多規合一

“多規合一”，是指將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃融合到一個區域上，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，解決現有各類規劃自成體系、內容衝突、缺乏銜接等問題。 ^[1] 

2017年2月23日至24日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平到北京市考察城市規劃建設。他指出：“合理佈局 規劃先行”，城市規劃在城市發展中起着戰略引領和剛性控制的重要作用，做好規劃，是任何一個城市發展的首要任務。習近平要求，把握好戰略定位、空間格局、要素配置，堅持城鄉統籌，落實“多規合一”形成一本規劃、一張藍圖，着力提升首都核心功能，做到服務保障能力同城市戰略定位相適應，人口資源環境同城市戰略定位相協調，城市佈局同城市戰略定位相一致，不斷朝着建設國際一流的和諧宜居之都的目標前進。他同時指出“不能政府一換屆、規劃就換屆。編制空間規劃和城市規劃要多聽取羣眾意見、尊重專家意見，形成後要通過立法形式確定下來，使之具有法律權威性。” ^[2] 

在城市及區域發展從面向生產空間的規劃建設到面向運營空間的運行管理演進中，將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃融合到一本規劃、一張藍圖，實現統籌規劃、動態調整、協調發展，推動區域協調可持續發展十分重要。北京市按照中央部署，強化規劃在城市區域發展中的龍頭作用基於“多規合一”組建規劃自然資源委，併成立由市委書記、市長牽頭的城市工作委員會，形成了城市區域發展的綜合規劃決策軸，並進一步依託大數據建設推動綜合執法改革形成綜合執法監察軸，推動了感知數據驅動的城市規劃轉型。 ^[3]  在“多規合一”牽引下，綜合執法改革協同推進，推動形成了大數據驅動的城市規劃、建設、運行一體，決策、執行、監督協力的橄欖型現代治理結構，創新橄欖型城市治理模式，是市域治理現代化的要求，也是政府治理、國家治理現代化的重要趨勢。 ^[4] 

國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委2014年聯合下發《關於開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。中財辦副主任楊偉民此前公開介紹，推進市縣“多規合一”是中央全面深化改革領導小組第二次會議確定的2014年經濟體制和生態文明體制的一項重要任務。“根據中央的要求，相關部委要形成一個推進‘多規合一’的試點工作方案，上報中央全面深化改革領導小組辦公室。”

《通知》要求試點、探索“多規合一”的具體思路，研究提出可複製、可推廣的“多規合一”試點方案，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖。同時探索完善市縣空間規劃體系，建立相關規劃銜接協調機制。具體而言，提出了四項試點內容。首先，四部委要求合理確定規劃期限。統籌考慮法律法規要求和各類規劃的特點，探索確定統一協調的規劃中期年限和目標年限，作為各類規劃銜接任務的時間節點。以2020年作為規劃的中期年限，研究探索將2025年和2030年作為規劃中長期目標年限的可行性和合理性。其次，《通知》提出要合理確定規劃目標。把握市縣所處大區域背景，按照市縣的不同主體功能區定位以及上位規劃的要求，統籌考慮國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃和生態環境保護等相關規劃目標，研究“多規合一”的核心目標，合理確定指標體系。第三，《通知》要求按照資源環境承載能力，合理規劃引導城市人口、產業、城鎮、公共服務、基礎設施、生態環境和社會管理等方面的發展方向與佈局重點，探索整合相關規劃的控制管制分區，劃定城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態保護紅線，形成合力的城鎮、農業和生態空間佈局，探索完善經濟社會、資源環境和控制管控措施。再者，四部委還要求，構建市縣空間規劃銜接協調機制。從支撐市縣空間規劃有效實施的需求出發，提出完善市縣空間規劃的建議，探索整合各類規劃以及銜接協調各類規劃的工作機制。 ^[5] 

統一佈局,“一張藍圖”幹到底，重在規劃後的管理。“多規合一”審批流程改革既實現了在市、區、部門等建設審批服務領域的全覆蓋，也實現投資建設從前端項目策劃生成到後端施工圖審查、施工許可、竣工驗收階段的全流程覆蓋，切實推進了與投資建設涉審批服務密切相關的各個領域的全方位監管。

率先在全國推動“多規合一”立法。市人大常委會將《廈門經濟特區多規合一管理若干規定(草案)》（以下簡稱“草案”）正式列入2015年立法項目，12月經市人大常委會一審，2016年2月底進行了第二次審議。“草案”共五章三十六條，分為總則、空間戰略規劃、建設項目生成與審批、監督與責任和附則。該立法將着眼福建自貿試驗區廈門片區先行先試，可以對建設項目生成及審批採取更為簡易程序。“多規合一”立法具有重大現實意義。“多規合一”後，審批流程較以往有較大改變，以提升行政審批效能、促進政府職能轉變。 ^[6] 

（2）賀州“多規合一”試點經驗 ^[7] 

1）形成“一本規劃”

構建“1+3+X”地方規劃體系

賀州市以主體功能區規劃為基礎，依託經濟社會發展規劃，統籌各類規劃，編制形成賀州市發展總體規劃，即“一本規劃”。構建以發展總體規劃為龍頭，城鄉、土地利用、環境保護為3個主要空間性規劃，以及交通、林業、水利等多個規劃組成的“1+3+X”規劃體系，並同步開展多個規劃的編制工作。在編制階段直接統一了各類規劃的規劃期限、基礎數據、技術標準等內容。

2）統一繪製“一張藍圖”

成立市縣兩級“多規合一”試點工作領導小組，同步推進兩區三縣的試點工作。市縣明確各自的職責任務，制定切實可行的試點工作推進計劃。同時，發佈全市試點工作指南和統一技術規定，對基礎數據、座標系、三類空間和三大控制線的劃定方法等內容進行了詳細的規定，市縣按照統一的技術要求繪製“一張藍圖”。

3）探索將發展目標任務落實到三類空間

在發展總規中確定統一的規劃目標任務，將資源環境、經濟發展、城鎮建設、耕地保護等規劃要求，通過定量、定線、定政策的方式有效落實到三類空間，探索以產定地，解決長期以來經濟社會發展規劃和空間土地規劃各自為政的問題。

4）探索合理的規劃彈性調整機制

提出了城鎮用地“規模剛性、佈局彈性”的創新模式。在規劃期內保持城鎮用地總規模不變的前提下，允許佈局進行規定幅度以內的彈性調整，以增強規劃應對發展不確定性的彈性應對能力。在城市開發邊界以內劃定相應規模的“白地”，作為城鎮用地進行佈局彈性調整時的優先備選地，避免彈性走向隨意性。

5）建立統一的規劃信息管理平台提升政府現代治理能力

通過建立統一的規劃信息管理平台，統一全市各類規劃的空間座標體系和數據標準，保障空間信息的共享；並通過政務網絡接入三縣兩區和各委辦局，實現業務協同。通過優化行政審批流程，提高行政審批效率，提升政府現代治理能力。

謀劃成立賀州市規劃委員會，負責指導、審查、協調各類規劃，在規劃的編制、審批、實施監管等環節建立相應的規劃銜接協調機制。

（3）德清試點經驗 ^[8] 

1）消除多規矛盾，編制空間一張藍圖。第一，以全域規劃優化城鄉空間。通過生態空間、農業空間、城鎮空間三類空間的劃定，實現生態、生產、生活的“三生”空間優化覆蓋全域。對生態空間制定了三級管控要求，切實保障了縣域生態安全。確定各類農業發展功能區，確保農業生產安全。調整優化城鄉空間佈局，實現城鄉發展從注重“增量”轉向“存量”，從注重“外延擴張”轉為“內涵提升”。第二，以控制線體系實現無縫對接。建立統一的 “多規合一”控制線體系。保護方面，立足保障生態安全和糧食安全，優先劃定永久基本農田控制線和生態控制線。開發方面，避讓保護邊界，限制城鄉無序發展，有效引導城鄉空間發展和建設項目佈局，合理劃定建設用地規模控制線。同時，為保障城鄉功能的完整性，增強規劃彈性，預留滿足特定條件後可開展城鄉建設的空間，在城鄉建設用地規模控制線基礎上劃定城鄉建設用地開發邊界控制線。

2）提高管理效率，實施空間一張藍圖。第一，“多規合一”信息平台建設總體構架為“1+1+N”，即規劃協同平台+審批服務平台+部門服務平台。通過各類系統平台的互聯互通，實現“多規”信息的集成和運用。第二，以規劃協同平台構建實現項目生成，新建規劃協同平台，運用一張圖集成，各類招商引資項目、技改項目和政府性投資項目，通過平台進行項目合規性審查，進行項目預評估，達到項目生成的目的。第三，以項目審批流程再造提高行政效率。通過調整審批事項辦理階段、合併部分審批環節、跨部門聯合評審等項目審批流程再造機制，改造升級項目審批服務系統平台，統一收發件窗口，申請人進“一家門”辦“多家事”，實現從“部門審批”向“綜合審批”轉變。

3）增強治理能力，保障空間一張藍圖。第一，以規劃委員會統領空間規劃工作。完善德清縣城市規劃管理委員會的人員組織架構和職能，負責國民經濟和社會發展規劃、縣域總體規劃、土地利用總體規劃、環境功能區劃等規劃成果的審查，以及重大項目選址和設計方案審查。第二，以考核體系強化分區分類管理。根據“多規合一”政策分區對各鄉鎮進行分類考核。生態空間重點考核環境保護和生態旅遊產業，城鎮空間重點考核工業及城鎮功能配套，農業空間重點考核現代都市農業發展及傳統產業轉型升級能力。通過對不同區域提出不同的發展要求，在考核指標設置上既有共性指標，又有區域性指標，並賦予不同的權重，有效引導不同區域實現科學發展，實現城鄉一體化統籌發展。第三，以協調機制保障一張藍圖幹到底。建立一套部門間協作的管理流程，定期組織多部門的聯席會議，建立長效工作機制。保證各部門規劃編制、實施、管理及更新過程中的有效銜接；統籌各部門規劃立項、規劃編制、規劃審查及實施管理；研究審議規劃編制重點和難點，協商解決方案；協調解決規劃實施中涉及相關部門的問題，促進部門間協作配合。

4）一個規劃管理與項目審查平台。各類選商引資項目和工業技改項目通過平台進行項目合規性審查，開展項目預評估工作。該平台遵循“一個市縣一本規劃、一張藍圖”核心理念，基於多規銜接的技術標準和工作機制，消除空間矛盾，通過對多規信息要素疊加，集成多種地理信息數據資源，建成全縣統一的規劃協同信息平台，實現多規信息的融合匯聚、多方共享和在線審批。

開化試點工作。開化縣結合自然資源資產調查，摸清縣域資源環境本底條件，系統梳理各類規劃，查找交叉矛盾等問題，研究制定規劃體系、空間佈局、基礎數據、技術標準、信息平台和管理機制“六個統一”為目標的“多規合一”改革方案。當前規劃編制工作正在進行，還在處於探索階段。 ^[9] 

2016年3月到5月，國家發展改革委員會聯合國家測繪局先後與浙江省、貴州省、廣西壯族自治區、福建省、湖北省人民政府簽訂了省級空間規劃合作意向。

海南省多規合一經驗。海南省有關部門基本完成了“多規合一”32個專題、12個產業的深入研究，明確了加快推進“多規合一”的許多具體問題。已經編制完成《海南省總體規劃》戰略規劃，確定了我省到2020年的戰略目標和2030年的發展願景，明確了生態紅線、環境質量底線、資源消耗上限、城市發展邊界、人口環境容量、空間結構、功能和產業分區、基礎設施佈局、分區管控與指導、保障措施等主要內容。強化“五個統一”，一是探索成立統一權威的規劃管理機構，統籌協調全省各類規劃，加強規劃實施的監督管理，使“多規合一”管理工作常態化；二是探索建立與“多規合一”相適應的行政區劃體制，避免資源浪費和同質化、重複建設；三是探索明確省級總體規劃剛性指標約束力，各市縣、各部門必須嚴格遵照執行，確保在管控目標上協調一致；四是探索建立全省統一的信息管理平台，對收集的城鄉、國土、林業、海洋等空間規劃數據轉換座標後集合在統一的信息管控平台上，對出現的數據衝突問題以“尊重歷史、面向現實”為原則形成統一口徑；五是探索完善規劃編制、審批和修改機制。通過“多規合一”進一步提高政府治理能力。一方面，堅持以立法保障改革，在法治下推進改革、在改革中完善法治，確保重大改革事項必須於法有據；一方面，完善規劃強力執行實施的相關政策機制，對違反規劃的及時發現、及時處置，確保不出現違反規劃的項目。在土地、財政、生態補償機制等政策方面進行研究創新。 ^[10] 

2016年12月27日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》(廳字〔2016〕51號)(以下簡稱《方案》)，這是在市縣“多規合一”試點工作的基礎上，中央執行深化改革的又一項重要戰略部署，其目的在於建立健全統一銜接的空間規劃體系，提升國家國土空間治理能力和效率。