立法權

立法權就是制定、修改和廢止法律的權力。在資本主義國家，作為立法機關的議會還享有提出法案的權力。這裏的法是指狹義的法，不包括行政法規和地方性法規，中國只有全國人大及其常委會才有國家立法權，也只有全國人大及其常委會才是國家立法機關。

中華人民共和國全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會根據憲法規定行使國家立法權。

全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。

全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相牴觸。

全國人民代表大會可以授權全國人民代表大會常務委員會制定相關法律。

下列事項只能制定法律：（一）國家主權的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層羣眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）税種的設立、税率的確定和税收徵收管理等税收基本制度；（七）對非國有財產的徵收、徵用；（八）民事基本制度；（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；（十）訴訟制度和仲裁基本制度；（十一）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。上述規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。 ^[1] 

統治階級通過行使立法權把自己的意志以法律的形式表現出來，使之具有普遍遵行的效力。從立法權概念的實際運用情況來看，各國一般在三個意義上使用立法權概念。

立法權是指立法機關（議會或其他代議機構）行使的制定、認可、解釋、補充、修改或廢止法律的權力。這個意義上的立法權是立法機關職權的一部分，而不是全部，它不包括立法機關的行政監督權（包括議決預算案、議決條約案、宣戰寧和媾和案、議決戒嚴案、議決大赦案、以及質詢權、同意權、彈劾權、不信任投票權等權力）。

立法權是指由立法機關行使的對應於行政權和司法權的權力。這個意義上的立法權，是三權分立意義上的立法權，它包括了立法機關的全部職權。

立法權，是指立法主體依法行使的制定、認可、解釋、補充、修改或廢止法律的權力。

立法權就是為主權者所擁有的，由特定的國家政權機關所行使的，在國家權力中佔據特殊地位的，旨在制定、認可和變動規範性法文件以調整一定社會關係的綜合性權力體系。

立法權是一定的國家機關依法享有的創制、修改、廢止法律的權力，是國家權力體系中最重要的、核心的權力。享有立法權是進行立法活動的前提。立法活動是行使立法權的過程和表現。

立法權是指統治階級通過掌握在自己手中的國家政權，按照一定的權限和程序，制定法律規範的一種能力。

從權力的來源上立法權分為兩種，一種是依法自身擁有的立法權，如全國人民代表大會及其常務委員會的立法權，該立法權可制定、修改、和廢除包括憲法在內的任何法律性規定；另一種是依法被授予的立法權，如地方人民代表大會及其常務委員會、各級政府、中央各部委及其下屬單位等依法成立的行政、司法、軍事機關。兩種立法權所立之法都具有法律規範的性質。

兩者之間也有不同之處，其一：前者所立之法的規範範圍均大於後者，後者所立之法的內容不得與前者衝突；其二：前者所立之法適用範圍較廣，而後者所立之法適用範圍較窄；其三：前者所立之法所規範的行為具有普遍性，而後者所立之法所規範的行為則具有特定性。

立法權是近代分權理論與實踐的產物，是國家權力體系中一種相對獨立的權力，是具有政治性質的一種重要國家權力。所謂立法權是一種相對獨立的權力，是指這種權力較之行政權、司法權而言，在適用範圍、運作特點、合法性基礎等各方面都有明顯的不同，雖然近些年來，在許多國家出現了三權之間相互滲透的情形，如委託立法，行政司法等，但上述現象並沒有從根本上動搖三種權力劃分的根基。

之所以説立法權是一種具有政治性質的權力，是因為立法權通常與國家的最高權力相聯繫，體現或代表國家主權或人民主權，並且管轄具有普遍意義的事物。在這方面，許多思想家都有過重要論述。

洛克的觀點

英國啓蒙思想家洛克説：“立法權是享有權利來指導如何運用國家的力量保障這個社會及其成員的權力。”他還説：“立法權是最高的權力。”“因為它有權為社會的一切部分和每個成員制定法律，制定他們的行為的準則”，而“誰能夠對另一個人 訂定法律就必須在他之上”。同時，立法權也是其它一切權力物的淵源，“社會的任何成員或社會的任何部分所有的其它一切權力，都是從它獲得和隸屬於它的。”

孟德斯鳩的觀點

孟德斯鳩從分權制衡的角度主張立法權不是絕對的，也應該受其它權力的制約；但他認為“立法權應該由人民集體享有”，並由人民的代表通過議會來行使。

盧梭的觀點

盧梭從其人民主權的理論出發，強調“立法權是屬於人民的，而且只能是屬於人民的”，它作為一種普遍性的權力，屬於主權者；而不像行政權那樣只限於個別性的行為。

每一個國家都有三種權力：（一）立法權力；（二）有關國際法事項的行政權力；（三）有關民政法規事項的行政權。

依據第一種權力，國王或執政官制定臨時的或永久的法律，並修正或廢止已制定的法律。

－－[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（中譯本）上冊，張雁深譯，商務印書館，1961年版，第155頁。

立法權所涉及的是法律本身（因為法律需要進一步規定），以及那些按其內容來説完全具有普遍性的國內事務。立法權本身是國家制度的一部分，國家制度是立法權的前提。－－[德]黑格爾：《法哲學原理》（中譯本），範楊、張企泰等譯，商務印書館，1961年版，第315頁。

立法權是一個整體，在其中起作用的首先是其他兩個環節，即作為最高決斷環節的君主權和作為諮議環節的行政權。

－－[德]黑格爾：《法哲學原理》（中譯本），範楊、張企泰等譯，商務印書館，1961年版，第318頁。

在一個自由的國家裏，每個人都被認為具有自由的精神，都應該自己統治自己，所以立法權應該由人民集體享有。

－－[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（中譯本）上冊，張雁深譯，商務印書館，1961年版，第158頁。

立法權，不論屬於一個人或較多的人，不論經常或定期存在，是每一個國家中的最高權力。

－－[英]洛克：《政府論》（中譯本），葉啓芳等譯，商務印書館，1964年版，第83頁。

立法權是國家的心臟，行政權則國是國家的大腦，大腦指使各個部分運動起來。大腦可能陷於麻痹，而人依然活着。一個人可以麻木不仁地活動；但是一旦心臟停止了它的機能，則任何動物馬上就會死掉。

－－[法]盧梭：《社會契約論》（中譯本），何兆武譯，商務印書館，1980年版，第177頁。

關於立法權，這種制度的原則是什麼？

立法權構成國家的主權，這通過法律來組織和調整一切。

立法權是否由人民來行使？

是的，法律一律由人民選出的代表來討論和擬定，然後提交人民批准。

－－[法]埃蒂耶納·卡貝：《伊加利亞旅行記》（中譯本）第三卷，商務印書館，1982年版，第383頁。

立法權，從它的理性原則來看，只能屬於人民的聯合意志。因為一切權利都從這個權力產生，它的法律必須對任何人不能有不公正的做法。如果任何一個人按照他與別人不同的意志去決定國家的事情，那麼，他就可能經常對人作壞事；但是，如果由大家決定並頒佈他們自己的法律，就絕不會發生這種事情。“自己不會傷害自己”。可見，只有全為人民聯合並集中起來的意志（這就是每一個人為全體決定同一件事，以及全體為每一個人決定同一件事），應該在國家中擁有制定法律的權力。

－－[德]康德：《法律哲學》，《西方法律思想史資料選編》（中譯本），張學仁等編譯，北京大學出版社，1983年版，第419頁。

立法權經過了一段長期才被採用，因為制定法律、訂立規則，不但約束我們自己，而且約束我們的後代，以及從來沒對所制定的法律表示同意的人，這是政府所發揮的最高權力。

－－[英]坎南：《亞南·斯密關於法律、警察、歲入及軍備的演講》（中譯本），陳福生譯，商務印書館，1986年版，第43頁。

立法權，即為着公共利益而制定法律的權力。

－－[英]坎南：《亞南·斯密關於法律、警察、歲入及軍備的演講》（中譯本），陳福生譯，商務印書館，1986年版，第43頁。

立法權是享有權利來指導如何運用國家的力量以保障這個社會及其成員的權力。

－－[英]洛克：《政府論》（中譯本）下篇，葉啓芳等譯，商務印書館

，1986年版，第89頁。 （2）授權立法（委託立法、委任立法）

委任立法是基於法律授權的立法，是法律委託行政當局制定具有法律內容和法律同等效力的法規，其權限由授權法規定。

－－龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社，1985年3月版，第437頁。

委任立法，通常指立法機關（議會）委託行政機關制定法律規範的活動。

－－《法學詞典》，上海辭書出版社，1989年11月版，第622頁。

所謂委託立法，是指有關政權機關由於國家權力機關或立法機關的委託而獲得一定的立法權。

－－李培傳主編：《中國社會主義立法的理論與實踐》，中國法制出版社，1991年1月版，第67頁。

授權立法是指一個立法主體依法將其一部分法定立法權限授予另一個國家機關或組織行使，另一個國家機關或組織根據所授予的立法權限進行的立法活動。授權立法又叫委託立法，最常見的是立法機關委託行政機關的立法。

－－張根大等：《立法學總論》，法律出版社，1991年8月版，第212頁。

委託立法亦稱授權立法或委任立法，它是指有關政權機關由於立法機關的委託而獲得一定的立法權。

－－張善恭主編：《立法學原理》，上海社會科學院出版社，1991年12月版，第111頁。

委任立法一般是指立法機關通過法定形式將某些立法權授予行政機關，行政機關得依據授權法（含憲法）創制法規的行為。

－－吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，羣眾出版社，1992年12月版，第311頁。

近20多年來，大量的地方立法補充了國家立法，保證了國家法律在各地的遵守和執行，為地方的經濟和社會發展提供了法制保障。地方立法已經取得、今後將進一步取得的成就，在中國社會主義法制史上具有重大的意義和深遠的影響。隨着現代化建設事業的日益發展，應當大力推進地方立法工作，這是毫無疑義的。但是，應當看到，憲法和法律賦予地方人大的立法權，是有條件、有限定的職權，對這項職權應當有一個準確合法的理解和定位，應當置它於一個恰如其分的存在與發展空間。這隻會更加有利於加強和改進地方立法工作，有利於地方和整個國家的法制建設。

全國人大常委會法工委統計顯示，截至2016年1月31日，根據修改後的立法法，新賦予地方立法權的271個設區的市、自治州、不設區的地級市中，已有209個被確定可以開始制定地方性法規，佔比77.1%，6個市已出台地方性法規。

1979年頒佈的地方組織法和1982年制定的憲法，以憲法和國家基本法的形式設定了地方立法權，這是中國立法體制的重大改革。從憲法和法律有關條文的具體表述來理解，地方立法權是一種附有必要條件和明確限定的職權。憲法和地方組織法規定：省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下，可以制定和頒佈地方性法規，報全國人大常委會和國務院備案。我們不妨“咬文嚼字”，對這一規定中幾組重要的用語作一番剖解和領會：

關於“不同憲法、法律、行政法規相牴觸”，這是一條基本原則，是地方立法的前提條件，它與現行立法體制的要求是一致的，所強調的是法制的統一。這裏的“不相牴觸”包括三層含義：不得與憲法、法律、行政法規的基本原則和精神實質相牴觸，不得與憲法、法律、行政法規所確定的具體法律制度相牴觸，不得與憲法、法律、行政法規的具體條文相牴觸。這裏的“不相牴觸”所要求的對象包括全部類型的地方性法規，即與國家法律、法規相配套的實施性法規，根據某項法律規範制定的補充性法規，在貫徹實施某項法律的基礎上制定的自主性法規，都不得與憲法、法律、行政法規相牴觸。

關於“根據本行政區域的具體情況和實際需要”，這一用語中包含互有聯繫的兩個概念，一個是“具體情況”，一個是“實際需要”。筆者理解，這兩個概念不是我們平時口頭泛泛而論時的用語，作為國家的基本法，把這樣的概念放在設定和授予一項重大職權的條文中，是有其嚴格而特定的內涵的。這裏的“具體情況”，不是泛指一個地區、一個單位存在的一般意義上的、那種幾乎無處不有的具體情況，而是指國家的立法無法顧及和不能涵蓋的具體情況。這裏的“實際需要”，也不是我們常説的工作上的需要，而是指立法上的需要，不能動輒把工作的重要視為立法的需要。無論什麼重要的工作，如果國家立法已經能夠調整，或者通過其他形式，如行政行為、經濟手段、思想教育即可解決，就不必視為具有地方立法的實際需要而加以作為。

關於“報全國人大常委會和國務院備案”，“備案”當然不同於“報批”，但同時憲法第六十七條又規定，全國人大常委會有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同國家憲法、法律和行政法規相牴觸的地方性法規和決議。可見，這種“備案”不是告知、備忘和存檔性的，而明顯地具有法律審查的性質。

關於“可以”，用這一副詞來表述對一項重大職權的允諾，顯然也是大有分寸和程度上的講究的。憲法設定全國人大及其常委會的立法權時，沒有用“可以”；在設定國務院制定行政法規的職權時，沒有用“可以”；在設定地方人大及其常委會的其他各項職權時，也沒有用“可以”，或使用別的什麼類似詞語。我們認為，這個詞的運用明顯地表明地方立法權是一種授權，是准許作為，而不是強求必須作為。這與地方立法從屬於中央立法的性質和地位是一致的，與給地方立法所附加的限定和條件是一致的。“具體情況”、“實際需要”，是地方立法必要的前提和條件，只有符合和具備了這些條件時，才是“可以”的；如果不符合和未具備這些條件，則意味着“不可以”。

從憲法和法律設定的地方人大各項職權之間的對比來理解，地方立法權與其他職權也是有一定區別的。人們通常概括地説，省級人大及其常委會主要有“四權”：立法權、決定權、監督權和人事任免權。在實際工作中，為了表達簡明方便，這樣説未嘗不可。但值得注意的是，憲法和地方組織法對制定地方性法規從來沒有正式冠之以“職權”、“權”、“權力”等。而在列舉地方人大及其常委會其他各項職權時，則是明明白白稱之為“行使下列職權”，而且這些職權沒有附加任何限定，在本行政區域內，享有的這些職權是獨立的、完整的。

應當指出的是，這20多年來省級人大常委會在行使這一項有條件、有限定的、帶有從屬和補充意義的職權上，投入了最多的時間和最大的精力，其積極和重大作用之外的負面後果是：其一，國家法律的權威和作用有的在無意之中被基本相同甚至重複的地方法規所淡化和取代，有的法律文本及其所表述的原則和重要條款，被以“實施細則”“實施辦法”面貌出現的地方法規所打亂、“稀釋”和“包裹”，在客觀上影響了整個國家法制的統一和權威。其二，地方人大在行使其他職權特別是監督權上未能投入充分的時間和精力，使得人大的監督始終是社會各個方面包括人大自身也不滿意的一個薄弱環節，這就難以首先保證國家憲法、法律和行政法規在本行政區域內的遵守和實施。

因此，對地方立法工作進行總結、肯定和反思，把對這項職權和工作的認識準確定位到憲法和地方組織法的精神上來，將更加有利於國家法制建設的進一步加強，也更加有利於地方人大各項工作的進一步發展。

又稱委託立法權或委任立法權，是有關的國家機關由於立法機關的授權（委託）而獲得的，在一定期限和範圍內進行立法的一種附屬立法權。

－－李龍主編：《法理學》，武漢大學出版社，1996年8月版，第293頁。

授權立法是指法規非由議會制定，而是由議會為特定的事項授予無立法權的團體或人制定。

－－[英]戴維·M·沃克：《牛津法律大辭典》（中譯本），北京社會與科技發展研究所組織翻譯，光明日報出版社，1988年版，第250頁。

在一個高度發達的現代國家，立法機關所面臨的任務是如此之多樣化和如此之複雜，乃至如果不給這種機關加上過重的負擔和積度的緊張，這些任務中的細節與技術細節就無法完成。再者，在專門的政府管理領域中，有些立法活動要求對存在於該特殊領域中的組織問題與技術問題完全熟悉，以致由一些專家來處理這些問題，就比缺乏必要專業知識的立法議會來處理這些問題要適當得多。

由於諸多此類的原因，現代立法機關常常將一些立法職能授予政府的行政機構、一個局或委員會或國家最高行政官。一個立法機關將某些立法任務授予司法機關也是可能的。

內容簡介

本書由五部分組成。一、立法權概論；二、立法權的哲學基礎；三、立法權的範；四、立法權與行政權關係研究；五、立法權與司法權關係研究。在第一部分中，作者對古今中外的法學家或哲學家關於立法權以及與此相關的一些基本概念進行了一次必要的梳理；接着在第二部分論述了立法權的來源，立法權與公民權的關係以及立法權行使的價值取向。第三部分初步研究了立法權的範疇；四、五部分是對立法權和行政權、司法權關係的研究。作者以馬克思主義基本原理為指導思想，在建立自己的立法權理論架

構的基礎上，認真地分析了國內外學者的一些觀點，並提出了具體的商榷意義。

目錄

自序二

自序一

1.1法

1.2 法與法律的關係

1.3 立法

1.4 立法與法律解釋

1.5 立法權

1.5.1 立法權的定義、廣義與狹義

1.5.2 立法權的性質　1.6 立法權與立法體制

1.6.1 立法體制的種類

1.6.2 中國現行的立法體制

1.6.3 對各種立法體制的評價

1.6.4 對中國現行立法體制的評價

1.7 立法權與主權

1.7.1 關於主權所在的種種學説及其評説

1.7.2 立法權與主權的關係

2.1 立法權的最高存在及其展開

2.1.1 立法權的最高存在

2.1.2 立法權之最高存在的展開：社會——國家二元結構

2.1.3 立法權的產生：“權利—權力”模型的主客體關係

2.1.4 主客體的辯證法：公民權與言半權在主客體關係中的功能

2.2 立法權價值論

2.2.1 立法權行使的價值取向

2.2.2 立法權行使的評價

3.1 法律與道德

3.2 基本權與立法

3.2.1 作為主觀權利的基本權與立法權的關係

3.2.2 作為客觀規範的基本權與立法權的關係

3.2.3 立法不作為

3.2.4 新興科技與立法

3.3 立法權的界限

3.3.1 中央層面的立法權的權界

3.3.2 中央與地方的立法權界限

立法權與行政權關係研究

立法權與司法權關係研究