司法救助

國家司法救助是指國家向無法通過訴訟獲得有效賠償而生活面臨急迫困難的當事人、證人（限於自然人）等即時支付救助金。國務院《訴訟費用交納辦法》（2006年）中將訴訟費用緩交、減交和免交稱為司法救助，有學者認為，應將此類救助稱為訴訟費用救助。現行國家司法救助為輔助性救助，對同一案件的同一救助申請人只進行一次性國家司法救助。對於能夠通過訴訟獲得賠償、補償的，一般應通過訴訟途徑解決。開展國家司法救助是我國司法制度的內在要求，是改善民生、健全社會保障體系的重要組成部分。 ^[2] 

國家司法救助的現行專門規範文件除《中華人民共和國刑事訴訟法》《訴訟費用交納辦法》外，還有《關於建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（2015年）和《最高人民法院關於加強和規範人民法院國家司法救助工作的意見》（法發〔2016〕16號）。 ^[2] 

國家司法救助應當遵循如下基本原則：

——堅持輔助性救助。國家司法救助是對遭受犯罪侵害或民事侵權，無法通過訴訟獲得有效賠償的當事人，採取的輔助性救濟措施。重點解決符合條件的特定案件當事人生活面臨的急迫困難。對同一案件的同一當事人只進行一次性救助。對於能夠通過訴訟獲得賠償、補償的，一般應當通過訴訟渠道解決。

——堅持公正救助。嚴格把握救助標準和條件，兼顧當事人實際情況和同類案件救助數額，做到公平、公正、合理救助，防止因救助不公引發新的矛盾。

——堅持及時救助。對符合救助條件的當事人，辦案機關應根據當事人申請或者依據職權及時提供救助，確保及早化解社會矛盾。

——堅持屬地救助。對符合救助條件的當事人，不論其户籍在本地或外地，原則上都由案件管轄地負責救助。

（一）司法救助在現行法律中的體現

1、在刑事訴訟中關於司法救助的規定

我國司法救助制度在刑事審判方面的研究比民事、行政審判方面的研究較早，刑事司法救助已經形成體系化和規範化。我國對於被告人因經濟困難或者其他原因實行刑事司法救助的方式主要是通過人民法院指定辯護人為其提供辯護來實現，在《中華人民共和國刑事訴訟法》和最高人民法院關於執行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的司法解釋中都有比較明確具體的規定。《中華人民共和國刑事訴訟法》第三十四條規定了被告人因經濟困難或者其他原因沒有委託辯護人，人民法院應當為當事人指定辯護人的三種情況：⑴被告人是盲、聾、啞；⑵被告人是未成年人；⑶被告人可能被判處死刑的。最高人民法院關於執行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋第三十六條對其進行了補充；第三十七條規定了人民法院可以為其指定辯護人的七種情況：⑴符合當地政府規定的經濟困難標準的；⑵本人確無經濟來源，其家庭經濟狀況無法查明的；⑶本人確無經濟來源，其家屬經多次勸説仍不願為其承擔辯護律師費用的；⑷共同犯罪案件中，其他被告人已委託辯護人的；⑸具有外國國籍的；⑹案件有重大社會影響的；⑺人民法院認為起訴意見和移送的案件證據材料可能影響正確定罪量刑的。

2、在民事、行政訴訟中關於司法救助的規定

新中國成立後，人民法院就開始對經濟困難的訴訟當事人進行司法救助，以便於他們通過法律程序獲得司法救濟，保護自己的民事權利。建國至1984年，我國民事訴訟處於基本不收費階段，只有少數地方收取訴訟費，如果當事人確有困難無力交納，准予免繳。1982年頒佈實施的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》確立了訴訟收費基本制度，對司法救助未作規定。1984年最高法院制定的《民事訴訟收費辦法（試行）》第十二條規定：“自然人交納訴訟費用確有困難，申請緩交、減交或免交的，由人民法院審查決定。”1989年最高法院制定的《人民法院訴訟收費辦法》第二十七條也作了類似規定。1992年頒佈的《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零七條規定：“當事人交納訴訟費用確有困難的，可向人民法院申請緩交、減交或免交。”這一規定標誌着司法救助制度的正式確立。1999年最高人民法院制定的《〈人民法院訴訟收費辦法〉補充規定》對原辦法第二十七條進行修改，補充規定了可向人民法院申請司法救助的5種情形。2000年7月12日，最高人民法院專門出台《關於對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》，正式以法律形式明確提出了“司法救助”這一概念，第一次明確規定了我國的司法救助制度。按照此規定第二條的定義：司法救助，是指人民法院對於民事、行政案件中有充分理由證明自己合法權益受到侵害但經濟確有困難的當事人，實行訴訟費用的緩交、減交、免交。 當事人具有下列情形之一的，可以向人民法院申請司法救助：⑴當事人追索贍養費、扶養費、撫育費、撫卹金的；⑵當事人追索養老金、社會保險金、勞動報酬而生活確實困難的；⑶當事人為交通事故、醫療事故、工傷事故或者其他人身傷害事故的受害人，追索醫療費用和物質賠償，本人確實生活困難的；⑷當事人為生活困難的孤寡老人、孤兒或者農村“五保户”的；⑸當事人為沒有固定生活來源的殘疾人的；⑹當事人為國家規定的優撫對象，生活困難的；⑺當事人正在享受城市居民最低生活保障或者領取失業救濟金，無其他收入，生活困難的；⑻當事人因自然災害或者其他不可抗力造成生活困難，正在接受國家救濟或者家庭生產經營難以為繼的；⑼當事人起訴行政機關違法要求農民履行義務，生活困難的；⑽當事人正在接受有關部門法律援助的；⑾當事人為福利院、孤兒院、敬老院、優撫醫院、精神病院、SOS兒童村等社會公共福利事業單位和民政部門主管的社會福利企業的。

2005年最高人民法院對這一《規定》進行了修訂。該《規定》對司法救助的對象由原來的5種情形增加到14種情形，對申請司法救助的程序也作了規定。

2006年12月8日國務院頒佈《訴訟費用交納辦法》，是結合近年來人民法院開展司法救助的實踐，對司法救助制度作了進一步的完善。

此外， 《中華人民共和國民事訴訟法》中也有關於司法救助性質的規定：

（1）民事訴訟法中關於先予執行的內容。民事訴訟法第九十七條規定了三種情況，人民法院可以裁定先予執行：⑴追索贍養費、扶養費、撫育費、撫卹金、醫療費用的；⑵追索勞動報酬的；⑶因情況緊急需要先予執行的。但應當符合兩個條件：⑴當事人之間權利義務關係明確，不先予執行將嚴重影響申請人的生活或者生產經營的；⑵被申請人有履行能力。

（2）民事訴訟法中關於法院調查收集證據的規定。民事訴訟法第六十四條中規定：當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集。

（二）司法救助制度運行情況

人民法院在審理案件時具體操作情況如下：立案法官對當事人提交的訴訟材料和證明材料進行審查，申報，經審批後，決定暫時緩交，經法院統一緩交訴訟費用的，緩交期限最長不得超過案件的審理期限。待案件結束後根據案件審理結果決定最終訴訟費用的負擔：申請救助人若勝訴，則由被告人負擔訴訟費用；若原被告各負擔一部分訴訟費用或申請救助人敗訴，訴訟費用視具體情況對申請救助人予以減免的決定。訴訟費用的司法救助解決了相當一部分當事人由於經濟困難不能提起訴訟的情況，取得了較好的社會效果。

自2018年4月份最高人民檢察院部署開展深入推進國家司法救助工作專項活動以來，截至8月底，全國檢察機關共救助4561人，發放救助金6079萬餘元，其中貧困家庭1935人，佔全國救助人數的近一半。 ^[3] 

幾十年來，人民法院進行司法救助使許多處於弱勢羣體地位的當事人保護了自己的人權，社會效果較好。司法救助制度的設立確實讓困難當事人獲得了司法救濟，充分體現了人民法院司法為民的理念，對解決民事糾紛，維護社會穩定，促進經濟發展，構建和諧社會起到了推動的作用。但是，我國對司法救助制度的研究起步較晚，從上述我國司法救助制度的現狀分析，顯而易見其在立法上存在着諸多缺陷，在實際操作中也存在不少問題。

（一） 司法救助在立法上的缺陷

1、缺乏統一完整的立法。從上述現行司法救助制度現狀可以看出，有關司法救助的規定，分別體現在刑事、民事的法律文件中。2000年7月，由最高人民法院制定的《關於對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》僅限於民事、行政訴訟，並沒有將刑事訴訟中的刑事司法救助相關內容囊括到司法救助制度中來。

2、司法救助的概念不準確、太狹義。司法救助不僅僅是訴訟費減、緩、免交，還應當包括在訴訟中的一些救助行為。而最高人民法院《關於對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》第二條僅指的是訴訟費，且對於訴訟費免交的沒有具體規定。

3、司法救助範圍過於狹窄，採取的是列舉式，很難窮盡，還有相當一部分確有困難的當事人打不起官司卻又無法依法得到救助，實施司法救助的方式還僅限於訴訟費用方面，需要予以擴展。人民法院對經濟確有困難的當事人進行民事訴訟時，實行訴訟費緩交、減交、免交，只是從經濟上給予救助，是否就可確保他們的民事權利獲得法律救濟的保護與實現呢？這是不夠的。審判實踐中，我們經常碰到有的當事人不但要訴訟費減、緩、免交，而且還需為其提供法律援助。對訴訟費的減、緩、免交只是一個重要部分，但有的當事人法律知識淡薄，在訴訟中訴權行使時遇到法律阻卻事由，以及不能、無法通過自己的能力行使訴權保護合法權益時，這難道不要為其提供司法救助嗎？因此，司法救助不僅僅是訴訟費減交、緩交、免交，還應當包括在訴訟中的一些救助行為。司法實踐中已經有答案，對於刑事訴訟中無訴訟行為能力的，法院要求法律援助中心派律師為其代理出庭辯護，但由於這是一個軟性規定。如果承擔法律援助義務的律師不履行此義務，當事人也將毫無辦法。如果由人民法院這個具有國家強制權力的機關介入，結果會大有不同。然而，在民事、行政訴訟中法律也沒有“應當”或“可以”為當事人指定訴訟代理人的規定。因此，在民事、行政訴訟中也很有必要由人民法院為經濟確有困難的民事、行政案件當事人指定承擔法律援助義務的律師擔任訴訟代理人。此外，法官的釋明是否是救助呢？應當説也是救助。因為在當事人的主張不正確、有矛盾，或者不清楚、不充分，或者當事人誤以為自己提出的證據已經足夠時，法官依據職權向當事人提出關於事實及法律上的質問或指示，讓當事人把不正確和有矛盾的主張予以排除，把不清楚的主張予以澄清，把不充足的證據予以補充的權能。簡言之，法官釋明權就是使原不明瞭者變為明瞭，讓當事人將自己不完備的陳述、聲明、證據補充完備。

4、司法救助對象不明確。從最高人民法院《關於對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》中可以看出，司法救助的對象就是經濟確有困難的當事人。至於哪些是經濟確有困難的當事人呢？是弱勢羣體中的低收入者、老弱病殘者，還是貧困線以下者、收入高但在訴訟前陷入困難者、訴訟中無能力保護自己合法權利者？規定不明確。司法救助的對象是否包括被告和被上訴人、申請人和被申請人呢？從現行的法律關於司法救助的規定來看，司法救助對象似乎很明確，簡言之，就是經濟確有困難的當事人。具體而言，最高人民法院《關於對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》規定了14類當事人；國務院《訴訟費用交納辦法》分別規定了應當准予免交訴訟費用的5類當事人，減交訴訟費用的4類當事人，緩交訴訟費用的4類當事人。這些規定從當事人（自然人）的經濟地位、家庭經濟狀況對司法救助對象進行了界定，這無疑是必要和正確的。然而，在民事、行政訴訟中，當事人在不同的程序中有着不同的稱謂。在第一審程序中，有原告和被告之分；在民事訴訟特別程序中，有起訴人、申請人之別；在督促程序、公示催告程序、破產還債程序中，有申請人和被申請人的稱謂；在第二審程序中，有上訴人和被上訴人的稱呼；在審判監督程序中，有原審原告和原審被告的叫法；在執行程序中，則稱申請執行人和被申請執行人。等等。既然司法救助對象是經濟確有困難的當事人，那麼，是否包括以上所有類型的當事人呢？民事訴訟法第一百零七條的規定是概括性的，應當可以這樣理解。問題是，國務院《訴訟費用交納辦法》第四十八條規定：“當事人申請司法救助，應當在起訴或者上訴時提交書面申請、足以證明其確有經濟困難的證明材料以及其他相關證明材料。”撇開特別程序等免交訴訟費的情形不説，這裏起碼告訴我們，當事人只有在一審作為原告起訴或對一審不服提起上訴時才有權申請司法救助，被告或被上訴人是沒有資格的。在督促程序、審判監督程序、執行程序等程序中當事人是無權申請司法救助的，訴前保全的申請人更是與司法救助無緣了。照此理解，被告在一審時無權申請司法救助，如果不服一審提起上訴時又能夠申請司法救助了，這不是鼓勵上訴嗎？ 此外，我們在刑事審判實踐中也常常會碰到一些刑事自訴案件的受害人由於在調查取證方面能力欠缺，使得一些自訴案件無法立案，受害人的合法權利得不到保護。當這些受害人涉及到弱勢羣體時，就有必要由人民法院對其進行司法救助了。因此，在刑事訴訟中應將司法救助的對象範圍擴大至受害人為弱勢羣體的自訴案件（1、虐待婦女、兒童和老人的犯罪案件； 2、 以暴力干涉婚姻自由的犯罪案件；3、 遺棄老人、兒童、殘疾人和精神病人的犯罪案件；4、 其他侵犯未成年人、婦女、兒童和老人人身權利、民主權利及財產權利的犯罪案件）的自訴人。因此，司法救助制度的確立，旨在確保當事人依法平等行使訴訟權利，平等享有國家司法資源，體現社會主義司法制度優越性，維護當事人的合法權益。由此可見，不管是原告、被告，申請人、被申請人、刑事案件自訴人、刑事附帶民事訴訟原告人，只要他們符合司法救助條件的，就應當給予司法救助，平等保護他們的訴訟權利。如果厚此薄彼，就會讓同是弱勢羣體的另一方當事人流淚，這有顯失司法公正。

5、救助標準模糊。按《規定》司法救助的對象就是經濟確有困難的當事人。“生活困難”是得到司法救助的限定條件，但是，何謂生活困難?什麼收入水平才能被確定為生活困難呢？是經濟確有困難者，生活處在貧困線上的是明顯有經濟困難，而經濟收入較好，但在訴訟前陷入困境的是否屬於經濟困難呢？等等。規定得很模糊，沒有量化標準。

6、法人能否作為救助主體沒有規定。法人應當可以作為救助主體。因為法人是訴訟主體。法人維護自己的民事權利時也會遇到自然人一樣的情況。在法人處於破產的臨界狀態時，必須通過訴訟來對清收外債權維持職工生活費用，但交納不起訴訟費，訴訟權無法實現。法人是擬製自然人而設立的，法人與自然人有許多相同的民事權利，在訴訟上其訴訟權利應當與自然人是平等的，因而應給予法人在民事訴訟上與自然人相同的以司法救助助權利。

7、司法救助證據材料的規定還不夠明確。《規定》對司法救助的範圍詳細列舉了十一項，對屬於十一項列舉情形的，當事人可以向人民法院申請司法救助。當事人請求人民法院予以司法救助的，應當提交書面申請和足以證明確有經濟困難的證據材料，然後由人民法院負責立案的審判人員提出意見，經主管庭長審核同意後，報分管副院長審批。數額較大的，報院長審批。審判實踐中，在審查當事人提交的證據材料時，對當事人究竟需要提供哪些材料因無詳細規定，所以不好把握。如《規定》第三條第六款規定“當事人為國家規定的優撫對象，生活困難的”可以申請司法救助。是否屬於優撫對象，應由哪一級民政部門證明，生活是否困難，是由所在地的辦事處、鄉鎮出具證明，還是由所在單位提供證明，規定不明確。因此，要使司法救助在具體實踐中更趨規範化，最高人民法院應該對當事人申請司法救助的相關證據材料作出明確的規定。

8、緩減免規定過於原則不利於操作。

（1）法律規定了緩、減、免三種情況，但是沒有明確三種情況的不同適用標準，導致實踐中難以操作。個別法院為求穩妥和方便，在立案階段都只給予緩交的救助。對於那些經濟十分困難的申請人，如果敗訴後無力補交訴訟費用，法院要求他們再行申請減免。這一做法雖然彌補了一律緩交的缺陷，但無疑增加了申請人的程序負擔，也沒有體現司法救助的本意。此外，由於沒有不同的適用標準，法院也容易隨意減、免那些尚不夠條件的申請人應交納的訴訟費用，而使司法救助成為人情救助。

（2）對訴訟費用的強制執行缺乏程序性規定。《規定》要求法院對拒不交納訴訟費用的可以強制執行，但是規定過於原則缺乏實踐操作性，導致訴訟費用流失。實踐中存在兩種流失，一是對方當事人敗訴後拒不交納訴訟費用，二是原告被批准緩交訴訟費用，但原告敗訴後拒不補交尚未交納的費用。這兩種情況“都因無徵繳執行措施而成了實質上的'免繳'，成了'救助不當'和'當助不助'的絕妙註腳，有損法律的莊嚴和公信力。

（二）司法救助在實際操作中存在的問題

1、法院內部進行司法救助不一致

由於我國司法救助制度在立法上存在着上述缺陷，而致使在司法實踐中，法院內部進行司法救助也不一致。

（1）發達與欠發達地區法院表現差異是：①發達地區法院對救助對象和救助條件與欠發達地區司法救助觀念明顯存在差異。發達地區經濟發達，人民生活條件較好，經濟困難者少，同時發達地區法院的經費不愁，對困難者申請救助的審查要求要寬泛些，對平時經濟條件較好，但訴訟前陷入困境的當事人申請救助，法院批准。而欠發達和貧困地區，貧困人口多，法院辦案經費緊缺，對於司法救助的申請審查，要嚴格的多，對訴訟前陷入困難的當事人申請救助一般不會同意。②救助的範圍也不同。發達地區救助的範圍明顯大於不發達和欠發達地區，大於不發達和欠發達地區對於申請者的範圍僅限於“三養”案件、貧困者訴訟的和勞動爭議案件，而經濟發達地區司法救助涉及所有民事、商事案件。③救助的標準條件不同。不發達和欠發達地區救助的基本的經濟標準，大多是低於當地最低生活標準的困難者，而發達地區救助經濟的基本標準比他們高的多。救助主體存在不同。不發達和欠發達地區對企業進行民事訴訟時不會同意救助申請，而發達地區對於企業符合救助條件時，准予救助。④救助的在訴訟中的體現不同。發達地區在訴訟中法官行使釋明權，幫助當事人進行訴訟，有法律援助幫助訴訟；而不發達和欠發達地區法官行使釋明權的觀念不強，很少行使釋明權，沒有和難以獲得法律援助。

（2）同一省份法院進行司法救助也存在差異。因為僅僅只有一個原則的規定，沒有具體的操作細則，法院內部對救助的認識、對救助的形式、主體等理解不一致，因而有一定的差異。

（3）同一法院法官對救助的對象、主體、案件範圍、經濟能力的理解差異，導致當事人申請救助是否採納的結果不同。如勞動爭議案件，原告被被告解除勞動關係或被除名，不服仲裁裁決，向法院起訴，原告申請救助，對原告是否是經濟困難者的問題上會產生不同的認識，因為每個地方都有一個最底生活保障標準和人均收入統計，用誰來衡量困難者呢？不同的標準，其結果是不一樣的。

2、減免交訴訟費用和法院自身利益的衝突協調問題。由於減免訴訟費會直接造成法院收取訴訟費用的減少，因此，法院若從自身利益角度出發是不願普遍的實行訴訟費減免。訴訟費制度是法律規定的基本制度，訴訟費是國家的財政收入，現階段審判機關收取訴訟費的重要目的是支付法院在審判過程中的各項開支，保證法院有充足的工作經費，維持法院工作的正常進行。因此，司法救助等於法院經費的減少。許多法院特別是基層法院的經費本身就無法保障，為了保證法院工作的正常運轉，許多法院不得不提高救助門檻，使許多應得到救助的當事人失去了被救助的機會，即同樣情況的當事人有可能獲得司法救助，亦有可能得不到司法救助，這是不符合現代司法理念的。

3、司法救助範圍存在隨意擴大和縮小的傾向。

建立和完善司法救助的基本原則，是法無明文規定的不救助，法有明文規定的必救助。一方面要使合法權益受到侵犯但確有經濟困難的當事人打得起官司，同時要避免冒用司法救助之名，隨意減、緩、免當事人的訴訟費用，造成國家財產的流失。然而，在審判實踐中，卻存在兩種傾向：一是司法救助範圍被擴大，一些不夠司法救助條件的也適用了司法救助，一些基層法院為了擴大案源，訴訟費實行減、緩、免的比例過高，沒有進行嚴格審查。二是司法救助範圍被縮小，一些符合司法救助條件的當事人沒有得到體現社會公平的司法救助。如有的當事人由於對司法救助制度相關規定不瞭解，在經濟困難的條件下舉債打官司，而法院正常受理立案，使他們失去了獲得司法救助的權利。

4、有出現司法救助不當的現象。司法救助是對經濟確有困難的當事人適用，具體實踐中，除了上述由於有些法院經費不保障的原因之外，亦因社會上存在的人情關係，人為因素導致司法救助走形變樣，一些審判人員放寬了適用條件，把訴訟費的減、緩、免當做“人情”送給了當事人，導致了司法救助中的不規範，使不應得到救助的當事人得到了救助，應得到救助的當事人可能得不到救助，造成國家財產的流失，嚴重歪曲、侵蝕了司法權威，敗壞了法院的形象，干擾了法院的正常秩序。

司法救助制度是國家法律制度的一項重要內容，它不僅要體現司法為民的思想，而且要體現公民、法人、其他組織訴訟權受平等保護的司法理念。從上述我國司法救助制度的現狀可見，該制度在立法上存在着諸多缺陷，人民法院在實際操作中存在着不少問題，從而影響了司法救助作用的發揮。因此，要真正實現最高人民法院院長肖揚於2000年3月在九屆全國人大三次會議上所作的工作報告中向人民的承諾:“讓那些合法權益受到侵犯但經濟困難、交不起訴訟費的羣眾，打得起官司；讓那些確有冤情但正義難以伸張的羣眾，打得贏官司”，很有必要對我國司法救助制度進行補充和發展，使其不斷完善。應當在救助的內涵上進行擴張，確定其準確的概念，在救助的對象、主體和條件上有明確、具體的內容，使其系統化。應當將刑事訴訟法中的相關司法救助的內容囊括到最高人民法院《關於對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》中來，儘快制定統一的《中華民共和國司法救助法》。理由是：司法救助制度內容牽涉三大訴訟法，故不可能將其列入哪一部訴訟法的內容；雖為貫徹法律面前人人平等的原則，但非實體法的權利內容規定，而是訴訟程序中的方式方法、操作程序方面的規定，針對目前的情況單獨立法較為合適。在沒有制訂《中華民共和國司法救助法》之前，應對最高人民法院《關於對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》予以修改，加以補充和完善，以法律規範讓符合條件的當事人獲得救助，充分保障平等的基本訴訟權。對我國現行司法救助制度的充實與發展，筆者試從司法救助的概念、條件、主體、方式、範圍、程序等方面的補充和完善以及建立其他一些配套制度去作如下粗淺探討和構想：

（一）司法救助的概念

司法救助制度要體現保護司法自治、處分自由等原則為根本，同時也要體現法院司法獨立和司法公正的原則。救助制度要有一個準確的概念。司法救助其理論來源是公民平等的訴訟權。訴訟權是公民認為自己的合法權益受到侵犯時，享有的提起訴訟要求國家司法機關予以保護和救濟的權利。訴訟權表現為以下類型：起訴權、應訴權、反訴權、上訴權、再審請求權。訴訟權作為一項公民的基本權利，被近代許多國家規定於憲法中。最具代表性的是《美利堅和眾國憲法》修正案第5、6條規定的權利。救助不僅僅是訴訟費緩交、減交、免交的代名詞，其內涵很大。因此，須重新給予定義。筆者個人對司法救助的概念理解為：人民法院為了維護司法公正，確保法律面前人人平等的法律原則得以真正實現，以法律化、制度化的形式，對部分經濟困難、訴訟前陷入困境或者特殊案件的當事人提供法律幫助。

（二）司法救助的條件

按照《規定》第二條的定義：司法救助，是指人民法院對於民事、行政案件中有充分理由證明自己合法權益受到侵害但經濟確有困難的當事人，實行訴訟費用的緩交、減交、免交。從此《規定》第二條可知司法救助案件方面的條件是當事人“有充分理由證明自己合法權益受到侵害”。是否科學呢？當事人向法院起訴，當然堅持自己的案件符合上述要件，而最終要進行判斷、作出決定的是立案法官。然而，要求立案法官在案件受理環節就作出當事人有“充分理由”證明其合法權益受到侵害的判斷，顯然過於苛刻。換言之，如嚴格執行此條件，無疑會導致相當一部分應予救助的當事人無法獲得救助，從而無法全面實現司法救助保障訴權的功能，顯然是不科學的。鑑於此，對該要件進行修正是必要的。德國法關於司法救助案件方面的規定頗為適度，值得我國借鑑。我們宜將《規定》第二條中“有充分理由證明自己合法權益受到侵害……的當事人”修改為“有勝訴的可能……的當事人”。作此修正，既有利於防止法官判斷上的恣意，又給法官以相對自由的裁量權，從而較好地實現司法救助制度保障訴權和防止訴權濫用的雙重功能。此外，《規定》第二條界定司法救助只針對“經濟確有困難的當事人”。

目前我國法律規定司法救助的對象採取的是例舉式，往往不能窮盡所有需要救助的當事人。但對“生活確實困難”沒有規定具體的標準，什麼是“生活確實困難”？什麼樣的情況才符合“生活確實困難”的標準？在實際操作中往往帶有主觀隨意性。對於是否是“經濟確有困難”的問題？可否參照國外一些國家的做法，以當事人平均年收入或月收入低於具體數額的人民幣為標準。這樣使得標準統一，易於操作。也可以明確規定經濟困難的量化標準。香港《法律援助條例》規定所有財政資源不超過14萬4千港幣的人均可申請民事程序上的法律援助，但財政資源超過14萬4千港幣而不超過40萬港幣者可依法律輔助計劃申請因人身傷亡而提起的法律程序上的救助。香港法律援助有明確的量化標準便於操作，值得我們借鑑。同時我國確定量化標準時一定要因地制宜，因為我國各地區之間經濟發展不平衡，不能在全國範圍內訂立統一標準，而應結合各地經濟水平確定不同標準。

（三）對於司法救助的權利主體問題

在刑事訴訟中應將司法救助的對象範圍擴大至受害人為弱勢羣體的自訴案件自訴人，民事司法救助權利主體應包括公民、法人或其他組織。民事司法救助從現有的國內與國外學説看，其主體主要是自然人，但是這一主體存在不妥，因為權利受司法救濟的主體不僅僅是自然人，法人的權利受到侵害時，也能夠獲得法律的救濟，一般情況下，法人不存在救助的問題。營利性法人具有自己的財產，非營利性法人政府撥款，不需要救助。可是在特殊情況下法人也需要救助，這些情況表現為：企業虧損嚴重，繳納不起訴訟費，或企業遇到權利受到重大損害，暫時陷入經濟危機，或企業遇到自然災害等情況時，實現對企業司法救助能夠體現訴訟權的平等。因此，民事司法救助主體應當擴大，把營利性的法人列入救助主體之中。另外，對於其他組織，也應當與自然人、法人一樣，納入司法救助主體中，但要慎重，不要隨意擴大。

（四）司法救助的具體方式

司法救助的方式，即人民法院實施司法救助時所採取的措施。救助方式的多寡與實現可能性決定着司法救助實現的廣度與深度。但由於司法救助是由人民法院對弱者進行的一種保護，從法院的“中間裁判者”的法律地位和訴訟的“公正、平等”的精神實質分析，法院不可能對弱者保護得面面俱到，羅列弱者可能遇到困難並針對其提出具體的救助措施，如果這樣，弱者一方由於法院這個國家權力機關的支持，倒可能變成強者，雙方當事人的地位會重新失衡。因此，我們有必要在設計司法救助的方式時把握好一個度，使本來地位失衡的當事人地位實質上接近平衡，不能“矯枉過正”。鑑於此，筆者提出以下幾種救助方式：

1、減、緩、免交訴訟費。

這是司法救助的最基本方式。訴訟權是公民應受平等保障的基本權利之一，而訴訟權中的起訴權又是公民享有訴訟權的基礎，因而，保障訴訟權應從保障起訴權開始。但是，公民起訴權的行使是有條件的，我國法律規定公民提起訴訟，應當交納訴訟費用，而訴訟費用的交納實際上人為地墊高了公民起訴權行使的門檻，使得一部分人因交納不起訴訟費用而實際上不能享有起訴權，對公民訴訟權的平等保障也就成了一句空話，使其成為形式上的平等保護而實質上的不平等保護。因此，務必規定緩、減、免三種情況的不同標準。只有明確緩、減、免三種情況的不同標準才能便於法院在實踐中操作，避免法院為圖方便和穩妥只採用緩交一種方式，違背立法本意，同時也可以防止法院審查不嚴，隨意減、免訴訟費用。人民法院對經濟確有困難的當事人給予訴訟費上的減、緩、免，使得經濟有困難的當事人也能打得起官司，從而使訴訟權的平等保障成為真正意義上的平等保障。

2、民事、行政案件中指定訴訟代理人的作法。民事、行政訴訟中除了訴訟費用的緩減免之外，不需要有別的司法救助措施了嗎？這顯然是不夠的。在民事、行政訴訟中，生活極端貧困，沒有生活來源的當事人往往同時是法律知識缺乏，僅僅使他們順利進入訴訟程序，可因法律知識的缺乏明明“有理”可能勝訴而打不贏官司，此時訴訟費的緩免工作已喪失了原本的意義，僅達到了形式正義的層面。而法律援助制度往往不能夠深入到現實中的每一個案件，當事人可能不求助於法律援助機構而直接向法院提起訴訟。因此，在民事、行政訴訟中亦可引入指定訴訟代理人的做法，在符合司法救助的條件下，可為當事人提供法律知識的司法救助，使其無論在“物質”上或“精神”上都不再匱乏。

3、在決定勝訴與否的重要決定因素——證據的取得方面，在符合條件的前提下法院依職權調取證據也是可以納入司法救助的方式。在英國的法律制度改革中有這樣的趨勢，使法律援助進一步社會化，即從單純的慈善事業向國家責任化的轉變，“法律社會主義”，如果法官有權幫助社會地位較弱的當事人，那麼就可能消除訴訟當事人的不平等。法院應從原來的消極作用中擺脱出來，積極進行調查和取證，以便更好的瞭解案情。

4、法官在訴訟中釋明指導。釋明是法官在審理案件時的一項重要義務，也是一項重要的民事救助形式。法官行使釋明義務，要貫穿到審理的全部程序中。釋明要規定以下程序。①立案時釋明，當事人在起訴時，立案法官要在審查訴狀後，進行如下釋明：即訴訟請求是否適當的釋明，權利義務的釋明，訴訟舉證的釋明，訴訟風險的釋明。②庭審準備階段的釋明：交換證據的釋明，舉證後果的釋明，訴訟程序、請求、事實的釋明。③庭審中的釋明：訴訟權利義務的釋明，訴訟法律後果的釋明等。但法官的釋明也要有度，要注意審判秘密的泄露。

5、人民法院建議公安機關調查取證的方式。這是針對受害人為弱勢羣體的刑事自訴案件而言的。如前所述，一些刑事自訴案件的受害人由於調查取證能力差而使得案件無法立案，自己的合法權利得不到保護。本來就處於生存和發展弱勢的人羣，自己的合法權利受到侵害時再得不到及時的救助，無異於雪上加霜。對此，法律上應當賦予人民法院有權建議公安機關為弱勢羣體的刑事自訴案件調查取證。

（五）謹慎擴大司法救助當事人的範圍

《規定》中作為司法救助的條件其中之一為“當事人經濟確有困難”，但對經濟生活困難，沒有具體標準，什麼是生活困難？什麼樣的情況才符合生活困難的標準？在實際操作中往往帶有主觀隨意性，司法救助的對象是社會的弱勢羣體，可將部分弱勢羣體分列其中，如規定將老年人、殘疾人、未成年人、下崗職工、進城務工的農民可視為生活困難的人，無需提供相關的證明，這樣也在一定程度上可以擴大司法救助的對象。對於屬於上述其他救助方式範圍的當事人要嚴格把握好，審查好，也不要隨意擴大，以免出現法院全方位的不正常救助現象，損害司法公正形象。

（六）司法救助的程序

司法救助程序是指人民法院、司法救助承辦人和受援人在實施司法救助和接受司法救助過程中所應當遵循的的制度上的法律規定。總之，司法救助程序對保護一切被救助對象依法享有接受救助的權利、保證人民法院正確適用有關司法救助的法律規定，查明情況，審查條件，及時作出是否給予救助的決斷及有效防止司法救助的法律關係主體對司法救助權力的濫用具有積極的作用。它應包括以下四個步驟：

1、司法救助的申請

關於申請，一般情況下都包括書面和口頭兩種形式，我國的法律援助制度根據各地的不同實踐亦採用了書面和口頭形式。具體到司法救助，作者認為應當採用書面申請一種形式，因為人民法院是國家的審判機關，是權力機關，由其實施的救助應當具有嚴肅性和嚴格性，並應符合節約人民法院人力資源的原則。當事人符合司法救助條件，請求人民法院予以司法救助時，除了應當提交書面申請並寫明申請理由外，還應提供相關證明，其中因生活困難或者追索基本生活費用申請司法救助的，應當提供本人及其家庭經濟狀況符合當地政府有關部門規定的公民經濟困難標準的證明，此證明應有縣級以上民政部門出具。

2、司法救助的審查

人民法院對當事人司法救助的請求，由受理該案的審判人員負責審查，既要審查申請人申請救助的理由是否成立，屬不屬於應當給予救助的範圍，又要審查申請人符不符合救助的經濟條件和訴訟能力條件，並且有沒有法定證明機關的證明文件。經過審查，符合救助條件的，由審判人員提出同意意見，經庭長審核同意後，報主管副院長審批，其中申請減、緩、免交訴訟費，數額較大的，報院長審批。對申請不符合條件的，發出不予司法救助通知書。

3、司法救助的實施

人民法院對當事人司法救助的申請經審查符合條件的，應根據其申請救助的內容採取不同的救助措施。具體辦法是，由受理申請的審判人員在審查同意後，根據當事人的請求內容製作或者減、緩、免交訴訟費的通知，或者是指定承擔法律援助義務的律師事務所指派律師擔任辯護人或訴訟代理人的通知，或者是建議公安機關調查取證的通知，經主管領導審核同意後，申請救助的當事人持該通知到相應部門辦理救助事項。

4、司法救助被拒絕的申訴

當事人接到不予司法救助的通知後，可以申訴。申訴應當向同一人民法院提出。原因是，司法救助的條件一般比較明確，審判人員經審查後，大多都能做出正確判斷。也有少數審判人員可能因其他原因導致誤斷。在此情形下，給予當事人一次補救的機會也就足夠了。這樣也有利於當事人快速解決問題。

（七）規定司法救助的告知程序。法院應當把司法救助作為一項訴訟權利告知當事人，以保證符合條件的當事人在知情的前提下決定是否申請司法救助，保障自身合法權利的實現。

（八）建立訴訟費用擔保制度，防止接受司法救助的當事人無限度地擴大訴訟請求。針對接受司法救助的部分當事人任意擴大訴訟請求這一問題，筆者建議建立一種訴訟費用擔保制度。該制度主要適用於緩交和部分減交訴訟費用的當事人，即由該當事人就其所緩交或減交後剩餘部分的訴訟費用提供一個或一個以上的擔保人，如果該當事人敗訴（或者是所提出的過高訴訟請求未獲支持）又無力補足訴訟費用，則轉由其擔保人承擔該責任。

（九）規定防止訴訟費用的不當流失的程序。為了防止國家財產的流失，很有必要規定如下兩種程序：

①規定司法救助的撤銷程序。在訴訟過程中，對已經決定給予司法救助的案件，人民法院一旦發現被救助人經濟狀況好轉或者存在謊報虛報財產、濫用訴訟等情形時，亦即被救助方已不屬於被救助範圍的，應即予以裁定撤銷司法救助，並責令其交納訴訟費用。我國台灣民事訴訟法第113條規定：當事人力能支出訴訟費用而受訴訟救助或其後力能支出者，法院應以裁定撤銷救助，並命令其補交暫免之費用。日本新民事訴訟法第84條規定：在判明受訴訟救助裁定的人欠缺本法所規定的要件或已經欠缺該要件時，存有訴訟記錄的法院，根據利害關係人的申請或依職權，可隨時作出撤銷訴訟救助的裁定，並命令其交付緩期交付的費用。因此，我國可參照台灣、日本的有關撤銷救助規定，結合我國國情規定司法救助的撤銷程序。

②增加對訴訟費用強制執行的程序性規定。由於法院強制執行訴訟費用的法律規定過於原則，不利於實踐操作，應當增加可操作的程序性規定。應這樣明確規定：在緩交的情況下，法官應要求被救助人在審理期限終結前補交訴訟費用；對有能力補交而拒不交納的，按自動撤訴處理；對確無能力補交的，可裁定減免訴訟費用。訴訟終結後，確定由對方當事人交納訴訟費用的，法官要及時填報移送執行單給執行局，便於強制執行。只有這樣，才能有效地防止訴訟費用的不當流失。

（十）將司法救助工作納入流程管理。應明確立案、審理和執行各階段法官在救助工作中的互相配合和分工負責。對於需要追補訴訟費用的，應在判決生效後直接移送執行局予以執行。

（十一）解決司法救助的經費保障問題。要儘快制定相關法規，確定和及時撥付相應的司法救助經費，並納入財政預算，為規範司法救助發展和解決司法救助困難提供根本保證。筆者建議，基層法院的辦案經費，應當由中央財政直撥，不受地方財政預算。因為，基層法院的辦案經費受地方財政預算，就相當於受地方政府控制，法院的審判，或多或少會受到行政干預，出現司法不公現象。因此，要真正實行司法救助，務必解決司法救助的經費保障，應由中央財政直撥，不受地方財政預算限制。

（十二）建立健全司法救助監督機制。建立司法救助公示制度，定期將決定司法救助的案件予以公示，接受社會各界監督。對司法救助的案件審結後，再定期評查，從制度上杜絕“人情救助”。

（十三）設立司法救助監督機關。

針對當前司法救助制度在實踐中存在的要麼過於寬泛，要麼過於嚴厲的弊端，應在實踐中確立起監督機關或者機構。大陸法系國家檢察機關在訴訟中享有廣泛的法律監督權，而公訴權只是其監督權的具體體現和延伸。以法國為例，法國最高總檢察長的主要職責是“對國家整體活動進行監督。”檢察機關不僅對偵查活動、法庭審判活動及判決的執行等有監督權，還有權“①監督司法輔助人員；②監督、檢察書記員；③監視司法救助制度的營運等”。因此，就我國的情況來看，就應進一步確立檢察機關對同級及下級人民法院司法制度實施情況的監督職能。

綜上所述，我國司法救助制度的建立，充分體現了人民司法工作維護最廣大人民根本利益的本質要求，既有利於各類案件的及時解決，提高了工作效率，又保障了程序公正，為維護實體公正創造了條件。實行司法救助，是保護弱勢羣體基本人權的重要措施，對於保障公民的基本人權、維護社會正義發揮了重要作用 .司法救助制度的完備與否，在一定意義上體現着一個國家文明程度的高低。我國應當在適應我國國情的基礎上逐步完善現有的司法救助制度，並配合其他社會制度共同作用，以提高我國的司法文明水平。

司法救助金最高為當地36個月平均工資 ^[4] 

2024年3月8日，第十四屆全國人民代表大會第二次會議上，最高人民檢察院檢察長應勇向大會作最高人民檢察院工作報告，報告提出：與全國婦聯開展專項工作，對遭受犯罪侵害或民事侵權，無法通過訴訟獲得有效賠償、生活面臨急迫困難的2.3萬名婦女予以司法救助。 ^[6]