要站在黨和國家事業發展全局高度，充分認識黨和國家機構改革的重要性和緊迫性，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，自覺把思想和行動統一到黨中央決策部署上來，堅決維護黨中央決策部署的權威性和嚴肅性，堅定改革信心和決心，加強組織領導，落實工作責任，不折不扣把機構改革任務落到實處。 ^[4-5] 

在中國，國家機關工作人員主要指以下幾類人員：

1．中國共產黨各級機關中從事公務的人員

2．國家各級權力機關中從事公務的人員，即全國與地方各級人民代表大會及其常務委員會中從事公務的人員

3．行政機關中從事公務的人員，即國務院及其所屬部、委、局和地方各級人民政府及其所屬管理機構中從事公務的人員

4．審判機關中從事公務的人員，即在最高人民法院和地方各級人民法院及其派出法庭中從事公務的人員。

5．檢察機關中從事公務的人員，即在最高人民檢察院和地方各級人民檢察院中從事公務的人員

6．軍隊各級機關中從事公務的人員

7．人民政治協商會議各級機關中專職從事公務的人員。

此外，在行政機構改革中，一些原為國家行政部門的機關被撤銷或改變體制而組成的“公司”，若靠國家行政撥款，主要擔負行政管理工作的，亦應納入國家行政機關的範圍。在這些“公司”依法從事公務的人員，亦應視為是國家機關工作人員。

國家工作人員包括在國家各級權力機關、各級行政機關、各級司法機關、軍隊、國營企業、國家事業機構中工作的人員，以及其他各種依照法律從事公務的人員，以及國有企業中的管理工作人員，公司、企業中由政府主管部門任命或委派的管理人員，國有企業委派到參股、合營公司、企業中行使管理職能的人員和其他依法從事公務的人員。

在刑法的意義上，以國家工作人員論者即準國家工作人員。根據刑法第93條第2款的規定，準國家工作人員包括以下三類：

1．國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員。國有公司、是指公司財產屬於國家所有的公司及國家控股的股份公司。國有企業，是指財產屬於國家所有而從事生產性、經營性的企業。國有事業單位，是指國家投資興辦、管理從事科研、教育、文化、體育、衞生、新聞、廣播電視、出版等單位。人民團體，是指各民主黨派、工商聯、各級青、工、婦等人民羣眾團體。

2．國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員。“委派”，是指委任和派出。受委派從事公務的人員，無論其先前是否具有國家工作人員身份，只要具有合法被委派的身份，即應視為是“以國家工作人員論”者。

3．其他依照法律從事公務的人員。這類人員是指除上述兩類人員外，其他一切依照法律規定在國家機關、國有單位職能管轄，管理範圍內從事公務的人員，如：非國家工作人員因受國家機關、國有單位的合法委託而從事公務的人員；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會中原本不是國家工作人員的代表，如原本是工人、農民、演藝員、運動員、專職教師、專職科技人員、個體經商户等人民代表；人民法院的陪審員、人民檢察院的特邀檢察員、監察部門的特邀監督員等。

司法實踐中，在界定“其他依照法律從事公務的人員”的範圍時，應當緊緊地扣住這類人員必須具備的三個基本條件，凡具備這三個條件，且不屬於刑法第93條第1款和第2款列舉的前兩種情形的人員，即可以納入“其他依照法律從事公務的人員”範圍。

2002年爭論較大的是人民團體中從事公務的人員是否視為國家機關工作人員。中國的人民團體實際上包含着工、青、婦、八個民主黨派。

人民團體中從事公務的人員屬於國家機關工作人員，還是普通國家工作人員，本來《刑法》第93條第2款規定得很清楚，在人民團體中從事公務的人員，不屬於國家機關工作人員，是作為準國家工作人員對待的。但在現實生活中，人民團體中的工作人員濫用職權，如某市總工會的負責人濫用職權，擅自將收取的各下屬工會交的會費用於高風險經營活動，造成巨大損失。他不屬於國有公司、企業和事業單位工作人員，不能適用《刑法》第168條的規定。後來，考慮到《工會法》賦予了一些工會幹部行政管理職權，對於上述行為按《刑法》第397條規定的濫用職權罪處理了。對於人民團體，爭論較大的還有一個問題是民主黨派機關中工作人員的認定。我國統一戰線的特點是，共產黨是執政黨，民主黨派是參政黨，如果把共產黨當做國家機關，把民主黨不當做國家機關，執政黨和參政黨的關係如何解決？

在司法實踐中，實際上也是把民主黨派機關中從事公務的人員當做國家機關工作人員看待的。但因民主黨派機關中工作人員犯罪少，這個看法還有待於在實踐中進一步檢驗。問題比較多的是工、青、婦等人民團體中的工作人員如何認定。我個人的觀點是，不能把他們一概視為國家機關工作人員。因為《刑法》第93條第2款有明確規定，在人民團體中從事公務的人員是準國家工作人員，不屬於國家機關工作人員，如果都作為國家機關工作人員對待，和刑法的上述規定明顯衝突。但是也不能一概都不作為國家機關工作人員。這裏就看他能不能符合前面幾種情況，即是否依法行使國家管理職權；是否受國家機關委託行使了管理職權。如工會主席，假如説他負責帶隊去抗洪救災，實際上他是受委託行使了國家管理職權，婦聯、團委的工作人員也是一樣的。人民團體在我國，實際上都有一定的行政管理職權，有的是法律授權，有的是國家機關授權，但又不能把他們全部看成是有行政管理職權的人，關鍵看他們從事的工作的性質，要具體分析。 ^[2] 

國家機關工作人員是《中華人民共和國刑法》中一個極為重要的特殊犯罪主體，它影響着偵查機關的管轄分工，關係到如何定罪量刑的問題。2002年，全國人大常委會專門作了《關於（中華人民共和國刑法）第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》（以下簡稱《瀆職罪主體立法解釋》），實際上是關於國家機關工作人員的解釋。根據《刑法》規定的精神以及《瀆職罪主體立法解釋》，國家機關工作人員除了上述四類人員以外，還包括以下五種情況：

《行政處罰法》第17條規定：“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權範圍內實施行政處罰。”近年來，隨着機構改革的深入進行和政府部分權力的下放，一些法律、法規授權某些非國家機關的組織在某些領域行使國家行政管理職權。如證券監督管理委員會，不屬於國家機關，但是《證券法》賦予了其對證券市場實行監督管理的職責，包括行政處罰的權力。還有保險監督委員會，也不屬於國家機關，但是按照《保險法》的規定，也是行使了國家行政管理職能。像這些不屬於國家機關，但是法律、法規賦予其國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，應當視為國家機關工作人員。

這種情況比較多，因為政府機構改革後，過去很多屬於機關性質的組織，現在（2002年）都改成事業單位了。雖然編制變了，過去是行政編制，現在（2002年）是事業編制，但其職能實際上沒有變化。《行政處罰法》第18條規定，行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委託符合法定條件的組織實施行政處罰。所以這種委託也是合法有效的。在處理河南洛陽歌舞廳失火案中，就涉及瀆職罪的主體，即國家機關工作人員的認定問題。洛陽市管理文化場所的是文化局所屬的文化市場管理辦公室，它是事業單位，但是行使着文化市場的管理職責，包括文化娛樂場所的審批、管理、檢查。實際上是受文化局的委託，代表文化局行使了行政管理職權，所以這一部分人也要按照國家機關工作人員對待。還有一些地方的衞生防疫站。衞生防疫站一般是事業單位，它受衞生局的委託，行使食品衞生的檢查、管理等行政管理工作，當他們從事上述行政管理職責時，也要視為國家機關工作人員。

這些人不屬於國家機關的正式編制，但由於臨時借調、聘用等關係實際上在國家機關中行使了國家機關的職權。最高人民法院對此專門出台了司法解釋，公安機關聘用的合同制民警，包括監獄裏聘用的獄警，他們不是正式的民警，是合同制的，但實際上行使了看守罪犯等監管職責，與正式的公安人員沒有差別，所以這些人員也應當算國家機關工作人員。

共產黨機關中從事公務的人員認定為國家機關工作人員，這是由中國共產黨的性質決定的，共產黨是執政黨，實際上在國家生活中處於領導地位，這在憲法中也有規定，因為憲法規定了四項基本原則，有一條就是堅持黨的領導，也就是確認了中國共產黨的領導地位。在司法實踐中不把共產黨機關裏的工作人員納入到國家機關工作人員，也會帶來很多實際問題。譬如説抗洪救災時，縣委書記、副書記、組織部長、宣傳部長都各管一段堤防。在1998年抗洪救災時，就曾處理了一個縣委組織部長。在抗洪救災過程中，他帶人打麻將，結果大堤發生管湧，沒有及時檢查，造成了堤垮。如果不把他當做國家機關工作人員，就不能予以刑事處罰。因為《刑法》規定的翫忽職守罪只有國家機關工作人員才能構成。所以這也是司法實踐的需要。

因為政協是中國重要的統一戰線組織，具有很高的政治地位，在國家政治生活中發揮着非常重要的作用，將這類主體認定為國家機關工作人員，符合我國國情。

中華人民共和國國務院關於發佈《國家機關工作人員病假期間生活待遇的規定》的通知 ^[3] 

2005年12月29日，根據《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》和其他法律的有關規定，最高人民檢察院出台《最高人民檢察院關於瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》，在《規定》的附則當中對“國家機關工作人員”的概念進行了司法説明。 ^[1]