税收權限

中國的税收權限卻是高度地集中於中央的。幾乎所有

的地方税的税法、條例，以及大多數税種的實施細則，都由中央制定和頒佈，地方只有徵收管理權限及制定一些具體的徵管辦法和補充措施的權限。這樣一種高度集中的税收權限劃分模式，既有確保國家税法統一方面的合理性，同時也存在着難以使税收的徵管與各地複雜的經濟情況及千差萬別的税源情況充分協調，無法使地方政府充分利用税收槓桿調節地方經濟運行的問題。

1994年，中國進行分税制改革，按照政府事權劃分税種，根據税收管理權和税收收入歸屬的不同，將税收分為中央税、地方税、中央與地方共享税。這對於採取國家統一税制，實行税收收

入統歸國庫，再由中央調撥而言是一個歷史的進步。同時，分税制的實行不僅有利於保證國家税制的集中統一，又有利於發揮地方税的調節作用，取得更好的效果。但隨着時間的推移，改革的深化，原先粗線條地處理中央地方之間的税收權限已經無法滿足進一步發展的需要了。目前，中國中央和地方的税收在表面上看地方税的種類和形式都多於中央税，但就實際而言，地方税的收入規模較小，仍然無法滿足地方政府各類職能的執行。 分税制實施後，中央和地方的利益相對獨立，在税收的劃分上也逐步明確，而地方税種和税種要件的設置以及徵收管理權限方面的安排，地方權限太少，中央權限過於集中。隨着社會的進步，政府作為社會的政府，就其經濟服務、社會服務而言的職能不斷強化，而政府職能的強化對財税收入提出了新的要求。因而改革過程中，中央與地方在税收權限劃分的權利義務不協調現象，使事權與財權

不一致的現象不斷凸現。在税收分權時需要注意事權和財權相結合的原則。事權和財權相結合的原則是權力和義務相統一，權責相統一等法律原則在税法上的具體化。事權是享有財權的基礎，財權是履行事權的保障。只有把事權和財權相結合，相統一，才能保證各級政府最大效率地完成其各自的職能，才能避免人浮於事或財力不足的現象，才能最大限度地提高財政收支的效益。中國目前的現狀是事權和財權沒有很好地結合在一起，主要表現在地方的財權與其承擔的事權相比相對較少，使得地方很難充分行使其職責。而要真正保證地方的財權，立法必不可少，而中國目前尚無嚴格意義上的地方税法，這對於調動中央和地方兩個積極性，完善税法體系，意義重大。

從税收收入的分配上，不同的國家又有按税源劃分、分成、附

加與特定税收分配等四種：

(1)税源劃分法，是對各種税的不同性質加以劃分，從而使中央政府和地方政府擁有不同的税源。

(2)分成法，就是把税源屬於中央政府的租税分給地方政府若干成，或者把税源屬於地方的租税分給中央若干成。

(3)附加税，是指在不同級次的政府之間，對某一個統一的基礎税率再分別加成不同的税收。

(4)特定税收分配法，是指對同一税源，中央與地方政府各自分別徵收。

地方政府的職責是確定地方税收管理權限的前提。按照政府職責的劃分，為實現地方政府職責則需要相應的財力作保障，政府職能是設置相應的税收的依據之一，並確定其管理權限和收入。在社會主義市場經濟條件下，地方政府的職責主要是：承擔地方行政管理、地方經濟和事業的發展、地方社會的穩定和發展。

根據財税管理體制的規定，地方政府事權決定着地方政府所掌握的地方財力的權限。或者説幹多大（多少）事，需要相應的多大（多少）財力。所以，地

方事權的大小決定地方政府税收的管理權限。中央政府和地方政府税收的管理權限的劃分和設立，要以確定中央政府和地方政府事權為基礎。儘管在中央和地方政府税收管理權限的劃分中，還很難做到以事權為基礎，但是，隨着社會主義市場經濟的建立、發展和完善，將會比較清晰地劃分中央政府和地方政府的事權。因此，在事權確定的前提下，地方税收的管理權限較容易確定。

公共產品是指具有市場非競爭性和使用非排他性的產品。根據其性質不同，公共產品又分為純公共產品和準公共產品。純公共產品是指具有完全的非競爭性和非排他性的產品，如國防、國家行政管理等；準公共產品是指不完全具有非競爭性和非排他性，但社會成員普遍所需要的產品，如教育、交通、社會福利等。公共產品的提供具有較強的層次性和區域性。純公共產品需要公共提供，即由政府通過税收來集中資金並用於支付公共產品生產成本，以便於向公眾無償提供；準公共產品一部分由政府提供、一部分則由市場或私人提供。政府提供公共產品根據級次不同，分為中央政府提供和地方政府提供。地方政府提供公共產品實際上是指省級及省級以下各級政府提供公共產品，這就需要相應的地方收入（主要是指税收）來保障，而地方收入的實現則要求確定相應的收入管理權限。因此，公共產品提供的層次性和區域性決定了省級以下各級政府税收管理權限的大小，地方政府提供的公共產品和服務的數量及質量，也就構成設立地方税收管理權限的依據[2]。

確定省級以下地方税收的管理權限，必須首先服從於國家的宏觀調控。在確定中央政府和地方政府事權的基礎上，科學合理確定和劃分省以下地方税收管理的權限。目前，地方税收間的競爭值得關注和研究，並通過加強國家宏觀調控加以解決。目前，為了儘快發展地方社會經濟，各地制定和實行了一系列的鼓勵（獎勵）吸引外來人才、技術、投資（包括內、外資）、管理等的措施和辦法，不僅加強基礎設施的建設和改造，改善投資環境，給予外來者各種收費上的優惠，而且採取税收優惠的措施。在中央統一税收政策外，實行的税收優惠政策，勢必造成政策的混亂，損害

税法的統一性和嚴肅性。長期發展下去，將會損害國家統一市場的發展，所以，國家宏觀調控應加強。在確定省級以下地方税收的管理權限時，必須服從於國家的宏觀調控。同時，也要注意另一種現象，地方政府為了本地區的利益，設置税收壁壘，阻礙人才、技術、投資（包括內、外資）的正常流動，分割市場，破壞了市場的自由競爭環境。

地方政府税收的管理權限的設立，還必須考慮地方地區間的各種差異。一方面，地方税收要根據地方税源情況，而設置具體的税種。地方税源是前提，有什麼樣的税源，則應建立什麼樣的地方税收的具體税種。另一方面，地方政府對地方税收的管理權限，應根據地方具體情況而確定。

改革開放不斷深化，“服務型政府”理念逐漸深入人心，人們對於教育、醫療、衞生、環境、生態等公共產品的需求不斷增加，對政府的期望不斷提升。“税收是為文明而付出的代價”，一切政府職能的執行，一切公共消費品的提供都需要税款作為支持，否則政府即使再有雄心壯志也是“巧婦難為無米之炊”。當前，農村大量剩餘勞動力湧入城市，城市化過程加速進行，各種“城市病”提前出現，直接影響城鎮人民的生活水平，而新農村建設過程中醫療保險，義務教育，生態治理無不需要財政的支持。地方政府為執行各類職能，無不想方設法增加財政收入，甚至也出現了與“服務型政府”背道而馳的做法。

由於税收的穩定性和税收法律關係決定了税收收入雖然對政府而言至關重要，然而卻不能隨意多增亂增。因而，地方政府將一些服務性手續收費作為生財之道，提高各種服務登記費用，並增設各種雜亂費用。雖然此類費用收入有限，且影響政府在人們心目中的形象。而一些主管部門官員則稱：“為增加財政收入，不得已而為之。”

各個地方政府的國有企業出現了“頭班車沒趕上，二班車沒跟上，三班車沒擠上”的情況，從而使一些企業改制困難，而政府為使這些老的國有企業承擔部分社會責任，同時，為使這些已經喪失競爭能力的國有企業繼續為政府提供利潤和税收，保持一定的經營業績和盈利，則為此類企業大開綠燈，通過政府行為設置市場障礙，對其他本地民營企業和外地企業進行變相歧視性徵税等，使其無法進入市場，形成行政壟斷。而市場經濟其本質是競爭經濟，這種通過行政行為保持市場優勢地位的做法嚴重破壞了市場競爭的秩序，也不利於統一國內市場的形成完善。同時，基於地方政府目光侷限的現實，地方“一把手”認為打開地方市場，招商引資的税收收入實現期限較長，因而為在自己的任期內保持直接而充足的税收，還是主要採取保護原有老的地方企業為主，以招商引資為輔。

法律是保障公平正義的最後一道防線，而有些地方則將司法訴訟也作為增收的一種方式，尤其是刑事案件中甚至出現了以刑代罰的現象，有法不依或者依法不嚴，這嚴重影響了法律的尊嚴和權威。市場經濟作為法治經濟，對法律公平正義的需求巨大，而這樣的做法傷害了各類市場主體的感情，滋生腐敗，對社會的副作用很大。

“税收是政府的奶孃”，地方政府迫於分税制事權和財權不一致的現狀，為保證各類龐大的財政支出常出現任務税，顛倒了財政程序，要求税務部門根據預算，通過履行實質課税原則，徵收税款。因而產生了多增亂增，給企業增加了沉重的負擔，惡化了當地的投資環境，使企業進入量不斷減少，而迫於企業數量的侷限對原先的企業更多增税，更使企業不堪重負，如此惡性循環。任務税也嚴重損害了税務機關的形象，人們對於税收逐漸不滿，納税意識更加淡薄，導致偷税、漏税、逃税、抗税現象更加頻繁出現。

沒有一個專門的完整的法規或制度來確定或劃分地方税收管理權限。有關地方税收管理權限的內容、規定，散見於税收條例或者暫行條例、税法或者細則、税收規定或者税收規定的通知等，規定中。主要問題是：其一，涉及地方税收管理權限的法規，其法律形式的檔次低，有的叫“暫行條例”、“暫行辦法”，或“規定”等；其二，涉及到税收管理權限的相關規定，制定的主體不同，有人大或其常委會、國務院、財政部、國家税務總局等，政出多門，不規範、不統一；其三，各種涉及税收管理權限的規定，各自獨立，涉及的税收管理權限的內容和問題互不聯繫，系統性差。其四，地方在按中央税收管理權限的各種相關規定，制定各地具體規定、辦法時，要與上級的規定相對應，因此，也會造成地方制定的税收規定、辦法，整體性、規範性差。散見於各種税收或其他法規中的關於地方税收管理權限的規定，提法和規定的權限級次有多種，如人大、政府、財政、税務部門等。

地方目前沒有税收的立法權。除筵席税和屠宰税外，地方沒有税種的開徵、停徵權。地方具有十分有限的税率調整權限。税目的確定權限，基本上集中在中央，一些地方税種的具體徵税範圍或項目的調整權限地方很有限。地方具有一定的在中央統一規定下減免税的權限。

比較突出的問題是在省級以下各級政府，採取分成、上劃、上交、體制外上解等各種合法或非法、合理或不合理的手段，集中本級政府的財力，同時，政府的事權、職責在並不清晰的前提下，有些方面卻出現了向下分派的情況，尤其突出的是縣、鄉兩級政府，其事權、職責與可支配財政收入不掛鈎。目前地方政府主要的財政收入是税收。但是在現行的地方税收中，主體税種卻未形成，支柱性税種沒有。

（四）地方税收管理權限未能考慮地區間差異。在確定地方税收的管理權限中，中央的政策統一是前提，但是，目前對地方情況差別的體現不夠。我國是一個地區間發展非常不平衡的國家，從現階段情況來分析，各地區自然、社會、歷史等情況和條件千差萬別，生產力基礎、發展水平和發展能力相差懸殊；從發展前景來分析，地區發展速度和發展潛力相差很大。這一方面，需要承認地區間社會經濟的差異，中央政府採取財政轉移支付制度等措施，對地區間不平衡進行綜合調控；另一方面，在税收管理權限方面區別對待，考慮全國税收政策統一的同時，下放部分税收管理權限，使地方根據本地的自然資源、社會經濟發展，具有一定的税種選擇權和税收調整權。

正式立法制定專門的關於劃分中央和地方税收管理權限的體制，明確各項税收管理權限，合理科學的在税收管理處理和協調集權和分權的關係，明晰省級以下地方税收的管理權限，正確處理中央和地方的税收分配關係，調動省級以下各級政府税收管理的積極性。税收管理權限確定，是一項法制性很強的工作。確立的地方税收管理權限，應通過法律形式公佈和實施，即由人大或其常委會，正式立法，使之具有較高的法律形式，否則難以真正實施，不能體現税收法律的嚴肅性，不能維護税收法律的統一性。省級以下税收管理權限確立後，地方税收管理權限和範圍如果有變動，或其他原因需要進行體制性的調整，也應通過嚴格的法定程序，按權限進行，不能因時間緊或者其他的原因，以行政性命令的方式來代替法律規定。

1、對涉及國家宏觀和全國政策統一的税種，如增值税、消費税、企業所得税等税種，中央不僅要統一税種的開、停徵，税目的增減和税率的調整權限，減免税的確定權限。而且，要儘快使這些税種正式立法，由全國人大通過並頒佈執行。

2、在全國範圍統一實施的地方税種，且涉及全國統一政策和各地經濟利益平衡的，如營業税、個人所得税、資源税、印花税等税種，應由中央統一制定辦法，並通過正式立法。

3、一些地方税種，如車船使用税、房產税、城鎮土地使用税、遺產税、土地增值税等，可放立法權限於地方。由地方自行決定開徵、停徵，税目的增減，税率的調整，減税免税等税收內容。

4、在全國統一政策和宏觀調控的前提下，中央可下放地方根據當地具體自然、社會、經濟、財政收支情況，開徵一些新税，只在本省、自治區、直轄市範圍內實施。讓地方具有一定的地方税收的開徵權或税種的選擇權。這些税種，也要經過省、自治區、直轄市人大及人大常委會，正式立法才能實行。

值得注意的是，在賦予地方一定的地方税收立法權的同時，要建立一套科學的地方立法程序，規範地方税收立法，提高地方的立法水平，以防止地方濫徵和隨意地改變地方税收的徵管辦法。同時，通過法律的形式確定下來，地方税收的立法權限只能集中在省級。地方税種立法權限歸省、自治區、直轄市人大及人大常委會，地方人民政府及其財政、税務機構，不能具有税收立法的權限（包括制定一些實施辦法的權限）。

1、營業税、個人所得税、資源税、印花税等地方税種中央正式立法後。在中央的統一税收政策下，可給予地方政府一定的税收政策調整權限：（1）徵税範圍的具體確定，可放權於地方政府；（2）根據各地情況的不同和發展變化，可由地方政府對税目進行增減，增減具體的徵税範圍或項目；（3）在中央税率的統一規定幅度或範圍內，可由地方政府調整税率或徵收額度。

2、車船使用税、房產税、城鎮土地使用税、遺產税、土地增值税等地方税種，可將税收政策的制定權限（立法權限）和調整權限，全部給予地方。

1、營業税、個人所得税、資源税、印花税等税種地方税種，中央正式立法後，不僅將税收政策的調整權限給予地方，而且也應將這些税種的減免税權限下放給地方政府。

2、農業税（牧業税）、農業特產税和關係“三農”的一些税種，其減免税，進行清理、歸類後，繼續由地方政府確定。