公共管理

公共管理從學科意義上的內容包括政府管理，行政管理，城市管理，公共政策，發展管理，教育經濟管理以及勞動社會保障等方向，公共管理學的興起得益於全球化新公共管理運動，但進入二十一世紀後，新公共管理學在實踐中不斷遇到新的挑戰，公共管理學研究進入百家爭鳴的時代。

公共管理(2張)

公共管理作為現代管理科學四大分支之一，是未來世界和當代中國最有發展潛力和廣闊前途的學科。自從上個世紀九十年代公共管理作為獨立的學科在中國出現，中國公共管理科學的發展展示了蓬勃的生命力。隨着當代中國經濟的發展，改革的深入和和諧社會的建設，公共管理的作用越來越為社會所重視，中國公共管理已經成為中國社會科學研究的最大生長點。

中國人民大學前行政管理學研究所所長黃達強創辦了國內第一個行政管理研究所並培養了國內第一批行政管理學的碩士研究生。在國內，中國人民大學公共管理學院為中國公共管理學最主要的教學和研究基地（在教育部最新的學科評估中，中國人民大學公共管理學一級學科為全國第一）。中山大學夏書章教授為國內最早提出引進公共管理學教育人士，中山大學也是中國最早公共管理學興起地之一。

分析

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福利與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務廣大領域的一個組成部分，其重點在於將公共行政視為一門職業，將公共管理者視為這一職業的實踐者。

概念

它是公共行政的一個分支學科，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其技術、方法的學問。

含義

公共管理是公共行政中重視公共組織或非營利組織實施管理的技術與方法、重視公共項目與績效管理、重視公共政策執行的理論派別與分支學科。是80年代中後期，在當代社會科學與管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是“新公共管理”運動的推動下，以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學科相關知識和方法所形成的一個知識框架。公共管理在實施管理的主體、管理活動的內容與範圍、管理目標等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。

特徵

1、公共管理的主體是多元的，包括社會公共組織和社會其他組織兩大類。

2、作為公共管理客體的社會公共事務表現不斷擴展的趨勢。

3、公共管理的目的是推進社會整體協調發展和增進社會公共利益實現。

4、公共管理的職能是調節和控制。

5、公共管理體制和手段面臨創新的迫切任務。

特點

（1）公共管理承認政府部門治理的正當性；

（2）公共管理強調政府對社會治理的主要責任；

（3）公共管理強調政府、企業、公民社會的互動以及在處理社會及經濟問題中的責任共負；

（4）公共管理強調多元價值

（5）公共管理強調政府績效的重要性

（6）公共管理既重視法律、制度，更關注管理戰略、管理方法

（7）公共管理以公共福利和公共利益為目標

（8）公共管理將公共行政視為一種職業，而將公共管理者視為職業的實踐者

主體

公共管理主體可以分為政府和其它公共管理主體兩個部分。所謂其它公共管理主體是指在為實現公共利益為目標而存在的一些組織，一般可稱為非營利組織或者第三部門。

對象

公共管理以社會公共事務作為管理對象。社會公共事務的具體內容分為公共資源和公共項目、社會問題等。

（一）公共資源

1、公共設施、產品。即特定社區所有人們都有可能享用和受益的物質性存在，且它們本身必須是勞動產品，如能源、城市道路、路燈、橋樑、交通標誌等。

2、公共信息資源。即一定社區的人們共同擁有和可能享用的各種精神產品，包括文化產品、科技成果、經濟信息等等。

3、人力資源。社會人力資源也就是一定社區的勞動力、人才方面所形成的社會資源，它是人的因素。在種種社會資源中，人力資源是最活躍和最寶貴的財富。

4、自然資源。即一定社會賴以存在和發展的各種自然性物質條件，如礦產資源、水資源、土地資源、森林資源等等。

（二）公共項目

公共管理的主要任務集中於將有關的政策變成現實，這些政策通常是由公共管理機構根據社會問題的需要而制定出來的一系列行為準則。因此，政策還不是行為，僅僅是行為的指導原則，有時候也成為行為的標準。而把政策具體化的就是各種各樣的公共項目，公共項目是依據政策而採取的一系列行為及其過程。於是，公共項目成為公共管理中最直接的對象。

（三）社會問題

在任何社會和任何時代，都要面臨着這樣或那樣需要重視和解決的問題，如公共交通、公共安全、公共設施等，這些就是社會問題。但是，社會問題又是多種多樣的，而且不斷得到解決的同時，又不斷髮生新的問題，因此，公共管理不可能去解決所有社會問題。社會問題只有在屬於公共管理機構職責範圍內、與其公共目的相符合的情況下，才成為公共管理的對象。儘管如此，公共管理面對的社會問題仍然是相當廣泛的，諸如文化、教育、福利、市政、公共衞生、交通、能源、住宅、生活方式等等。

目的

公共管理的目的是實現公共利益。所謂的公共利益是為社會成員共享的資源與條件。公共利益的實現主要表現為公共物品的提供與服務。公共物品的涵義非常廣泛，既可指有形的物品，如：公共場所、公共設施、公共道路交通，也可指無形的產品和服務，如：社會治安、社會保障、教育、醫療等。

發展

自20世紀80年代以來，西方各國為了應對財政危機和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規模的政府改革。政府管理的運作發生了變化，由傳統的、官僚的、層級節制的、缺乏彈性的行政，轉向市場導向的、因應變化的、深具彈性的公共管理。這股浪潮，被賦予不同的稱謂，如新右派、新治理、管理主義、企業型政府，以市場為基礎的公共行政等，但卻可被通稱為 “新公共管理 ”。

關於新公共管理問題，著名的公共管理專家胡德（C.Hood，1991年，4-5）曾歸納了新公共管理的七個要點：

1、即時的專業管理。這意味着讓公共管理者管理並承擔責任。

2、標準明確與績效衡量。管理的目標必須明確，績效目標能被確立並加以衡量。

3、強調產出控制。用項目與績效預算取代傳統的預算，重視實際成果甚於重視程序。

4、轉向部門分權。打破公部門的本位主義，破除單位與單位之間的藩籬，建構網絡型組織。

5、轉向競爭機制。引進市場競爭機制，降低成本及提高服務品質。

6、強調運用私營部門的管理風格、方法和實踐。

7、強調資源的有效利用。

此外，法漢姆及霍頓（Farnham and Horton，1996年，259—260）綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特徵：

1、採取理性途徑的方式處理問題，亦即在設定政策目標及闡明政策議題時特別強調戰略管理所扮演的角色及作用。

2、重新設計組織結構，其目的在於使政策制定與執行相分離，並且對服務的傳輸都必須建立起一個賦予責任的行政單位。

3、改變組織結構，促進官僚體制更為扁平化，授權給管理人員，以利績效目標的實現。

4、依據經濟、效率、效能等標準來衡量組織成就；發展績效指標，使組織的成就能夠被加以比較和測量，並據此進一步提供信息來作為未來決策的參考。

5、改變現行的政策，使公共組織能被傳統公共服務價值所支配的文化中，轉換成為 “新公共服務模式” ，強調與市場及企業價值相適合的文化。

6、運用人力資源管理技術，其目的在於淡化集體主義的色彩而採取個人主義的途徑，包括尋求動員員工的支持和承諾，來持續地進行結構與組織的變革。

7、試圖建立一種彈性、迴應性及學習的公共組織，並發展一種將大眾視為顧客、消費者及市民的“ 公共服務導向”（Public Service Orientation），公共服務不再由專業的供給者來支配，而是以迴應人民真正的需求來提供公共服務。

8、以契約關係（Contractual Relationship）來取代傳統的信託關係。

要點

1、公共政策領域中的專業化管理。這意味着讓管理者管理，或如胡德所言“由高層人員對組織進行積極的、顯著的、裁量性的控制”。對此最為典型的合理解釋是“委以責任的前提是對行為責任進行明確的區分”。

2、績效的明確標準和測量。這需要確立目標並設定績效標準，其支持者在論證時提出“委以責任需要明確描述目標；提高效率需要牢牢盯住目標”。

3、格外重視產出控制。根據所測量的績效將資源分配到各個領域，因為“需要重視的是目標而非過程”。

4、公共部門內由聚合趨向分化。這包括將一些大的實體分解為“圍繞着產品組成的合作性單位”，它們的資金是獨立的，彼此之間在保持一定距離的基礎上相互聯繫。“在公共部門的內部與外部”，既可對這些單位進行管理又可以“獲得特定安排所帶來的效率上的優勢”，其必要性證明了這種做法的合理性。

5、公共部門向更具競爭性的方向發展。這包括了“訂閲合同條款以及公開招標程序”，其合理性則在於“競爭是降低成本和達到更高標準的關鍵所在”。

6、對私營部門管理方式的重視。這包括“不再採用‘軍事化’的公共服務倫理觀”，在人員僱用及報酬等方面更具有彈性，這種轉變的合理性在於，“需要將私營部門‘經證實有效的’管理手段轉到公共部門中加以運用”。

7、強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。烽火獵頭將這看做是“壓縮直接成本，加強勞動紀律，對抗工會要求，降低使職工順從企業的成本。“對公共部門的資源需求進行檢查，少花錢多辦事”的必要性證明這種做法是合理的。

從總體上來看，新公共管理以自利人（self-interest）為假設，基於公共選擇代理人理論及其交易成本理論，以傳統的管理主義和新泰羅主義為基點而發展起來的，其核心點在於：強調經濟價值的優先性、強調市場機能、強調大規模地使用企業管理的哲學與技術、強調顧客導向的行政風格。新公共管理畢竟代表着現實世界中人們不斷改進政府、實現理想政府治理的一個努力方向。它是否意味着意味着一個政府治理的典範時代的到來，下結論還為時過早。

公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其 管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在於：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。既要把握二者的聯結點，更要着力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

與公共行政的區別

在英語中，Administration（行政、管理）和management（管理）是兩個含義相近的詞，以至於人們經常將這兩個詞互換加以使用，例如business administration（商業管理）和administrative behavior（管理行為）。但事實上，這兩個概念的含義是有明顯差異的。需要從主體問題，內容與範圍問題，以及行為方式問題加以解答。

公共管理作為一種新的管理模式，是在公共行政的基礎上提出並發展起來的。由於有此淵源關係，便形成了理論界對它的多種看法，主要有四種不同的觀點：

一：公共行政與公共管理並無本質上的區別，只不過是稱謂不同而已。

二：公共管理是公共行政的屬概念，公共管理範圍更為廣泛，公共行政只是其中的一部分。

三：（國際學術界的主流觀點）公共管理是公共行政的一個分支學派，它是專門研究公共行政中公共組織或非盈利組織實施公共管理的、技術和技巧部分，重視公共項目與績效的管理，重視公共政策執行的理論派別，關注的是效率、責任制、目標的獲取等，提供理論和觀點，主要包括管理主義、新泰勒主義和全面質量管理理論、績效管理理論；公共管理的具體活動主要是從事市場化和企業精神為主要特徵公共行政改革，公共事業的開發和管理。故它在實施公共管理的主體、內容與範圍問題、目的等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。 ^[2] 

四：公共管理是一種不同於傳統公共行政的新的管理模式、新途徑、新範式或新的學科框架，公共管理在管理內容、管理思想、管理手段等方面都有別於傳統行政管理，即公共行政--公共政策--公共管理。

（國內學術界主流觀點）全面地看，公共管理與公共行政是既有聯繫，又有區別的兩種管理模式。

兩者的區別是：①管理主體方面。公共行政的管理主體就是政府，公共管理的管理主體除政府外，還包括非政府公共組織。②管理客體方面。公共管理的客體比公共行政寬泛，它的管理範圍既包括了屬於政府管理範圍內的社會公共事務，還包括了不屬於政府公共管理事務的社會公共事務；還有，一些在傳統公共行政中難以見到的客體，諸如公共環境、項目執行、績效評估、公共倫理等，也出現公共管理的客體中。③管理目標方面。公共行政是一種“內部取向”，更重視機構、過程和程序和遵照別人的指示，公共管理是“外部取向”，更重視項目、結果和績效的管理，更加關注結果、和對獲取結果所要負的個人責任。④管理手段方面。公共行政更重視”設計“，如計劃、組織、指導、協調、報告等基本技能，公共管理則關注運作，如那些可以用來將思想和政策轉變為行動的管理工具、技術、知識和技巧。⑤管理思想方面。公共行政強調執行規範，強調“政策科學化”，強調政治、法律、行政的手段；公共管理則吸取了現代經濟學和私營管理的理論方法，強調“管理市場化”。

兩者的聯繫是：①公共管理與公共行政都是對社會公共事務的管理，“公共”是兩種管理的共同邊界。②公共行政即政府管理，公共管理的核心主體也是政府，雖然它的主體還有非政府公共組織；這樣，公共管理與公共行政兩者的核心主體都是政府。③公共管理和公共行政都是管理機關依法開展的管理活動，都具有很強的法律規範性。④公共管理與公共行政都以追求公共利益為目的，管理中都將“公平”因素放在首位。 ^[3] 

根據普通高等學校本科專業目錄（2020年版），公共管理類（1204 ）專業包括以下專業：

120401 公共事業管理

120402 行政管理

120403 勞動與社會保障

120404 土地資源管理（注：可授管理學或工學學士學位）

120405 城市管理

120406TK 海關管理

120407T 交通管理（注：可授管理學或工學學士學位）

120408T 海事管理

120409T 公共關係學

120410T健康服務與管理（2015）

120411TK海警後勤管理（2016）

120412T醫療產品管理（2017）

120413T醫療保險（2019）

120414T養老服務管理（2019） ^[6] 

120415TK 海關檢驗檢疫安全（2020）

120416TK 海外安全管理（2020）

120417T 自然資源登記與管理（2020）

120418T 慈善管理（2021）

120419TK 航空安防管理（2022）

120420TK 無障礙管理（2022） ^[7]