督促程序

督促程序，是指人民法院根據債權人的申請，以支付令的方式，催促債務人在法定期間內向債權人履行給付金錢和有價證券義務，如果債務人在法定期間內未履行義務又不提出書面異議，債權人可以根據支付令向人民法院申請強制執行的程序。司法實踐中存在一些債權債務關係明確的給付金錢和有價證券的案件，雙方當事人對他們之間的債權債務關係並沒有爭議，而是債務人不自動履行義務，或者沒有能力清償債務。這些案件如果完全按照通常的訴訟程序來解決的話，會增加訴訟成本，有悖訴訟經濟和訴訟效率的原則。人民法院對這類案件適用督促程序進行處理，通過書面審查即可催促債務人履行給付義務，如果債務人在法定期間內不履行債務又沒有提出書面異議，債權人可以向人民法院申請強制執行，從而使債務糾紛方便快捷地得到解決。因此，督促程序對方便當事人訴訟和方便法院辦案，提高訴訟效率，節約當事人實現債權的成本，及時保護當事人的合法權益，具有重要的意義。

督促程序與其他民事審判程序相比較，具有以下特點：

督促程序與解決民事爭議案件的一般審判程序不同，它以當事人之間不存在實體上的債權債務糾紛為前提，當事人不直接進行對抗。債權人是申請人而不是原告，其權利請求僅限於向人民法院申請以支付令的方式催促債務人履行到期債務。督促程序因債權人的申請而開始，沒有對立雙方當事人參加訴訟。因此，督促程序並不解決當事人之間的民事權益爭議，具有非訟的特點。

督促程序僅適用於請求給付金錢和有價證券的案件，並附有一定條件限制，如債權人沒有對待給付義務、支付令能送達債務人等。它不像處理民事爭議案件的審判程序對民事案件具有普遍的適用性。所謂金錢，是指作為流通手段和支付手段的貨幣，通常是指人民幣，在特定的情況下也包括外國貨幣。所謂有價證券，是指匯票、本票、支票、股票、債券、國庫券以及可以轉讓的存單。

債權人請求債務人給付金錢、有價證券，符合條件的，可以適用督促程序。但是，法律並沒有強制規定這類案件必須適用督促程序，當事人可以選擇訴訟程序或督促程序來解決，只是選擇訴訟程序時間更長，不利於問題的快捷簡便解決。如果當事人選擇了訴訟程序的，就不能再選擇督促程序。選擇訴訟程序的，適用第一審普通程序或者簡易程序進行審理。可見，督促程序不是解決這類案件的必經程序或唯一程序，法律賦予了當事人的程序選擇權。

人民法院適用督促程序審理案件，僅對債權人提出的申請和債權債務關係的事實和證據進行書面審查，不傳喚債務人，也無須開庭審理。對符合條件的，人民法院直接發出支付令；不符合條件的，人民法院駁回債權人的申請，並且不能提出上訴。審判組織採用獨任制的形式。因此，與訴訟程序相比，督促程序具有簡便、快捷的特點。

人民法院向債務人發出的支付令只有符合一定的條件才能生效。這些條件包括兩個方面：一是期限上的要求，即債務人自收到支付令之日起15日屆滿支付令才能生效；二是行為上的要求，即債務人在上述期限屆滿前不清償債務，也不提出書面異議的，支付令才能生效。只有同時具備這兩個條件，支付令才發生強制執行的法律效力。

其他特點：由基層人民法院一審解決，沒有上訴審；法院受理結果以支付令或裁定書形式表現，不存在判決形式；不組成合議庭；只審查不審理；只由債權人提出不需債務人蔘加；只看債務人態度，不查債務人理由；法院從受理到審查共為20天，債務人提出異議的期限為15天，快速有效；終結後仍可起訴。

民事訴訟法規定，督促程序分為申請、審理、提出異議和執行四個階段。

根據民事訴訟法的規定，督促程序由債權人向人民法院申請支付令而開始。民事訴訟法規定，申請支付令應當符合下列條件：

1、債權人與債務人沒有其他債務糾紛的。即申請人對被申請人沒有給付金錢等其他債務，只存在被申請人未向申請人給付金錢或者有價證券的情形。例如甲乙簽訂了購銷鋼材的合同，甲按照合同的約定向乙交付了鋼材，乙未按期給付貨款，此時，甲對乙沒有其他債務糾紛，可以申請法院發佈支付令。如果甲向乙要貨款前，還未向乙發貨，此時他就不能申請支付令。

2、支付令能夠送達到債務人的。債務人不在我國領域內，或者債務人下落不明需要公告送達，都屬於不能送達，在這兩種情況下，不能申請支付令。

申請支付令，應當提交申請書，寫明請求給付金錢或者有價證券的數量和所根據的事實和證據。事實是指雙方債權債務關係存在及債務人沒有履行債務的事實。對於提出的事實，要有相應的證據加以證明。申請書應當向有管轄權的人民法院提出。至於哪個是有管轄權的人民法院，取決於爭議法律關係的性質和民事訴訟法關於管轄的規定。例如，如果是因為合同關係請求給付金錢，可以向合同履行地或者被告所在地人民法院申請。

債權人提出申請後，人民法院應當在5日內通知債權人是否受理。對符合民事訴訟法規定的申請條件的，人民法院都應當受理。為迅速解決債務爭議，人民法院受理申請後，僅審查債權人提供的事實和證據，不需要詢問債務人及開庭審理。人民法院經審查，認為債權債務關係明確、合法，應當在受理之日起15日內直接向債務人發出支付令；申請不成立的，應當裁定予以駁回。申請不成立包括債權債務關係不明確及債權債務不合法等。

人民法院發佈支付令前僅審查了申請人提出的事實和證據，沒有接觸被申請人，沒有讓被申請人對申請人的請求答辯，為了平等地保護當事人雙方的合法權益，民事訴訟法規定，債務人自收到支付令之日起15日內可以提出書面異議。人民法院收到債務人提出的書面異議後，應當裁定終結督促程序，支付令自行失效。

支付令失效後，申請支付令的一方不同意提起訴訟的，應當自終結督促程序裁定之日七日內向受理申請的人民法院提出。申請支付令的一方當事人不同意提起訴訟的，不影響其向其他有管轄權的人民法院起訴。（《民訴解釋》第四百四十條）

支付令失效後，申請支付令的一方當事人自收到終結督促程序裁定之日起七日內未向受理申請的人民法院表明不同意提起訴訟的，視為向受理申請的人民法院起訴。債權人提出支付令申請的時間，即為向人民法院起訴的時間。（《民訴解釋》第四百四十一條）

債務人收到人民法院的支付令後，如果認為債權債務關係存在，沒有異議，應當自收到支付令之日起15日內向債權人清償債務；如果債務人自收到支付令之日起15日內既不履行支付令又不提出異議的，申請人可以申請人民法院強制執行。

從全國法院適用督促程序的情況來看：一是民事、經濟案件收案逐年增多，支付令案件的收案卻未相應增多。從1990年至1999年，全國法院受理一審民事、經濟案件年均遞增分別為7.39%和11.17%，且共計達3717件，至2000年一審民事、經濟案件收案數才有所下降，而其中適用督促程序的案件卻始終徘徊在30萬件左右，2000年適用督促程序審理的案件同比下降7.27%。二是適用督促程序較為集中的借貸糾紛和借款合同糾紛案件逐年增多，支付令案件卻有所減少並呈下滑趨勢。據統計，1992年至1999年，全國法院共受理一審借貸糾紛案件和借款合同糾紛案件年均增幅達16.5%，而同期支付令案件佔借貸、借款合同糾紛案件的比重卻大幅下降。三是民事、經濟案件適用簡易程序的較多，適用督促程序的甚少。1992年至1999年，全國法院適用簡易程序審理的民事、經濟案件佔同期審結的一審民事、經濟案件總數的76.4%，而同期適用督促程序的案件與之相比卻明顯下降。

由於對適用督促程序的實質要件認識不同，導致各地法院受理支付令案件的做法不一。有些法院受理支付令案件範圍較寬，有些法院受理支付令案件則範圍較窄。司法實踐中，有的審判人員認為，“債權人與債務人沒有其他債務糾紛”這一適用督促程序的要件，就是指沒有對待給付義務，是沒有債權人據以申請的債權債務關係中的其他糾紛，而不是與申請的債權債務關係不同的債務糾紛。這樣，即使債權人與債務人有不屬於同一法律關係產生的債務糾紛，其支付令申請也應予以受理。而有的審判人員認為，對“債權人與債務人沒有其他債務糾紛”應作較寬泛的理解，以便體現督促程序的價值取向。此種觀點認為沒有其他債務糾紛，不僅包括在同一債權債務關係中沒有對待給付義務的情況，還包括在其他法律關係中沒有債務糾紛的情況。基於這樣的認識，可受理的支付令案件範圍必然比較窄。

在司法實踐中，有些法院對支付令申請進行形式審查，有些法院則進行實質審查，各自把握尺度不一。債權人提出支付令申請後，人民法院必然要對其申請進行書面審查，以決定是否受理；受理後則要審查債權人提供的事實、證據，對債權債務關係合法的，才能發出支付令。而在審查過程中，出現了不同地方、不同法院審查內容不同，發出支付令的尺度把握不一的普遍問題。人民法院對支付令申請的審查，究竟應是形式審查，還是實質審查，在理論上存在爭議，在司法實踐中同樣存在認識與做法的不同。有的法院在債權人提出支付令申請後，將是否受理與是否發出支付令，在接收支付令申請書後一併進行審查；有的在受理後進入實質性審查，由承辦人員對債權人提供的事實和根據予以認真審核；有的認為進行形式審查即可，即審查債權提交的申請書是否符合要求，已聲稱到期的債務有無對待給付義務等。由於督促程序的特點之一是不需詢問債務人，無須開庭審查，有些對支付令申請進行實質性審查的法院，要求債權人主張之請求必須做到證據確實、充分，證據不確實、充分則不發出支付令或不予受理。由於中國《民事訴訟法》第一百九十一條中有關於審查債權人提供的事實、證據的規定，因此，中國法院對支付令申請的審查已不限於形式審查，而是加之以有限的實質審查，也即審查債權債務關係是否明確、合法，但不能要求證據確實、充分。

實踐中債務人可隨意提出異議，使大量的支付令失效，而無任何對異議進行必要限制的規定。按《民事訴訟法》及相關司法解釋的規定，支付令發出後，如果被申請人在法定期間提出書面異議，支付令自行失效，法院將裁定終結督促程序，告知當事人另行起訴。司法實踐中，適用督促程序的案件被申請人提出異議的較多，一些被申請人為拖延時間，逃避債務，故意提出不實的書面異議，徒增申請人訟累，浪費法院的人力、物力，造成社會公眾對督促程序使用價值的懷疑。

督促程序既然是一種審判程序，那麼在審判過程中就不可避免地會發生錯誤。特別是督促程序是一種僅基於債權人單方面主張所進行的程序，它只審查債權人單方的事實和證據，注重的是債務人的態度而不是案件事實，故支付令更不可避免地會出現錯誤。最高人民法院1992年7月13日法函（1992）98號在對山東省高級人民法院關於支付令生效後發現確有錯誤應當如何處理的覆函第二項中規定：人民法院對本院已發生法律效力的支付令發現確有錯誤，認為需要撤銷的，應當提交審判委員會討論通過後，裁定撤銷原支付令，駁回債權人的申請。根據上述司法解釋，債務人不得申請再審，支付令可以撤銷，但不能適用審判監督程序。而對於什麼人可以向法院提出撤銷支付令之請求，也即院長髮現支付令之錯誤的具體渠道，以及當事人申請對錯誤支付令施以救濟的途徑、期限，法院糾正的期限等都沒有規定。

一些法院存在着重通常訴訟程序輕督促程序的傾向，不注重適用支付令。故而一方面因辦案人手少而致使案件大量積壓，另一方面，大量債權債務關係明確、沒有對待給付義務，且債務人有明確的居住場所的案件仍然適用普通程序或簡易程序按部就班地進行審理。還有的法院對支付令案件中的法律文書管理不嚴，支付令發出後即完事大吉。司法實踐中對支付令案件重視不夠，還表現為程序適用的隨意性和審理的不規範。各方面強調司法公正與審判效率往往僅是針對通常訴訟程序，各級人民法院在抓通常訴訟的程序公正方面是有成效的，最高人民法院也制定了加強審限和執行期限管理的規定。但對適用督促程序方面也應嚴格按程序辦案則強調不夠，故在支付令受理方面，一些法院存在着不在五日內受理，受理後不予書面通知而口頭通知，不認真審查，債務人提出異議後不及時裁定終結督促程序等問題。

為減輕當事人訟累，提高法院審判效率，簡化訴訟程序，加快訴訟進程，是世界各國都在研究的課題。完善以簡便、快捷為特色的督促程序，符合訴訟制度改革的方向。督促程序是為債權債務關係明確的特定案件所設置的程序，符合不同案件適用不同程序的要求，契合簡化訴訟程序，迅速審理案件，以保障程序公正與效率的司法改革潮流，故在中國，督促程序應該有着強大的生命力和良好的發展前景。由於中國《民事訴訟法》和相關司法解釋中對督促程序的規定尚不完善（儘管正在逐步完善之中），造成司法實踐中不便於適用，影響了影響了督促程序優越性的發揮。因此，應結合司法實踐，探索督促程序立法的完善，以發揮督促程序的獨特作用。

應明確確立法院的有限審查制度

督促程序不需開庭審理，只需審查申請人提交的申請書和書面證據材料，也即僅僅是一種書面審理活動。因此，人民法院的審查在督促程序具有極為重要的意義。中國《民事訴訟法》督促程序一章中，僅有的四條規定極為原則，有關人民法院的審查僅在《民事訴訟法》第一百九十一條第一款中有所規定，但法院的審查是否就侷限於此，還是應當包括更多方面的審查？各地人民法院對此的認識和理解難免有出入，特別是對債權人之申請與債務人之異議能否進行審查、是形式審查還是實質審查，認識不一致，故導致適用中發出支付令的範圍與終結督促程序的條件也不一致。鑑於司法實踐中的理解不同，應結合督促程序的特點，確立法院對支付令的審查制度，即明確支付令發出前人民法院應進行形式審查和有限的實質審查，同時賦予人民法院對債務人所提出異議的有限審查權，以提高支付令的正確率和生效率。為何要確立法院的有限審查制度，人們應當從督促程序的法理精神和內在規定性上來理解，應從民事訴訟法律關係深層次的意義來理解。首先，在中國的民事訴訟法律關係中，人民法院始終處於主導地位，每一程序步驟的實施都離不開法院的審查活動；其次，僅進行書面審理的督促程序，法院的審查應該既有形式的審查，也有實質的審查。法院不能對債權人的申請和債務人的異議進行任何審查，這種看法與做法是絕對和片面的。確立法院對支付令的審查制度，有助於規範司法實踐中的混亂做法。

法院的審查是必要的，那麼法院的審查應該是什麼樣的審查？按中國現行《民事訴訟法》規定的督促程序，人民法院對支付令申請處理分為受理前與受理後兩個階段，人民法院對這兩個階段均應進行審查。從外國民事訴訟法的規定看，一般都不要求對支付令申請進行實質審查。但德國民事訴訟法第688條及隨後條款所規定的不通過法庭審查而能夠得到被執行的判決的即決程序（即督促程序）規定，法院須審查該申請是否符合即決程序的條件，而且只在非常有限的程度上審查實質問題：權利要求必須非常清楚，以區別於其他權利要求，債務存在可能性大，它不應當是顯然沒有理由的。中國基層人民法院對債權人的申請，受理前的審查是形式審查，受理後的審查是有限的實質性審查。前者主要審查申請手續是否完備，申請書是否明確，申請人有無當事人資格或訴訟行為能力，有無證據，是否屬於本院管轄，是否屬於給付金錢、有價證券的請求，債權人是否負有對待給付義務、支付令能否送達債務人等。後者主要審查債權債務關係是否明確，請求是否合法。

人民法院應否對債務人提出的支付令異議進行審查，以及應當進行什麼樣的審查，理論上、實踐中一直存在爭議。在實踐中，有個別法院或一些審判人員認為除了最高人民法院關於適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見第221條規定的以缺乏清償能力為內容的債務人異議不影響支付令效力外，對債務人提出異議的均不予審查，而應一律裁定終結督促程序；有些法院則就債務人的異議進行是否依法提出的審查。而司法實踐中，鑑於存在較多債務人濫用異議權，導致督促程序終結，債權人無法通過督促程序迅速獲得執行依據的現象，審判人員強烈要求賦予法院對債務人異議的實質審查權，以遏制異議濫用的現象。如果人民法院一收到書面異議就裁定終結督促程序未免太機械，易使督促程序失去應有的意義；而不進行審查，也無法確定是否“對債務本身沒有異議，只是對清償能力、清償期限、清償方式提出不同意見”。因此，規定人民法院對債務人提出的異議加以審查，與督促程序的性質、特點並不矛盾。但這種審查不應是全面的實質性審查，而是有限的審查，審查內容主要是債務人的異議是否為合法異議，是否針對債務本身提出。此外，為遏制債務人濫用異議權的現象，還應審查債務人的異議是否附具理由，但不應審查理由是否成立，否則，與督促程序的特點不符。

儘管中國《民事訴訟法》及相關司法解釋中對人民法院發出支付令的要件進行了規定，但司法實踐中對債權人與債務人“沒有其他債務糾紛”等的理解不同，使支付令的受理範圍較為混亂，各地把握的可申請支付令的案件範圍寬窄不一，有些法院僅受理要求給付因借貸產生的債權請求，甚至僅僅受理因公民之間的民間債務關係而要求給付的支付令申請；有些法院受理“債”的分類範圍下的借貸、買賣、加工承攬等關係中有給付金錢或有價證券請求的支付令申請，有些法院則不論申請人與被申請人之間的法律關係如何，只要已轉為給付金錢或有價證券的請求，其他條件又具備的，就予以受理。由於在執行中理解不一，有人認為有些法院隨意擴大了適用督促程序的案件範圍，認為現行《民事訴訟法》及最高人民法院有關司法解釋對適用督促程序案件的範圍規定過寬，“導致一些基層法院對借款合同、購銷合同糾紛案件等都適用了督促程序”。其實，借款合同糾紛案正是適用督促程序的典型案件類型；購銷合同糾紛案中，如果一方給付了貨物，另一方未給付貨款，應收貨款的一方在貨款明確的情況下亦可作為債權人選擇適用督促程序，要求法院督促已收貨而未付款的另一方清償貨款（如果其他條件也符合）。這些都説明，現有的法律及相關司法解釋對支付令適用範圍的規定確實不夠具體、明確，且已引起了適用上的混亂。因此，有必要在中國《民事訴訟法》或相關司法解釋中，進一步規範支付令的適用範圍，明確界定適用督促程序的債務案件的範疇，界定普通程序、簡易程序與督促程序案件的適用標準，從源頭上解決適用督促程序案件範圍混亂的問題。

完善對無法送達債務人的支付令的處理規定

支付令能夠送達債務人是申請支付令的條件之一，但實踐中無法送達屢見不鮮。基於法律無明文規定，司法實踐中存在着對無法送達的支付令的不同處理情況。最高人民法院於2001年頒佈施行的《適用督促程序若干規定》第六條中規定，人民法院發出支付令之日起三十日內無法送達債務人，應當裁定終結督促程序。這一規定，改變了對無法送達的支付令無法律或相關司法解釋明確規定如何處理的現狀，對司法實踐中以付令的處理具有較強的現實意義。但對於無法送達債務人的支付令的處理，仍需結合司法實踐，借鑑外國民事訴訟立法的有關經驗予以進一步完善。

一些國家和地區對支付令無法送達債務人的處理都有規定。如法國新民事訴訟法典第1411條規定：“附有支付的裁定書，如在其作出之後6個月內未予送達，即失去效力。”日本新民事訴訟法第388條第3款規定：“由於債權人所提供的場所沒有債務人的住所、居所、營業所或事務所或者就職場所而不能送達督促支付時，法院書記官應當將該情況通知債權人。在此種情況下，債權人在收到通知之日起2個月的不變期間之內，不再提出申請過的場所以外的應送達的場所申請時，視為已經撤銷督促支付的申請。”從上述有關支付令無法送達於債務人時的處理規定看，中國有關司法解釋中三十日的期限是較短的，但更符合督促程序快速保護債權人合法權益的目的，債權人在法院裁定終結督促程序後，可以選擇實現其債權的其他方式。但法、日民事訴訟法中對開始計算無法送達的時間則是明確的：“作出支付令之日起”、“債權人收到通知之日起”。中國的司法解釋中規定的“發出支付令之日起三十日內”，僅從字面上看似乎是明確的，但從實踐作法上看，則不夠明確：發出支付令是指法院製作簽發，還是到債務人住所地發出？如按照中國《民事訴訟法》第一百九十一條“對債權債務關係明確、合法的，應當在受理之日起十五日內向債務人發出支付令”的規定，發出支付令之日應指到債務人住所地向債務人發出支付令。此外，日本民事訴訟法的上述規定，也值得人們借鑑，即應將支付令不能送達債務人的情況通知債權人，由債權人積極尋找債務人或提供新的住所。如果債權人申請支付令後，支付令是否已送達，債權人不清楚，反而得知已裁定終結督促程序，債權人將很有意見。實踐中，許多法院也是將無法送達的情況告知債權人，由債權人另行提供線索。

結合司法實踐的經驗與做法，應規定經過一定的次數仍不能送達的，才能裁定終結督促程序。這是因為當前中國社會經濟生活活躍，人員流動性大，一時送達不到的情況時有發生。在許多情況下，並非債務人下落不明，而是未時時在其住所地或經常居住地，法院送達支付令到債務人住所地或經常居住地時，其住所地雖有其他人，但債務人或債務人的法定代表人、負責收件的人不在，又沒有符合條件的代收人。因而支付令一時無法送達的情況是經常發生的，但一時無法送達不等於此後也無法送達，當然，像上述情況經數次送達均無法直接找到債務人本人或有權簽收的人，也應視為無法送達，否則浪費了司法資源也達不到迅速保護債權的目的。因此，無法送達也應有個量化的標準。

因此，關於對支付令無法送達債務人時的處理，今後的相關立法中可規定：從人民法院第一次到債務人住所地或經常居住地送達支付令之日起三十日內，經通知債權人另行提供送達場所，並經二次以上送達仍無法送達債務人的，應當裁定終結督促程序。

應對債務人濫用異議權予以適當限制

債務人對異議權的濫用是當前影響支付令發揮作用的重要原因，故在司法實踐中，債權人及審判人員大多希望能對債務人的異議權予以合理限制。因為一些被申請人為了拖延其對債務的履行，往往對支付令故意提出一些形式上合法，而實質上並不存在的所謂異議即濫用異議權。一些申請人則因為這個原因，往往放棄選擇督促程序解決債務糾紛，這種現象使得督促程序發揮不了應有的作用。

債務人的異議權應予肯定，對其異議權不應予以限制。但對司法實踐中債務人濫用異議權較多的事實也不能忽視。所以，應在不違反督促程序的性質、特點的情況下，在立法上對債務人濫用異議權之行為予以適當限制，才能既及時保護債權人的合法債權，又切實保護債務人依法行使異議權，從而充分體現訴訟經濟與效率原則。由此出發，可以考慮從以下幾方面進行限制：

1、對異議進行必要審查。此處所謂之必要審查，是指對提出異議的主體、期限、內容、形式等進行審查。除了應確立法院的審查制度外，對濫用異議權的限制方面，應規定債務人提出異議應附上理由，債務人應針對支付令的請求內容，逐一明確提出具體異議，説明是全部還是部分異議，或是其他方面的異議。由人民法院對債務人之書面異議進行程序性審查，應看是否依法提出，是否附有理由，但不要審查理由是否成立，不對債務事實和責任的承擔進行審查。附有理由，才能從程序上判斷異議是否為合法異議，是否為中國司法解釋中所指的不影響支付令效力的“異議”，這樣對故意編造理由以推脱履行的債務人也有一定的威懾作用，也才能進一步判斷債務人的異議是否為故意拖延債務履行的手段。

2、若債權人另行起訴而獲勝訴的，應一併判決此前的申請費和督促程序中其它訴訟費用由債務人承擔。在督促程序中，因債務人對支付令提出書面異議而終結督促程序，申請費由申請人承擔是正確的，因為此時究竟誰有理，尚不能確定，故申請費暫時只能由債權人負擔。但如債權人此後向人民法院起訴要求債務人償還債務，且債務人敗訴的，若債權人請求判決由債務人負擔申請費和其它訴訟費的，應規定可判令由債務人負擔申請費和其它訴訟費用。這是因為，債務人不履行債務，反而濫用異議權，造成債權人蒙受負擔支付令申請費和其它訴訟費用的損失，顯然應當承擔相應的法律責任。

3、因債務人提出異議而致使支付令失效，債權人另行起訴後，經過簡易程序或普通程序審理，法院認定的事實與支付令確定的事實一致，而債務人故意提出異議拖延債務履行，或發現債務人在督促程序中提供虛假證據，以推諉、逃避應負債務的，應對債務人故意拖延債務履行的行為按妨害民事訴訟論處，依法對其適用相應的強制措施，從而達到抑制債務人濫用異議權的目的。

此外，針對債務人的異議權問題，應在立法中確立異議駁回制度。中國《民事訴訟法》有關督促程序的規定中無異議駁回制度，故債務人提出異議的，無須審查其理由是否成立，即裁定終結督促程序，而對逾期提出異議的，或不是針對債權債務本身的，不影響支付令效力的“異議”，亦不對異議人的異議作出任何處理。司法實踐中，債務人提出異議後，均希望法院對其異議有所反應，其中對於裁定終結督促程序的，債務人固然可知道其異議後果，但如果沒有終結的裁定，債務人是否會知道其異議不屬合法異議呢？顯然未必。事實上，一般債務人收到支付令後，看到支付令中限令其十五日內履行債務或提出異議的內容，通常都以為只要提出任何異議，支付令便都不能付諸執行。而中國因無異議駁回或告知制度，債務人提交異議書後，審判人員若認定不屬合法異議，不影響支付令效力，則會在異議期滿後將此支付令案件報結。而此後債權人申請執行，人民法院依法執行時，債務人則往往牴觸情緒較大，其理由就是此前已提出異議了，支付令沒有效了，法院還來執行，就是執法不公。

對於逾期提出異議，不是針對債權債務關係本身提出的異議等不合法之異議的駁回，日本民事訴訟法第394條第1款規定，“簡易法院認為督促異議不合法時，即使有關督促異議的請求屬於地方法院管轄，也應當以裁定駁回該督促異議”。中國台灣民事訴訟法第518條規定，債務人於支付命令送達後，逾二十日之不變期間，如提出異議者，法院應以裁定駁回之。結合司法實踐中所遇到之問題，借鑑以上國家或地區的立法，中國也應確立對逾期異議或其他不合法異議的駁回制度，使債權人與債務人及時明確其異議的效力和支付令的效力，據此，債權人可及時申請執行；債務人如認為支付令錯誤，則可以及時採取其他救濟途徑。

完善對支付令之錯誤的救濟制度

由於督促程序僅以債權人單方申請為基礎而啓動，故法院所發出的支付令難免與實際情況不符，而債務人又可能不瞭解《民事訴訟法》的相關規定，從而未能及時提出異議，或有其他原因，而使已生效的支付令存在錯誤。對此應如何處理，中國《民事訴訟法》沒有規定，最高人民法院在法函（1992）98號《關於支付令生效後發現確有錯誤應如何處理的覆函》中，對生效支付令有錯誤的應如何處理作了規定。最高法院法釋（2001）2號《適用督促程序若干規定》第十一條也重申了法函（1992）98號覆函中關於對生效支付令確有錯誤的處理意見。對生效的支付令是僅設立支付令撤銷制度，還是可以申請再審，理論上有不同的探討。就所規定的支付令撤銷制度而言，這也是正確適用法律從而在程序上所作的補救措施之一。對於本院作出的生效支付令，法院院長髮現確有錯誤，需要撤銷的，才提交審判委員會討論決定，那麼法院院長如何才能發現支付令之錯誤，申請人與被申請人或案外人誰可以啓動補救程序，當事人如申請對錯誤支付令的救濟，其途徑、期限如何，法院又當在何樣之期限內予以糾正等，均應予以規定。應允許被申請人向法院提出撤銷支付令的申請；對於支付令涉及到第三人利益或侵犯國家、集體財產利益的，也應允許第三人或受損害方提出撤銷支付令的申請；申請期限可確定為從收到或得知支付令內容後的二年內（參照民事審判監督程序的申請再審期限）；人民法院收到撤銷支付令之申請後，應決定是否進行立案審查，認為確有錯誤的即報院長，由院長提交審判委員會討論；從立案審查到最後作出處理決定，應該不超出再審民事案件的通常審限也即六個月。

對於確有錯誤的生效支付令是否可提起再審，確實是個值得探討的問題。最高人民法院關於支付令生效後發現確有錯誤時應如何處理的司法解釋中，對支付令不得申請再審的規定，值得商榷。首先，支付令在異議期屆滿生效後，即具有與確定判決同等的法律效力。當事人對生效判決、裁定，如具有《民事訴訟法》第一百七十九條規定的法定事由，即可申請再審，對支付令如有法定事由認定確有錯誤，同樣應可申請再審。其次，對支付令生效後，發現確有錯誤，即“裁定撤銷原支付令，駁回債權人的申請”亦為不妥。因為，駁回債權人的申請，主要發生在支付令申請階段，而法院據債權人的申請所發出的支付令既已生效，便只有通過再審，才能確定對原支付令是維持或是撤銷，而不是隻能有“駁回債權人申請”這一處理方式上的單一結果（當然再審後也可能發生這一結果）。最後，對生效的支付令，發現確有錯誤，認為需要撤銷的，也必須要經過再審程序。因為在審判實踐中，對認為確有錯誤的案件，院長提交審判委員會討論決定並依法提起再審後，經過再審，仍然存在不少維持原判的情況，因此，如不經過任何審理程序，而只經審判委員會討論通過，就直接裁定撤銷原支付令，駁回債權人的申請，似有以偏概全之不妥。因此，為健全和完善對錯誤的生效支付令的司法救濟，可賦予當事人“認為生效支付令有錯誤”而行使申訴權和申請再審權之機會，當然同時也應對生效支付令“確有錯誤”之含義作出儘可能規範的界定。

中國《民事訴訟法》督促程序之規定及相關司法解釋中，均無應送達支付令給債權人的要求，因此，司法實踐中，有的在送達支付令給債務人後，送達一份副本給債權人，也有的只是口頭告知債權人已發支付令而未送達支付令給債權人。這就使得債權人可能沒有執行依據，難以掌握申請執行的具體時間。中國台灣地區“民事訴訟法”第515第1款規定：支付命令送達於債務人後，法院應速通知債權人。其立法理由是：支付命令之送達，審判部門應以職權為之，應令書記官通知債權人，俾知支付命令之效力發生期。對於債權人，應依送達及其他方法，交付支付命令，以供日後受假執行宣告之用。這樣的立法值得人們借鑑，也即應在立法中規定當支付令送達給債務人後，應將支付令副本送達債權人，以便債權人瞭解支付令的內容及發出的時間，以及支付令生效的時間，以便申請執行。對於支付令因異議而失效的，也可作為時效中斷的根據之一。

支付令案件即督促程序案件，對於迅速、快捷地保護債權人利益有着不可替代的積極作用，但司法實踐中，人民法院適用督促程序審結的案件不多，大多數債權人不願通過督促程序向法院申請支付令來實現債權。為什麼會出現這種情況呢，究其原因，督促程序在司法實踐中暴露出了一些實際問題與立法缺陷。

案件數量少的原因分析

1、債權人不知道用支付令維權。

2、債務人提出異議的比例高，支付令失效率高。

3、若債務人提出異議之後，債權人仍需要重新起訴，繳納訴訟費，費時費力。

（一）督促程序的非訟性

督促程序與解決民事爭議案件的一般審判程序不同，它以當事人之間不存在實體上的債權債務糾紛為前提，當事人不直接進行對抗。債權人是申請人而不是原告，其權利請求僅限於向人民法院申請以支付令的方式催促債務人履行到期債務。督促程序因債權人的申請而開始，沒有對立雙方當事人參加訴訟。因此，督促程序並不解決當事人之間的民事權益爭議，具有非訟的特點。

（二）督促程序適用範圍的特定性

督促程序僅適用於請求給付金錢和有價證券的案件，並附有一定條件限制，督促程序如債權人沒有對待給付義務、支付令能送達債務人等。它不像處理民事爭議案件的審判程序對民事案件具有普遍的適用性。所謂金錢，是指作為流通手段和支付手段的貨幣，通常是指人民幣，在特定的情況下也包括外國貨幣。所謂有價證券，是指匯票、本票、支票、股票、債券、國庫券以及可以轉讓的存單。

（三）督促程序的可選擇性

債權人請求債務人給付金錢、有價證券，符合條件的，可以適用督促程序。但是，法律並沒有強制規定這類案件必須適用督促程序，當事人可以選擇訴訟程序或督促程序來解決，只是選擇訴訟程序時間更長，不利於問題的快捷簡便解決。如果當事人選擇了訴訟程序的，就不能再選擇督促程序。選擇訴訟程序的，適用第一審普通程序或者簡易程序進行審理。可見，督促程序不是解決這類案件的必經程序或唯一程序，法律賦予了當事人的程序選擇權。

（四）督促程序審理的簡捷性

人民法院適用督促程序審理案件，僅對債權人提出的申請和債權債務關係的事實和督促程序證據進行書面審查，不傳喚債務人，也無須開庭審理。對符合條件的，人民法院直接發出支付令；不符合條件的，人民法院駁回債權人的申請，並且不能提出上訴。審判組織採用獨任制的形式。因此，與訴訟程序相比，督促程序具有簡便、快捷的特點。

（五）支付令的申請條件

1、債權人請求債務人給付金錢、有價證券；2、請求給付的金錢或者有價證券已到期且數額確定，申請人還應當寫明請求所根據的事實；3、債權人與債務人沒有其他債務糾紛；4、支付令能夠送達債務人。

（六）支付令生效的附條件性

人民法院向債務人發出的支付令只有符合一定的條件才能生效。這些條件包括兩個方面：一是期限上的要求，即債務人自收到支付令之日起15日屆滿支付令才能生效；二是行為上的要求，即債務人在上述期限屆滿前不清償債務，也不提出書面異議的，支付令才能生效。只有同時具備這兩個條件，支付令才發生強制執行的法律效力。

（七）支付令異議的法律後果

法院無須查明審查異議是否有正當理由，應當直接裁定終結督促程序。因為法院知只是判斷是不是異議，所以不用審查異議是否有理由，支付令失效後，如申請人未表明不同意起訴，自動轉入訴訟程序。法院作出終結督促程序裁定前，債務人請求撤回異議的，應當准許，在法院發出支付令前，申請人撤回申請的，應當裁定終結督促程序。