公共組織

組織，就是人們依照一定的目的、任務和形式組建起來的社會羣體。組織具有以下特徵：

(1)組織是人們在相互交往中形成的一定行為關係的集合；

(2)組織有某種特定的目標；

(3)組織有一定的結構和活動方式；

(4)組織有其內在的價值觀；

(5)組織是一個開放系統，隨社會環境的變化而有機發展。

現代社會的組織類型十分繁雜，人們可以按照不同的標準，對組織進行不同的分類。如根據組織的目標不同，可以把組織分為公益組織、工商組織、服務組織和互益組織；根據主要功能的不同，把組織分為政治組織、經濟組織、軍事組織、文化組織和社會組織；按照人為設定還是自發形成可以把組織分為正式組織和非正式組織；根據權力配置的方式不同，把組織劃分為集權型組織和分權型組織；根據管理事項及複雜程度的不同，把組織分為綜合性組織和專門性組織。

公共組織是按照一定法律法規嚴格建立起來的正式組織，公共組織在構成要素的種類上與一般組織大體一致，但其要素的具體內涵卻是不完全一樣的。公共組織的構成要素主要包括以下方面：

是指組織成員進行某項活動所需達到的預期結果。目標是組織的基本要素之一。組織都是為了實現某個目標而建立起來的，它決定着組織行為的方式和組織發展的方向，關係到組織管理活動的效果。公共組織目標是公共組織存在的基礎。組織目標從不同的角度可有不同的分類，公共組織中的職能目標從時間上看，有長遠目標、中期目標和短期目標；從空間結構上看有總目標和分目標。這些目標構成了公共組織中的“目標網絡”。

組織人員是公共組織的一個基本構成要素，也是公共組織的主體。作為公共管理主體的組織和機構，其實際的運行和效能的發揮，必須依靠具體的人來完成。公共組織的人員是受國家和公民的委託，行使公共權力，負責運用資源及指揮公務人員，達成政府施政目標的人。公共人員的素質和智能結構，是公共組織的一個重要要素。管理主體自身素質的完善、管理主體認識能力的提高和價值取向的合理化，對公共管理的結果將會產生重要的影響。

任何組織的運行，都無法離開物質因素的支持。物質因素包括公共組織賴以存在的載體如場地、房屋、辦公設備、用品、經費等。

職能範圍是根據組織目標對公共組織所要完成的工作任務、職責及其作用的總體規定，它確定了公共組織行使職權的活動和作用範圍。職能範圍是組織目標的具體化，它決定着組織規模、內部職位設置等方面的內容。公共組織的職能範圍從其性質的角度可劃分為政治職能和管理職能；從管理角度可劃分為計劃、組織、協調、控制和監督等職能。

機構設置是根據組織目標、職能範圍在公共組織內部按單位進行分工的結果。公共組織都要通過一定的機構體現出來，公共組織的機構設置必須是設置科學、合理的公共組織，才能使公共組織真正成為公共活動的載體。

職位設置是在機構設置的基礎上進一步按個人職責明確工作分配或分工的結果，即將組織目標、工作任務、權力職責具體落實到個人身上。職位是公共組織運行最基本的要素之一，只有有了職位設置，才能使權力的流動成為可能。實行科學的職位分類，是減少公共組織內部矛盾的有效途徑。

職權是指被組織正式承認的權力，它主要來自於組織的認可，與職位有密切關係。職責是指完成任務所應承擔的責任。權責體系指公共組織中各個部門、層次、成員之間若干從屬、並列等相互關係的確認與規範，它通過權力和職責的劃分，保障公共組織各組成部分有序運行。

規章制度是指以書面文件等形式明確組織目標、職能任務、權責關係、活動方式等進行嚴格規範。從總體上講，從公共組織機構設置、權力劃分到公共組織成員的行為規範等，都要有法可依。就公共組織內部而言，也必須有一套規章制度，以確保公共組織的正常運行和公共權力的正確行使。

公共組織構成因素中的技術不僅指組織活動過程中所採用的科學技術，也包括組織決策原則、方式在內的“政治技術”；信息是組織活動不可缺少的因素，信息傳遞的途徑和方式，也正是組織各部分相互協調的途徑和方式，組織過程在一定意義上是一個信息收集、整理、製造、傳遞、反饋的過程。信息技術將改變許多組織的性質和結構，以及組織產品和服務的性質與生命週期。新技術可以促進分權化、網絡化的管理作風以及自組織的能力。

公共組織類型大概可分為：1.直線型組織結構 。2.職能型組織結構 。3.直線－職能型組織結構 。4.矩陣型組織結構。

公共組織是與私營組織相對的概念，是現代社會一種極為重要的組織形態。公共組織和私營組織在本質上存在着相當大的差異性，公共組織的特性歸納起來主要有以下幾點：

（一） 公共組織是以管理社會公共事務，維護和實現公共利益為基本職責。

社會公共事務是相對於私人事務而言的，是指涉及全體社會公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動，其具體內容包括社會問題、公共項目和公共財產與資源。公共利益就是一定範圍內的所有社會成員利益的共同部分。因此，公共利益不是單個社會成員或者單個組織的特定利益，而是全體社會成員的共同利益。公共利益的構成在價值上具有多元綜合性，具體體現為公共產品、公共服務、公共安全、公共秩序、公正、民主等。這些價值是保證社會成員進行正常有序的共同生活基礎。能不能有效地為社會提供所需的公共產品、公共服務、公共安全、公共秩序以及公正、民主的政治經濟環境，是公共組織存在和發展的依據，也是其存在和發展的合法性基礎。

（二）公共組織是不以營利為目的。

公共組織在從事組織生產和提供公共產品和公共服務的過程中，其主要的目的與動機，是在謀求社會的“公共利益”，一切的措施都是在顧及全局公平、公正、公開的原則下來為全體民眾服務，並以最好的服務來爭取民眾的擁護與支持，不以營利為目的。但是，為了彌補提供公共事務過程中的經費不足，或者為了平衡在享受公共事務的物品和服務方面實際存在的差異，公共組織有時也會採用收費的辦法。但是，這種收費絕不以營利為目的。公共組織的活動經費來源於三個方面：一是公共財政開支；二是有償服務收入（按產品和勞務費的成本收取的費用）；三是通過社會的贊助、資助、捐助、彩票等籌措的資金。

（三）公共組織通過行使公共權力來管理公共事務。

公共權力是用於處理公共事務的權力，是公共組織實施自身職能的前提條件。公共權力是由社會的共同需要而產生的，是全體社會成員共同意志的集中表現，對全體社會成員具有普遍的約束力。其基本目的在於維持、調整或發展整個社會生活的基本秩序。公共組織要麼擁有法定的公共權力，要麼擁有由公共權威部門授予的公共權力。這種公共權力與非公共組織中存在的“私權”有着本質的區別，從其基本內涵來説，在主體上，公共權力屬於公眾而非某個個人；從客體上看，公共權力指向的是公共事務；從功能上看，公共權力為公共利益服務。公共權力具有權威性、強制性、普遍性、排他性，公共權力的這些特性使公共權力有着比“私權”更廣泛的約束力、強制力和管轄範圍。當然，公共權力的使用更強調依法行使，防止權力的濫用，因此，公共組織必須受到全社會的監督。

（四）公共組織的活動必須依法進行並受到高度監督

公共組織儘管代表着社會公眾的共同利益，但它的產生和運行方式不能超越於國家法律之上。公共組織的產生必須依據社會公共生活的實際需要，按照國家有關法律法規所規定的原則和程序依法審批和設置。在運行方式上，公共組織必須依法規範自己的管理行為，自覺地貫徹和執行有關公共事務方面的法律法規，在法律法規所規定的範圍內自覺履行對公共事務的管理職責。

公共組織正是因為行使公共權力，它的一舉一動都必須接受來自輿論或公眾的批評和監督，其所作所為必須是公開的、透明的。許多國家設立的“陽光法案”、公務人員的財產申報制度、重大公共工程的公開招標，其目的就是為了引起公眾的高度關注和對公共組織活動的嚴密監督，使公共組織不損害全體民眾的利益，積極地為全體民眾謀求福利，真正做到以民意為依歸。社會中的每一位公民都有權合法享有這種服務和提出意見、建議，並進行監督。同時，公共組織也要接受來自於立法和司法部門以及各利益團體的監督。

（五）公共組織的政治性傾向以及行為的強制性和權威性

公共組織是依據公共權力來從事社會公共事務的管理，公共組織雖然是公共產品和公共服務的提供者，但同時也是公共權力的執行者，這就決定了公共組織行為具有強制性和權威性的特點，這種強制性和權威性在維護既定的政治關係和社會秩序過程中起着不可替代的作用。公共組織作為行使公共權力的主體必然代表着統治階級的意向，所制定的公共政策皆具有政治的意義。因此，公共組織實現目標的過程，如果忽略了政治因素，則不容易理解其運作內涵。公共組織不可避免地要面對全國性的或地方性的政治利益團體以及各種相互制衡的權力關係。公共組織的活動由於具有強制性和權威性，凡是在其職權範圍以內的事務，皆有管轄權，任何一個被管理者都必須無條件地接受和服從，若有違法亂紀的行為發生，公共組織便可依法予以處分。

（六）公共組織的目標不易計量及責任的多元化

公共組織的目標就是謀求公共利益，但公共利益大多是模糊而不易計量的，它表現為公眾對公共產品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。公共利益不像私人利益那樣明確直接，公共組織也不能像私營組織那樣以利潤作為衡量組織和員工的績效。它只是作為表明公共組織負有公共責任以及必須為大多數人服務的一種象徵，並且由於公共組織的服務對象是社會公眾，公共組織不僅目標模糊、分歧、不易量化，民眾的期望亦很多，要求其必須承擔包括政治責任、工作責任、法律責任、道義責任在內的所有公共責任。