税收立法權

税收立法主要包括税收立法基本原理、税收立法基本制度和税收立法基本技術三部分內容。基本原理是關

於税收立法帶有普遍性和基本規律性税法事項的理論概括，主要包括税收立法的意圖與目的、指導思想、基本原則、調整範圍、種類與部門、機構與職能界定等。税收立法基本制度是指税收立法活動與過程必須遵循的各種實體性準則的總稱，主要包括税收立法的體制、主體、權限、程序、監督等基本制度。税收立法技術是指税收立法活動中所遵循的旨在推進税收立法現代化、科學化的方法和操作技巧的總稱，主要包括税收立法的運籌技術和結構營造技術等等。

税收立法權是國家立法權的重要組成部分，是指政權機關依據一定程序制定、頒佈、實施、修改、補充和廢止税收法律、法規的權力。廣義的税收立法權還應包括税收法律的解釋權，因為任何一項税收法律都只能由制定這項法律的立法機關或經授權的執法機關負責解釋。它與税收行政權和税收司法權一同構成了税權。在税收的立法、行政、司法權中，税收立法權是最基本的、原創性的權力，是税收行政權和司法權存在的前提和基礎，税權劃分和合理分權是其核心內容。税收立法權具有以下幾個特徵： 1．是一項專項立法權。税法是專門用於調整税收徵納關係的法律規範，税收立法權能規範税收法律體系。2．是税權中的最高權力。税收立法權是整個税權中一切權力的前提，它的行使對於税收行政權和税收司法權都具有普遍的約束力。

3．具有廣泛性。它不僅包括了税收法律、法規的擬定權、審議權、表決權、批准權和公佈權，還包括了税收法律法規的修改權、補充權、解釋權、廢止權和調整權等。

4．具有綜合性。除了包括税收實體法和税收程序法外，還包括税收基本法和税務機構組織法、納税人權利保護法、税務訴訟法和發票管理法等。因而包括制定上述各項法律的權力。

税權的劃分是指税權在相關國家機關之間的分割配置，包括橫向分配和縱向分配兩個方面。橫向分配是指税權在相同級次、不同國家機關之間的分割和配置；縱向分配是指税權在不同級次的同類國家機關之間的分割和配置。税收立法權的劃分也有橫向和縱向分配兩種。在國際上，税收立法權的橫向分配主要有三種 模式：單一模式、複合模式和制衡模式。單一模式是指税收立法由一個具有立法機關性質的行政機關來行使；複合模式是指税收立法由立法機關與行政機關共同行使；制衡模式是指在立法、行政、司法三權既相互獨立又相互制約的基礎上，税收立法由議會、總統、最高法院三方共同行使。無論採用哪種模式，各國的税收立法都是以正式的法律形式為主，行政法規為輔。 税收立法權的縱向分配，國際上主要有集權模式、分權模式和集權分權兼顧模式。但不管採用什麼模式，各國都把税收基本法規、主體税種的立法權集中在中央；而在一些涉及到中央和地方共同立法的税收問題上，中央往往只作原則性的立法，具體的法律、法規允許地方在不違背原則的前提下自主立法，充分體現了原則性和靈活性的有機結合。中國的税收立法權在縱向分配上屬於集權模式，這與我國的政治經濟體制、歷史文化都有密切的關係。

税收立法權過分集中

根據中國憲法的規定，省、自治區、直轄市的人大及其常委會在不與憲法、法律和行政法規相牴觸的前提 下，可以制定地方性税收法規。但是，在實際税收立法上，這一項規定沒能實現。國發[1993]第85號文件規定：“中央税、共享税以及地方税的立法權都要集中在中央。”幾乎所有地方税種的税法乃至實施細則均由中央制定及頒佈，只是把屠宰税、宴席税的某些税權下劃到地方。全國人大除了授予海南省和相當於省級的民族自治區及深圳特區可以制定地方性税收法規外，其他的省、直轄市都無權制定地方性税收法規。因此，税收的立法權基本上都集中於中央，既不利於調動地方政府的積極性，也不利於建立完整的地方税體系。

税收立法的級次低

影響税收立法的權威性。憲法規定全國人民代表大會和全國人大常務委員會行使國家立法權。但從目前情況看，在我國的税法體系中由立法機關制定的並不多，只有《中華人民共和國個人所得税法》、《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得税法》以及《中華人民共和國税收徵收管理法》是由全國人大及其常務委員會制定的，大多數税收法規是授權國務院制定的。雖然是經過授權的，但由行政機關制定的條例無論從立法層次、權威性和法律效力上來講都不如立法機關制定的法律，穩定性也較差。

税收法律體系不完善

《税收基本法》對税收共同性問題進行規範，是用來統帥、指導、協調各單行税法、法規，具有最高的法律地位和法律效力的税法，是税收法律體系中的母法。但是，中國還沒有制定税收基本法。在缺少税收基本法統領的情況下，很容易使各單項税收法律、法規之間出現矛盾，使許多重大的税收立法原則、程序無法以法律形式加以規定，這將嚴重影響税收法制的統一性以及整個税收法律體系的健全和發展。

税法解釋政出多門

税法的解釋權是税收立法權的一個內容，應該是國家立法機關行使的權力。但實際上，制定法律和行政法規的全國人大及其常務委員會、國務院、財政部、國家税務總局均有解釋權，而且對立法、行政、司法等方面有關税法解釋權的劃分，也沒有明確的規定和統一規範。同時，還突出地表現在税務機關對税法的解釋權過大，造成基層的自由裁量權過大，在税法實施中過分依賴税收行政權。

立法程序方面也有不足之處

中國製定税法的程序一般是：由國家税務總局草擬議案，經財政部會籤後送國務院常務會議審議通過，國務院再以提案形式提請全國人大常委會審查，經半數以上成員通過後，由國家主席以頒佈形式公佈。整個立法程序似較嚴密，但也還存在一些問題：如税務決策機構組織税法起草的人員構成中，缺乏一些具有專業知識或豐富經驗的會計師、律師等，可能影響税法的嚴密性；有些税法在醖釀期間沒有廣泛地徵求納税人的意見，可能引起爭議或操作性不強。

1．合理劃分中央和地方的税收立法權。這實際上是如何處理集權和分權的問題。中國是一個統一的中央集 權制的國家，應以集權為主，在集權的前提下適當分權。税收立法權的劃分應建立起以中央為主、地方為輔的兩級立法格局。對涉及國家整體利益、體現國家宏觀調控手段的税種，應由中央統一立法，包括税法的修改、補充、廢止以及對税法的解釋權都應該由中央統一掌握，如消費税、關税等；對屬於現行税制中的主體税種、對宏觀經濟影響較大但屬於地方税的税種，可由中央統一立法，但將制定實施細則和確定適用税率的權利交給地方，以調動地方的積極性，如資源税、房產税等。對於地方特色較強、收入規模有限的税種，可以賦予地方立法權，如契税等。 當各級各類税收立法權之間發生衝突時，應遵循一定的原則予以協調：(1)法律優先原則，即任何行政立法不得與法律相牴觸；(2)中央立法權優先原則；(3)新法優先原則；(4)特別法優先原則。

2．明確税收立法主體，縮小授權立法的範圍。國家立法機關與行政機關的性質、地位、職能是不相同的，國家立法的地位、權威性、效力都較強，因此，應該健全全國人大和省級人大及其常務委員會的税收立法機構。另一方面，授權立法有針對性較強、較具靈活性和時效性等優點，但也要適當地保留。我國當前税收立法應以國家立法機關立法為主，以授權立法為輔，並逐步縮小授權立法的範圍，這將有助於改變目前我國税收立法級次較低的狀況。

3．儘快制定税收基本法。目前我國税收法律體系缺乏一個母法作為統領。建國初期，曾制定過《全國税政實施要則》，起過税收基本法的作用，但後來中止執行。因而應儘快制定《税收基本法》，明確税法的立法依據，立法宗旨，立法體制，税權劃分原則、標準和程序，徵納雙方的權利義務等內容，為建立完整、規範的税法體系打下堅實基礎。然後，依據《税收基本法》制定各個單行税收的法律(包括實體法和程序法)，有助於各個單行法之間的協調。

4．規範税法的解釋權。中國的税法解釋政出多門。國務院曾一再強調“除税法規定的減免税項目外，各級政府及各部門都不能開減免税收的口子”，這使得地方政府越權制訂税收規章的現象大大減少。但是，還是有不少基層的政府機構為了自身利益，以各種理由擅自制訂税收優惠規章。由於這些規章的制定會給鄰近的地區產生影響，影響區域經濟的協調發展和宏觀經濟的穩定，也影響税法的剛性約束力。所以應統一規範税收法律的解釋權，以減少矛盾的產生。

5．完善税收立法程序。中國税收法律由國家税務總局草擬，這是因為他們較熟悉業務。但是由行政執法部門起草不符合一般立法慣例。税法的立法程序應為：由人大法律工作委員會負責組織專家小組(包括專家、學者、律師、會計師、經濟學家等)起草税法；草擬完成後交由人大法律工作委員會審查；然後向國家税務總局、財政部、國務院有關部委及各省級人大、政府徵求意見，在此過程中，也應徵求、聽取廣大納税人的意見，以增強立法的公開性和透明性；修改後提交全國人大或人大常務委員會審議通過。最後。以國家主席的名義發佈實施。