社會保障體系

社會保障一詞源於英文Social Security,本意為社會安全。在不同國家和不同時期，社會保障一詞曾有着不盡相同的解釋，但其基本內容、性質、目的、宗旨卻大體相同。現代國家，社會保障體系以社會安全網絡的形式出現，起到安定社會生活的作用。包括以下幾個方面：

（1）社會保險制度。指由國家依法建立的，使勞動者在年老、患病、傷殘、生育和失業時，能夠從社會獲得物質幫助的制度。

（2）社會福利制度。廣義上與社會保障同義，狹義上指由國家或社會在法律和政策範圍內向全體公民普遍地提供資金幫助和優化服務的社會性制度。

（3）社會救濟制度。指國家通過國民收入的再分配對因自然災害或其他經濟、社會原因而無法維持最低生活水平的社會成員給予救助，以保障其最低生活水平的制度。

（4）社會優撫制度。指國家依法定的形式和政府行為，對有特殊貢獻的軍人及其眷屬實行的具有褒揚和有待賑恤性質的社會保障制度。 ^[1] 

我國根據發達國家及國際勞工組織關於社會保障體系框架的設計，結合我國實施社會保障的實踐，逐步建立起具有中國特色的社會保障體系，但尚存在覆蓋面小、實施範圍窄、統籌層次低的問題。《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出：到2020年“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立”，這是構建社會主義和諧社會的目標和主要任務之一。黨的十七大報告也進一步提出“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”，並且第一次在黨的重要文獻中提出了三個基礎、三個重點和二個補充的發展新思路，即“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。”社會保障體系是社會的“安全網”，它對社會穩定、社會發展有着重要的意義。促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，探索建立農村養老保險制度。全面推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設。

社會保障制度體系起源於19世紀末的歐洲工業社會，1601年英國女王頒行了世界上第一部《濟貧法》，這是現代社會保障制度的萌芽。現代社會保障制度的核心部分是為勞動者提供社會保險，第一個建立社會保險制度的是後起的資本主義國家——德國。1935年美國國會通過了綜合性的《社會保障法》，“社會保障”一詞由此產生，它標誌着現代社會保障制度的形成。截止2009年7月，社會保障制度已推行到全世界的160多個國家和地區。建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系，是經濟社會協調發展的必然要求，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。

“十一五”期間，我國社會保障體系的框架基本確立，城鄉養老、醫療保障制度建設取得突破性進展，各項社會保險覆蓋人數迅速增長，資金規模進一步擴大，保障水平逐步提高，管理服務網絡不斷完善，不僅為維護改革發展穩定大局發揮了重要作用，也為“十二五”時期社會保障事業的進一步發展奠定了堅實基礎。

“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期。黨的十七屆五中全會提出，“十二五”期間健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，必須堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針。“廣覆蓋”，就是要儘快健全社會保障制度並迅速普及城鄉，把人人享有基本社會保障作為社保制度建設的優先目標；“保基本”，就是要從我國社會主義初級階段的基本特徵出發，充分考慮各方面承受能力，確定與經濟社會發展相適應的基本保障水平；“多層次”，就是要以政府主導的社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以城鄉基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，構建多層次體系，滿足人民羣眾多樣化的保障需求；“可持續”，就是在着力解決現實突出問題和歷史遺留問題的同時，着眼長遠，統籌協調，探索建立長效機制，保持社會保障事業長期、穩定、可持續發展。

按照這一基本方針，“十二五”期間我國社會保障體系建設，應重點在增強公平性、適應流動性、保證可持續性方面加以完善，再經過5年的努力，使我國社會保障制度基本完備，突出的歷史遺留問題總體上得到解決；覆蓋範圍進一步擴大，廣大人民羣眾能夠更好地分享經濟社會發展成果；保障水平穩步提高，並逐步縮小相關羣體之間的保障水平差距；多層次的體系比較健全，資金基礎更加雄厚，可持續發展能力增強；管理服務更加高效便捷，為全面建設小康社會提供更有力的支撐。

“十一五”時期是建國以來社會保障體系建設發展最快的時期，制度建設取得突破性進展，覆蓋城鄉居民的社會保障體系框架基本形成，保障水平較大幅度提高，社會保障管理服務體系初步建立。

頒佈了社會保險法，修訂了工傷保險條例；建立新型農村社會養老保險制度並開展試點，全面建立企業職工基本養老保險省級統籌制度；全面實施城鎮居民基本醫療保險制度、新型農村合作醫療制度和城鄉醫療救助制度，職工基本醫療保險制度進一步完善；建立和實施農村最低生活保障制度、城市生活無着流浪乞討人員救助制度，完善了災害救助、臨時救助等制度；推進了社會慈善、社會捐贈、羣眾互助等社會扶助活動和志願服務活動的制度化建設。社會保障事業的歷史性進步，是改革開放以來經濟快速發展、綜合國力大大增強的結果，是以人為本執政理念和科學發展觀的集中體現。

黨和國家為推進社會保障體系建設作出了一系列重大決策部署，先後建立了城鎮居民基本醫療保險、新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險等重要制度，頒佈實施社會保險法，社會保障體系框架基本形成，社會保障覆蓋人羣迅速擴大，社會保險基金規模不斷擴大，社會保障水平大幅提高，是社會保障制度改革和事業發展最快的時期，是廣大人民通過享有社會保障得到實惠更多的時期。

制度建設取得突破性進展。社會保險法頒佈實施，城鎮居民基本醫療保險、新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險等重要制度先後建立，實現了由單位和家庭保障向社會保障、由覆蓋城鎮職工向覆蓋城鄉居民、由單一保障向多層次保障的根本性轉變。

覆蓋範圍迅速擴大。2011年，全國城鎮職工基本養老保險、城鎮基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險的參保人數分別達到2.84億人、4.73億人、1.43億人、1.77億人、1.39億人，比2001年分別增長100.2%、549.8%、38.3%、307.2%、302.1%；新農保和城鎮居民養老保險參保人數達到3.64億人，新農合參合人數達到8.32億人。

保障水平穩步提高。2005—2012年連續8年上調企業退休人員養老金，2012年全國企業退休人員人月均基本養老金達到1721元，是2002年的2.8倍。逐步提高基本醫療保險報銷比例和最高支付限額，失業、工傷、生育保險待遇明顯提高。

社保基金規模不斷擴大。2011年，城鎮5項社會保險基金總收入、總支出和累計結餘規模分別達到2.4萬億元、1.81萬億元和2.9萬億元，分別比2001年增長6.7倍、5.5倍和16.8倍。

中共十六大明確地把“社會保障體系比較健全”作為全面建設小康社會的目標之一。隨着社會主義市場經濟的深入發展和社會結構的深刻變革，不同地區和部門、不同羣體和個人享受經濟社會發展成果的多少有所不同，物質文化生活的改善程度也出現差異，社會保障問題日益成為廣大人民羣眾關注的熱點問題。能否有效解決社會保障問題，已成為影響經濟社會發展和安定團結大局的關鍵問題。從人民羣眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，切實做好完善社會保障的工作，加快完善與經濟發展水平相適應的社會保障體系，不斷擴大覆蓋面，是貫徹落實科學發展觀的本質要求和重要內容。 ^[1] 

十六大以來的10年，我國社會保障改革發展的成就舉世矚目，積累的經驗彌足珍貴，為今後社會保障的持續發展奠定了堅實的基礎。第一，堅持以人為本，把社會保障作為重要的民生工程。黨中央、國務院和各級黨委、政府把加快推進社會保障體系建設作為保障和改善民生的重要舉措，擺在經濟社會發展全局的突出位置，公共財政支出更多地向社會保障領域傾斜，推動實現人民羣眾分享經濟社會發展成果。第二，堅持從我國基本國情出發，與經濟發展水平相適應。立足基本國情，充分考慮各方面的承受能力，遵循量力而行、盡力而為的原則，根據城鄉、區域不平衡的特點和不同人羣的實際情況，有針對性地制定相關政策和待遇標準。第三，堅持與時俱進、改革創新。根據城鎮化和統籌城鄉發展的新形勢，在經濟改革與發展完善城鎮社會保障制度的同時，大力推進農村社會保障制度建設，加強社會保障法制建設，實現城鄉社會保障制度的有效銜接，不斷提高社會保險統籌層次和共濟能力，使社會保障覆蓋人數成倍增長。第四，堅持公平與效率相結合、權利與義務相對應。堅持以繳費型社會保險制度為主體、以非繳費型福利項目為補充，建立社會保險待遇水平與繳費掛鈎的激勵約束機制，引導和鼓勵勞動者積極就業，多勞多得，早繳費、多繳費、連續繳費、長期繳費。第五，堅持正確處理改革發展穩定的關係。注重保持政策的連續性，堅持統籌城鄉、整體設計、分步實施、配套推進，堅持試點先行，及時總結經驗，由點及面，漸次推進改革，充分考慮促進事業發展和維護社會穩定的需要。

在看到成績的同時，我們也清醒地認識到，我國社會保障體系建設還面臨着城鎮化和人口老齡化帶來的巨大挑戰，有許多體制性、制度性的重大問題亟待解決，改革和發展的任務十分艱鉅。

管理體制分割。城鄉醫療保險分別由不同的部門管理，制度、機制間缺乏銜接和協調，存在重複參保和政府重複補貼、機構重複建設、資源浪費等問題。社會保險費徵收體制不一，徵收機構由省級政府各自確定，導致社會保險管理環節脱節。社會保險的統籌層次仍不高，不利於在更大範圍分散風險。城鄉低保、醫療救助與社會保險之間需要統籌安排和搞好銜接。

待遇差別較大。城鄉間、不同羣體間社會保障待遇差距仍然較大，不同羣體內部和之間相互攀比，成為影響社會穩定的因素。

基金長期平衡及保值增值壓力大。社會保險基金收大於支。但據測算，到2050年我國每4個人中就有一個老年人。人口老齡化對養老保險和醫療保險影響巨大，將導致社會保險基金收支缺口逐步擴大，制度運行有隱患。結餘積累的社會保險基金只能存銀行、買國債，投資渠道窄，保值增值困難。

管理服務體系不能適應發展的要求。隨着社會保障制度覆蓋人羣的快速擴大，特別是向農村的延伸，基礎建設薄弱、人員配備不足、能力建設滯後的問題越來越突出。

社會保障體系還很不完善。存在覆蓋範圍窄、保障水平低、法律不夠健全、監察執法等一系列亟待解決的問題。人口老齡化使老年人的養老、醫療、社會服務等問題更加突出。中國養老保險長期實行現收現付制，沒有留出積累資金。老齡化提前到來，意味着“未富先老”，中國社會保障制度面臨着養老負擔重、籌集資金難和醫療費用大等諸多挑戰。

就業方式日益多樣化使擴大社會保障覆蓋面問題更為凸顯。2000年以來，中國就業格局發生明顯變化，全國職工中，有超過一半的人在非公有制企業工作，相當數量的非公有制職工沒有享受社會保障。在當前情況下，如何把這些人納入社會保障的覆蓋範圍，是必須研究解決的問題。

城鎮化進程加速給社會保障制度帶來新問題。（2009年）失地農民有4000多萬人，每年還有1億多農民進城務工，他們已成為產業大軍中的重要力量。而中國的就業和社會保障制度主要是針對城鎮人口設計實施的，如何適應城鎮化過程中數億農村轉移勞動力的需求，是一個重大課題。

目前我國城鄉社會保障發展還很不平衡，農村地區明顯滯後，一些基本保障制度覆蓋面較窄。隨着城鎮化的推進，迫切需要加強制度整合與銜接，加快實現管理服務一體化。“十二五”時期，要堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的基本方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，更加註重保障公平，更加註重統籌城鄉發展，更加註重優質高效服務，更加註重可持續發展，加快建立健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。力爭到“十二五”期末，形成基本完備的社會保障制度，比較健全的管理服務體系，並穩步提高保障水平，基本解決歷史遺留問題，為全面建設小康社會提供水平適度、持續穩定的社會保障網。

社會保險在社會保障體系中居於核心地位，它是社會保障體系的重要組成部分，是實現社會保障的基本綱領。一是社會保險目的是保障被給付者的基本生活需要，屬於基本性的社會保障；二是社會保險的對象是法定範圍內的社會勞動者；三是社會保險的基本特徵是補償勞動者的收入損失；四是社會保險的資金主要來源於用人單位（僱主）、勞動者（僱員）依法繳費及國家資助和社會募集。

社會福利是社會保障的最高層次，是實現社會保障的最高綱領和目標。它的目的是增進羣眾福利，改善國民的物質文化生活，它把社會保障推上最高階段；社會福利基金的重要來源是國家和社會羣體。

社會救助屬於社會保障體系的最低層次，是實現社會保障 的最低綱領和目標。一是社會救助的目的是保障被救助者的最低生活需要；二是社會救助的對象主要是失業者、遭到不幸者；三是社會救助的基本特徵是扶貧；四是社會救助的基金來源主要是國家及社會羣體。

社會優撫安置是社會保障的特殊構成部分，屬於特殊階層的社會保障，是實現社會保障的特殊綱領。社會優撫安置目的是優待和撫卹；社會優撫的對象是軍人及其家屬；社會優撫的基本特徵是對軍人及其家屬的優待；社會優撫的基金來源是國家財政撥款。

社會保障直接關係着億萬百姓的切身利益，是全面建設小康社會，構建社會主義和諧社會的重要內容。社會保障問題是一個很重要的社會問題，也一直是全社會關注的熱點問題，關係到民生及社會的穩定和發展。社會保障制度屬於政府行為。

不言而喻，完善的社會保障制度是減少社會動盪的“安全網”“穩定器”。建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系是降低城鄉居民生存風險、促進社會穩定的迫切需要。我國城鄉居民面臨着各種各樣的生存風險，如失業的風險、疾病的風險、養老保障的風險等，而這種風險在農村表現得尤為突出。這是因為在我國工業化和城鎮化的進程中，大量農業土地轉化為城市用地和建設用地，隨之而來的是出現了大量失去土地的農民，農民失去土地或部分失去土地，其收入得不到保障，加之農村醫療條件本來就差，農民缺醫少藥、看不起病的問題在相當多的地方還非常突出，低收入人口僅能勉強解決温飽問題。這些人抵禦上述風險的能力十分脆弱，時刻遊離於絕對貧困人口的邊緣。這些問題若不能及時得到妥善解決，必然會影響社會的穩定。因病致貧、因病返貧的農民也在不斷增加。因此，健全覆蓋城鄉的社會保障體系是維護社會穩定的迫切需要。

《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。”而完善的社會保障體系是實現社會公平的非常行之有效的一部“調節器”。從社會保障制度本身的性質來説，它應該是覆蓋城鄉居民的普惠性的一種社會制度，即無論是城鎮居民還是農村居民，都應該是保障對象。因此，覆蓋城鄉的完善的社會保障體系，一方面可以保障每個社會成員都享有平等的國民待遇，都能夠獲得最基本的生存權和發展權；另一方面，社會保障通過籌集資金，對於城鄉居民中低收入基於生活所必需的幫助，在他們年老、疾病、失業等情況發生時提供保障，對經濟活動所造成的收入分配不均進行了再分配，縮小了貧富差距，促進了社會公平，具有調節收入分配的功能。健全覆蓋城鄉的社會保障體系，可以充分發揮其實現社會公平的“調節器”功能。

保障城鄉居民的基本生活和基本醫療需求，是社會和諧的基礎和前提，也是社會保障的核心功能。社會保障通常被稱為社會的安全網或社會減震器，國家建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，就是保障城鄉居民在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本生活和基本醫療需求，使無收入、低收入以及遭受各種意外災害的城鄉居民有生活來源，保障他們的基本生存需要，進而實現整個社會的穩定。

完善的社會保障制度是經濟社會發展的“推進器”。通過建立覆蓋城鄉的社會保障體系，尤其是通過逐步提高社會保障待遇和低收入人員的收入水平，可以改善人們的消費預期和消費結構，刺激消費需求，拉動經濟增長。我國是一個農村人口占絕大多數的國家，農村集中了我國最大的消費羣體，但多年來，我國農村消費品零售額佔全社會消費品零售額的比重一直呈下降趨勢。此外，農民長期收入低下且增長緩慢，如果農民缺乏社會保障，必然影響其對未來的預期和消費信心。因此，建立覆蓋城鄉的社會保障體系，將有利於直接增加困難居民收入，解決城鄉居民的後顧之憂，增強人們對未來的預期和消費信心，擴大消費需求，刺激經濟增長。另外，完善的社會保障制度可以促進勞動力在全社會範圍內自由流動，使人力資源得到合理配置。同時，社會保障基金的長期積累和投資運營，可以壯大資本市場，從而促進經濟發展。

通過對城鄉居民的收入保障和醫療服務保障，為勞動力的再生產提供了物質基礎，從而使勞動者的勞動能力得以恢復和再生產。完善的社會保障制度不僅承擔着救貧、防貧，保障社會成員基本生活和基本醫療的責任，同時還為城鄉居民提供與經濟發展水平相適應的保障項目和公共服務，從而使人們能夠分享經濟社會發展的成果，不斷提高物質和文化生活質量，保證勞動力的再生產。

由此可見，健全覆蓋城鄉的社會保障體系非常必要，而且其社會經濟條件也已具備，但要實現這一目標和任務，還需制定和完善一系列制度和措施，使我國的社會保障制度基本完備；覆蓋範圍進一步擴大，廣大人民羣眾能夠更好地分享經濟社會發展成果；保障水平穩步提高，並逐步縮小相關羣體之間的保障水平差距；多層次的體系比較健全，資金基礎更加雄厚，可持續發展能力增強；管理服務更加高效便捷，為全面建設小康社會提供更有力的支撐。

黨的十八大報告提出全覆蓋、保基本、多層次、可持續的社會保障工作方針，把“廣覆蓋”調整為“全覆蓋”，要求實現人人享有基本社會保障的目標。首次提出以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點的社會保障制度改革原則，具有很強的針對性和前瞻性，我們應當深刻理解、認真貫徹。增強公平性，就是要更好地體現制度的公平性，實現城鄉各類羣體的全覆蓋，逐步提高社會保障的總體水平，着力縮小城鄉差距和地區差距，同時注重“機會公平”，堅持公平與效率、權利與義務、統一性與靈活性相結合，增強社會保障的激勵約束機制；適應流動性，就是要更好地適應人員跨城鄉、跨地區、跨就業形態流動的形勢，穩步提高各險種的統籌層次，整合城鄉社會保障制度，完善社會保險關係轉移銜接辦法，推進社會保障規範化和標準化管理，實現社會保障的城鄉統籌和區域統籌，促進人力資源合理流動；保證可持續性，就是要更加註重製度的長期穩定可持續運行，既要立足當前，着力解決現實突出問題和歷史遺留問題，又要着眼長遠，通過做實個人賬户、實現基礎養老金全國統籌、擴大社會保障基金籌資渠道等途徑，夯實社會保障的物質基礎，建立社會保障制度長期穩定運行的長效機制。

統籌推進企業和機關事業單位社會保險制度改革。在進一步完善企業社會保險制度的同時，積極穩妥推進機關事業單位社會保險制度經濟改革與發展改革，實行單位與個人繳費、統賬結合的基本制度，建立基本養老金待遇與繳費長短和多少更緊密聯繫的激勵機制，實行適合機關事業單位特點的補充養老保險辦法，實現企業與機關事業單位各項社會保險制度的有效銜接，實現新老制度的平穩過渡。

整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度。把新農保和城鎮居民養老保險整合為城鄉居民基本養老保險制度，把新農合和城鎮居民基本醫療保險整合為城鄉居民基本醫療保險制度，實現城鄉居民在這兩項基本制度上的平等和管理資源上的共享。

逐步做實養老保險個人賬户，實現基礎養老金全國統籌。更好地體現我國養老保險社會統籌和部分積累相結合的制度要求，在確保當期養老金髮放的前提下，進一步做實個人賬户，探索新的籌資來源，完善做實的辦法。實現基礎養老金全國統籌，釐清中央與地方政府的責任，進一步統一規範養老保險制度，實現養老保險關係在全國範圍內順暢轉移接續，更好地發揮社會統籌的調節作用，更好地保障退休人員和老年居民的基本生活。

建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制。研究合理確定社會保障待遇水平的科學方法，實現社會保障待遇的正常調整，使保障水平持續、有序、合理增長。繼續提高企業退休人員基本養老金，堅持和健全“多繳多得、長繳多得”的機制。在全面實施新農保和城鎮居民養老保障制度的基礎上，穩步提高基礎養老金待遇水平，並向高齡老人適當傾斜。逐步提高基本醫療保險最高支付限額，推進居民醫保、新農合門診醫療費用統籌，逐步將門診常見病、多發病納入保障範圍。在提高整體水平的同時，要合理界定各類羣體的待遇差距，發揮社會保障調節社會分配的功能，逐步形成各類人員社會保險待遇的合理關係。

擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值。擴大和開闢新的社會保障資金籌資渠道，建立社會保障戰略儲備基金，進一步充實已經建立的全國社會保障基金，以有效應對我國人口老齡化問題，實現社會保障基金的長期平衡。社會保險基金關係參保人員的切身利益，是參保人員的養命錢和保命錢，既要確保各項待遇當期支付和基金安全，切實加強基金監督，又要加快建立社會保險基金投資運營制度，拓寬基本養老保險基金投資渠道，探索新的基金投資運營方式，努力實現保值增值。

加快健全覆蓋城鄉居民的社會保障經辦管理體制和便民快捷的服務體系。要進一步理順社會保障行政管理體制，建立與統籌層次相適應的社會保險經辦管理體制，更加有效地利用各種管理資源。要加快社會保障規範化、信息化、專業化建設，規範和優化社會保障管理服務流程，推進標準化建設，實行精確管理，提高管理服務水平，加快推行社會保障卡，努力實現為城鄉所有參保人員“記錄一生，保障一生，服務一生”的目標。

社會保障與人民的幸福安康息息相關，事關改革發展穩定大局。黨的十七屆五中全會提出，“十二五”時期要着力保障和改善民生，健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。這是一項十分重要而艱鉅的任務，我們要認真貫徹落實。

按照黨的十七屆五中全會的要求，“十二五”期間要在加快完善社會保障制度上下功夫，重點推進四項制度建設。

一是實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋。這是統籌城鄉社會保障制度的重大舉措。黨的十七屆三中全會決定提出：“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。”2009年9月，國務院印發了關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見，正式啓動新農保試點，首批試點覆蓋面達11.8%。2010年試點範圍擴大至23%左右。

新農保制度實行普惠與激勵相結合，年滿60週歲的農村老年居民都可以領取由政府支付的基礎養老金，農民個人繳納的養老保險費全部計入個人賬户，政府還給予補貼。新農保制度的建立，是中央繼免除農業税、實行農村直補和新型農村合作醫療之後又一重大惠農政策，是我國建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的又一重大突破。“十二五”時期，要進一步擴大新農保試點面，到期末實現在全國全面實施；要完善新農保政策，搞好與相關制度的銜接和政策配套；要加強基金的監管，確保基金安全完整；還要結合新農保制度推進的情況，適時制定實施城鎮非就業居民養老保障制度，並逐步實現城鄉居民養老保障制度的統一。

二是推動機關事業單位養老保險制度改革。這是統一基本養老保險制度的必然要求。十七大要求“促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革”。

2008年，國務院制定《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，決定在5個省市先期試點，與事業單位分類改革試點配套推進。“十二五”期間，要在繼續完善企業職工養老保險制度的同時，推動機關事業單位養老保險制度改革，重點是實行統賬結合的基本制度，適應人員流動的需要；基本養老金待遇與繳費長短和多少更緊密地聯繫，增強激勵機制；實行適合機關事業單位特點的補充養老保險辦法，實現多層次的保障；要確保國家規定的原有待遇水平不降低，實現新老制度的合理銜接和平穩過渡。

三是實現基礎養老金全國統籌。這是養老保險制度的重大突破，符合社會保險的大數法則，有利於在大範圍分散風險，提高資金使用效率；又可以釐清中央與地方政府的責任，實現養老保險制度的統一、規範；還有利於實現養老保險關係在全國範圍內順暢轉移接續，從體制上消除影響勞動力跨地區合理流動的障礙。到2009年底，全國已全面實現了基本養老保險基金的省級統籌，為實現基礎養老金全國統籌奠定了堅實的基礎。實行基礎養老金全國統籌，涉及中央和地方、各地方之間利益關係的重大調整，既要統一規範，又要適合各地特點，給地方留有調節餘地，充分發揮中央和地方兩個積極性。還需要建立健全一整套機制和政策，並在實施中不斷完善。

四是進一步做實養老保險個人賬户，積極穩妥推進養老基金投資運營。這是應對人口老齡化、實現養老保險可持續發展的重大戰略決策。到2009年，已有13個省份開展“做實”試點，累計做實1600億元。全國企業職工養老保險結餘積累資金1.3萬多億元，個人賬户的大部分還只是權益記錄，沒有做實；同時，隨着制度的健全和普及，新農保和機關事業單位養老保險制度中的個人賬户基金也將迅速積累，做實和投資運營的需求愈益突出。“十二五”期間，我國60歲以上老年人口比重將從期初的不到13%提高到期末的15%左右；到20年代末將進入人口老齡化高峯期，屆時養老保險基金和財政資金都將面對更大壓力。我們必須抓住經濟平穩較快發展的有利時機，在確保當期養老金髮放的前提下，進一步擴大做實個人賬户規模，積極穩妥推進基金投資運營，實現保值增值，為應對老齡化高峯的挑戰奠定更加堅實的物質基礎。

覆蓋面大小是反映社會保障制度可及性和有效性的首要指標。到2010年9月底，我國城鎮職工養老保險、城鎮醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險分別達到25025萬人、42072萬人、13147萬人、15871萬人、11973萬人，均超額完成“十一五”規劃確定的指標任務。剛剛開始試點的新農保也覆蓋了6000多萬人，到年底將超過1億人。“十二五”時期擴大社會保障覆蓋範圍的重點：一是對城鎮就業羣體，重點做好農民工、非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員的參保工作；二是繼續解決體制轉軌的歷史遺留問題，全面落實關閉破產企業退休人員納入城鎮職工基本醫療保險的政策，將未參保集體企業職工和原“家屬工”、“五七工”等納入基本養老保險制度，將企業“老工傷人員”全部納入工傷保險統籌管理；三是對實行自願參保原則的新農保、新農合以及城鎮居民基本醫療保險制度，通過強化政策激勵，引導符合條件的羣眾積極參保、長期參保，並對殘疾人等困難羣體參保給予更多支持；四是完善被徵地農民的社會保障政策，實行先保後徵，切實保障他們的合法權益。

十六大以來，隨着經濟持續快速發展，我國社會保障的水平不斷提高。“十二五”時期，還要進一步提高社會保障待遇水平，使人民羣眾切實分享經濟社會發展成果。但是，我國人口多、底子薄、差別大，提高社會保障水平必須始終堅持“保基本”的方針，積極而為，量力而行，加大公共財政對社會保障的投入，區別輕重緩急循序漸進，逐步縮小地區之間、城鄉之間和各類羣體之間的待遇差距。一是繼續提高企業退休人員基本養老金待遇，並研究建立與經濟發展、工資增長、物價水平相聯繫的正常調整機制；二是通過實行門診統籌，把多發病、常見病的診療費用納入基本醫療保險支付範圍，擴大受益面，穩步提高職工醫保、居民醫保和新農合的報銷水平和最高支付限額；三是大幅度提高工亡待遇及相關工傷保險待遇標準；四是擴大失業保險基金支付範圍，發揮預防失業、促進就業的作用，並建立預防、補償、康復三位一體的工傷保險體系，使參保者不是消極地等待風險補償，而是從積極的社會保險政策中獲益。

我國多層次的社會保障體系主要分三個層次。第一是“託底層”。主要是通過最低生活保障、醫療救助、農村“五保”等制度對城鄉的貧困家庭和居民給予社會救助，通過社會福利制度對鰥寡孤獨等特定羣體給予照顧。所需資金全部由政府支出。第二是“主幹層”。主要是通過實施權利與義務相聯繫的社會保險制度，為參保人員提供養老、醫療、失業、工傷、生育等基本保障。政府強制或引導社會保險制度實施，並承擔必要的財政責任。第三是“補充層”。國家鼓勵和引導用人單位根據條件，建立企業年金、職業年金和補充醫療保險制度，發展商業保險，以滿足不同社會成員的保障需求。

“十二五”時期，構建多層次社會保障體系要從以下三個方面着力推進：一是積極發展和規範養老保險的企業年金和職業年金，通過更有力的税收優惠政策鼓勵用人單位為勞動者建立補充保險；二是發展商業人壽和健康保險，引導和規範各類社會機構和市場主體興辦補充性社會保障事業，滿足人民羣眾更高的或特定的保障需求；三是進一步完善城鄉社會救助制度，逐步擴大最低生活保障制度和醫療救助制度保障範圍，逐步提高城鄉低保、農村五保、醫療救助等待遇水平，切實保障城鄉貧困人口、在校貧困大學生等羣體的基本生活。

目前我國的社會保障管理服務體系已在全國普遍建立，隨着社會保障制度覆蓋人羣的擴大和社保基金規模的增長，對服務高效、便捷和管理嚴密、精細的要求也越來越高。“十二五”時期，要進一步提高社會保障管理服務水平：一是以基層為重點加強社會保障基層服務平台建設，按照以人為本的要求，規範和優化社會保障管理服務流程，推進標準化建設；二是加強社會保障信息網絡建設，加快建設項目齊全、全國聯網的社會保障信息管理系統，及時、準確記錄保障對象的繳費和權益，確保待遇支付；三是大力推進標準統一、功能兼容的社會保障卡的應用，爭取早日實現“人手一卡”和“一卡通”，方便參保者隨時隨地查詢自己的權益記錄，對全體參保羣眾做到“記錄一生，服務一生，保障一生”。

“十三五”期間，中國建成世界上規模最大的社會保障體系，基本醫療保險覆蓋超過13億人，基本養老保險覆蓋近10億人。 ^[3]