永久基本農田

中國城鎮周邊的耕地，多是長期形成的高產田，在城鎮發展的過程中，被鋼筋水泥一圈一圈地吃掉，這會造成嚴重後果。 ^[6-7] 

中國耕地已由2000年的19.24億畝減少到2007年的18.26億畝，隨着工業化和城鎮化進程的加快，仍要佔用一定的土地。但是，在人口增加和城鄉居民生活水平不斷提高的情況下，社會對農產品需求將呈剛性增長，這就要求中國必須保持必要數量的耕地。為此，中國必須實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線，強化用途管制。 ^[5] 

工業“三廢”和城市生活垃圾對農田和灌溉用水造成污染，加上農業面源污染，嚴重影響農產品質量安全。 ^[8] 

中國城鎮化進程中，土地城鎮化與人口城鎮化速度相差較大，城市用地增長彈性係數已超過合理閾值。從數據來看，1990年至2000年，中國城市建設用地面積擴大90.5%，但城鎮人口僅增長52.96%，土地城鎮化是人口城鎮化的1.71倍。2000年至2010年，城市建設用地面積擴大83.41%，城鎮人口僅增長45.12%，相差1.85倍。

為了GDP發展、政績和財政等多重原因，中國城市面積正以脱離現實的規模在擴張。“城市的定位和目標都太離譜，好大喜功，建設國際大都市的口號氾濫。截至2014年11月，中國有655個城市提出來要走向世界。在200多個地級市中，有183個城市提出要建國際大都市。規劃標準高，投資規模大。生態城、智慧城、科技城、現代城、國際一流、世界領先之類的口號，比比皆是。”

中國發改委城市和小城鎮改革發展中心2013年6月份發佈的一份調查顯示，中國12個省的156個地級以上城市中提出新城新區建設的有145個，佔92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設了55個新城新區，其中瀋陽要建設13個新城新區，武漢也規劃了11個新城新區。在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區，佔92.4%，共規劃建設了200個新城新區，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。另161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，佔41.6%。 ^[9] 

截至2014年11月，中國12個省(區、市)建設用地總量已接近中國國務院批准《全國土地利用總體規劃綱要》確定的2020年規劃控制目標數。這一現象在北上廣深等大城市格外突出。依法披露的中國省級土地二調結果顯示，北京、上海、天津三大直轄市距突破2020年耕地保護指標已是“咫尺之遙”。相對比1996年第一次土地調查結果，北京市耕地淨減11.67萬公頃，年均減少8,980.9公頃；離北京市2020年耕地保有量指標21.47萬公頃，僅有約1.24萬公頃。

除了城鎮建設對耕地的佔用，耕地自身的退化亦威脅着18億畝耕地紅線。耕地退化面積佔耕地總面積的40%以上。據第二次中國土地調查數據，1996年至2009年，中國減少耕地逾2.03億畝，大多數是優質耕地，僅東南5省就減少水田1798萬畝，相當於減掉福建全省水田面積。 ^[9] 

設施農業方面，禁止在大棚內建房屋，增加廚衞設施，把設施農業改為居住用途。

農田上嚴禁挖化糞池。

優先把城鎮周邊易被佔用的優質耕地劃為永久基本農田，嚴控城市化進程加快對耕地尤其是對城市周邊地區優質耕地的擠佔，給子孫後代留下良田沃土。 ^[10] 

2016年8月4日，國土資源部、農業部聯合發佈《關於全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知》（以下簡稱《通知》），對全面完成永久基本農田劃定工作加強特殊保護，作出部署。

《通知》明確了永久基本農田劃定的目標任務：按照“依法依規、規範劃定，統籌規劃、協調推進，保護優先、優化佈局，優進劣出、提升質量，特殊保護、管住管好”五項原則，《全國土地利用總體規劃綱要（2006~2020年）調整方案》確定的全國15.46億畝基本農田保護任務落實到用途管制分區，落實到圖斑地塊，與農村土地承包經營權確權登記頒證工作相結合，實現上圖入庫、落地到户，確保劃足、劃優、劃實，實現定量、定質、定位、定責保護，劃準、管住、建好、守牢永久基本農田。

《通知》明確，年底前，要先行完成各級永久基本農田劃定方案論證審核，落實各級土地利用規劃調整完善方案的報批工作。

2018年2月，國土資源部印發《關於全面實行永久基本農田特殊保護的通知》（簡稱《通知》），以守住永久基本農田控制線為目標，以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點，鞏固永久基本農田劃定成果，完善保護措施，提高監管水平，確保到2020年，全國永久基本農田保護面積不少於15.46億畝，基本形成保護有力、建設有效、管理有序的永久基本農田特殊保護格局。 ^[3] 

中國國土資源部農業部兩部聯合部署劃定永久基本農田。

永久基本農田的劃定和管護，必須採取行政、法律、政策、經濟、技術等綜合手段，不斷加強管理，實現永久基本農田的質量、數量、生態的綜合全面管護。

1、完善基本農田保護制度。基本農田保護制度作為耕地保護政策體系的核心之一，承擔着保護耕地精華部分的重要職能。通過經濟、行政、技術等手段完善鞏固現有的基本農田保護制度，使之成為劃定永久基本農田的堅實基礎。

2、做好三個結合。一是與各類規劃相結合。永久基本農田的劃定要科學結合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、農業發展規劃、生態環境建設規劃、基本農田專項規劃等規劃成果，在各類規劃協調統一的基礎上劃定永久基本農田範圍，使其能得以長久保護。二是與農用地分等定級的成果以及第二次土地調查的數據相結合。劃定永久基本農田必須根據農用地分等定級的成果，高等優級的耕地劃入，同時利用第二次土地調查成果，在精準地籍的基礎上劃定永久基本農田，使永久基本農田落位準確，方便管理。三是與土地整理項目相結合。土地整理項目的實施是國家投入較大的資金對田、水、路、林、村的全面改造，使整理的耕地達到優質高產良田的標準。因此經過土地整理的耕地須優先劃入永久基本農田。

3、建立永久基本農田保護補償機制。制定永久基本農田的優先優惠政策，並整合國土資源、農業綜合開發、財政、農業、水利等部門的惠農資金，建立永久基本農田補償金制度。

4、建立永久基本農田保護監管體系。擬定頒佈“永久基本農田保護條例”，積極建立多部門聯動的共同責任機制。同時建立信息系統，備案永久基本農田基礎信息；建立公開查詢系統，向社會公開保護區座標位置和保護政策；設立統一規範的界樁和保護標誌；公開網絡舉報系統和舉報電話。土地執法部門和土地督察機構要“守土有責”，對借發展農業設施為名違法違規用地的，要嚴肅查處，重典問責，確保“三個不得、三個禁止”規定切實落到實處：即不得改變土地用途，禁止擅自用於其他非農建設；不得超標準用地，禁止擅自擴大用地規模；不得改變農業設施性質，禁止擅自將農業設施用於其他經營。 ^[11] 

中國共有14個試點城市先行開展城市周邊永久基本農田劃定，其中包括北京、瀋陽、上海、南京、蘇州、杭州、廈門、鄭州、武漢、廣州、深圳、成都、貴陽、西安。根據工作計劃，2016年底前全面完成中國永久基本農田劃定。 ^[11] 

永久基本農田首次在中共十七屆三中全會通過的《關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出。2014年10月18日中國國土資源部、中國農業部聯合下發《關於進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》， ^[12]  （以下簡稱《通知》），要求在已有劃定永久基本農田工作的基礎上，將城鎮周邊、交通沿線現有易被佔用的優質耕地優先劃為永久基本農田。

兩部強調，劃定永久基本農田保護“紅線”，先從500萬以上人口特大城市、省會城市、計劃單列市開始，要與城市開發邊界和生態保護“紅線”劃定等工作協同開展，與經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等多規合一工作相銜接。這意味着三條紅線“三位一體”，城市“大餅”決不能再攤下去了。 ^[9] 

2015年1月5日，中國國土資源部、中國農業部在北京聯合召開視頻會議，部署耕地保護工作重大行動——落實永久基本農田劃定和規範設施農用地管理工作。

中國國土資源部農業部兩部聯合部署劃定永久基本農田，是在現有工作基礎上的完善，要按照規模上從大城市到小城鎮，空間上從城鎮周邊到廣闊農村的步驟時序，將核定的基本農田保護目標任務及時落地到户、上圖入庫，重點是儘快將城鎮周邊、交通沿線現有易被佔用的優質耕地優先劃為永久基本農田，將已建成的高標準農田優先劃為永久基本農田。永久基本農田一經劃定，不得隨意調整或佔用。除法律規定的國家能源、交通、水利、軍事設施等國家重點建設項目選址無法避開外，其他任何建設項目都不得佔用。城市建設要跳出已劃定的永久基本農田，實現組團式、串聯式發展，不得侵佔基本農田建新區，也不能以各種園區、開發區名義非法圈地、佔用基本農田。各地要進一步摸清底數、查清潛力、明確任務，依據調整完善後的土地利用總體規劃，結合農村土地確權登記，同步推進永久基本農田“落地塊、明責任、設標誌、建表冊、入圖庫”，同步將這項工作納入年度土地利用變更調查和耕地保護目標責任考核，確保永久基本農田劃定工作劃得準、建得好、保得住。

嚴格規範管理，樹立底線思維，堅持“農地農用”的原則，綜合運用各種手段，加強對設施農用地的監測督查。土地執法部門和土地督察機構要守土有責，對借發展農業設施為名違法違規用地的嚴肅查處，重典問責，確保“不得改變土地用途，禁止擅自用於其他非農建設；不得超標準用地，禁止擅自擴大用地規模；不得改變農業設施性質，禁止擅自將農業設施用於其他經營”的政策規定落到實處。 ^[13] 

2015年5月，中國國土資源部、農業部下發通知，中國106個重點城市周邊將劃定永久基本農田。 ^[14]  並限制高速公路，地鐵，輕軌的建設。

2023年5月，四川省自然資源廳組織對各地上報的永久基本農田儲備區數據庫成果、劃定方案等資料開展了質檢和審查，最終確定符合劃定要求的永久基本農田儲備區為55.06萬畝。 ^[20] 

2024年2月28日，自然資源部發布《2023年中國自然資源公報》顯示，2023年，永久基本農田面積保持在15.46億畝以上 ^[21]  。

2015年濟南市將劃定永久基本農田。根據初步計劃，濟南國土部門將按照從城鎮周邊到廣大農村的步驟時序，結合土地利用總體規劃調整，劃好永久基本農田保護紅線，實現與生態保護紅線、城市開發邊界的有效銜接，將480萬畝基本農田上圖入庫。完成高標準基本農田51萬畝建設任務，保護好濟南市546萬畝耕地。 ^[15] 

2015年河北省將全面啓動永久基本農田劃定工作，城鎮周邊、交通沿線現有易被佔用的優質耕地，將優先劃為永久基本農田。永久基本農田一經劃定，實行特殊保護，不得隨意調整，進而嚴格控制盲目擴大城鎮建設用地規模。

河北省提出，要處理好城鎮化和耕地保護的關係，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，保證新型城鎮化發展。結合永久基本農田、城市開發邊界、生態保護紅線劃定，引導各地走串聯式、組團式、衞星城式的新型城鎮化發展之路，讓城鎮化告別“攤大餅”，科學控制城鎮規模。

河北省國土資源廳、省農業廳已經制定《永久基本農田劃定工作方案》。方案要求，按照城鎮由大到小、空間由近及遠、耕地質量等別和地力等級由高到低的順序，將重點地區、重點部位的耕地優先劃為永久基本農田。

河北省提出，永久基本農田劃定要以縣級行政區域為基本單位，省、市、縣三級聯動，國土資源、農業、財政、住建、林業、環保等部門協調合作，規範有序推進，確保永久基本農田佈局基本穩定、質量有提高、數量不減少。在2016年6月30日省級完成永久基本農田劃定驗收。 ^[10] 

梧州公示

2015年7月，梧州市基本農田劃定實施方案順利通過自治區國土資源廳等有關部門專家的評審。本次劃定方案編制主要內容是在2013年基本農田劃定成果的基礎上，重點對市縣周邊、交通沿線、新建成的高標準農田等重點區域進行摸底調查和核實舉證，通過內業判讀和外業調查的方式確定已劃定基本農田中不符合地類和質量要求的地塊，最後根據調查和舉證情況編制完成市縣城市周邊永久基本農田劃定方案。該方案實施後，將保證全市永久性基本農田劃定工作的順利開展，可實現全市土地資源與城鎮發展佈局的優化配置，以及農業生產和社會經濟可持續發展。 ^[16] 

仁懷公示

2015年7月30日，仁懷市召開2015年永久基本農田劃定工作部署會，對該項工作進行安排部署。此次仁懷市城市周邊永久基本農田劃定工作劃定依據，主要包括國土、農業兩部核定下達劃定任務，將城鎮周邊優質耕地、交通沿線優質耕地、壩區耕地、開發整理的耕地等四類地塊優先化入基本農田進行保護，並結合經濟發展規劃、土地利用總體規劃、城市（鎮）總體規劃，按照“多規合一”、統籌佈局的原則，在預留“十三五”規劃建設用地前提下，將城市周邊、城鎮周邊、交通沿線未劃為永久基本農田的優質耕地、新建成的高標準農田等優先劃為永久基本農田。 ^[17] 

國土資源部印發《關於全面實行永久基本農田特殊保護的通知》（簡稱《通知》）提出，鞏固永久基本農田劃定成果。守住永久基本農田控制線，已經劃定的永久基本農田特別是城市周邊永久基本農田原則上不得隨意調整和佔用。重大建設項目、生態建設等經國務院批准佔用或調整永久基本農田的，按照有關要求補劃相當數量和質量的永久基本農田。統籌永久基本農田保護與各類規劃銜接，協同推進生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。

《通知》要求，推進永久基本農田建設。開展永久基本農田整備區建設，各省（區、市）國土資源主管部門要在劃定永久基本農田控制線基礎上，結合當地實際，組織開展零星分散耕地的整合歸併、提質改造等工作。加強永久基本農田質量建設，優先在永久基本農田保護區和整備區開展土地綜合整治、高標準農田建設，推動土地整治工程技術創新和應用。全面推行建設佔用永久基本農田耕作層剝離再利用工作。

《通知》明確，加強永久基本農田管理。從嚴管控非農建設佔用永久基本農田，永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自佔用或者擅自改變用途，嚴禁通過擅自調整縣鄉土地利用總體規劃規避佔用永久基本農田的審批，嚴禁未經審批違法違規佔用。堅決防止永久基本農田“非農化”，永久基本農田必須堅持農地農用，禁止破壞永久基本農田活動，禁止佔用永久基本農田植樹造林，禁止閒置、撂荒永久基本農田，禁止以設施農用地為名亂佔永久基本農田，合理引導利用永久基本農田進行農業結構調整，規劃臨時用地、設施農用地佔用永久基本農田管理。

《通知》強調，量質並重做好永久基本農田補劃。明確永久基本農田補劃要求，重大建設項目佔用或因依法認定的災毀等原因減少永久基本農田的，按照“數量不減、質量不降、佈局穩定”的要求開展補劃，佔用或減少城市周邊範圍內的，原則上在城市周邊範圍內補劃。做好永久基本農田補劃論證，省級國土資源主管部門按照永久基本農田劃定和補劃要求，組織對佔用或調整永久基本農田必要性、合理性和補劃方案的可行性論證。

《通知》要求，健全永久基本農田保護機制。強化永久基本農田保護考核機制，落實地方各級政府保護耕地的主體責任，將永久基本農田保護情況作為省級政府耕地保護責任目標考核、糧食安全省長責任制考核、領導幹部自然資源資產離任審計的重要內容。完善永久基本農田保護補償機制。總結地方經驗，積極推進中央和地方各類涉農資金整合，按照誰保護、誰受益的原則，探索耕地保護激勵性補償和跨區域資源性補償。構建永久基本農田動態監管機制，永久基本農田劃定成果納入國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平台，作為土地審批、衞片執法、土地督察的重要依據。結合土地督察、全天候遙感監測、土地衞片執法檢查等，對永久基本農田數量和質量變化情況進行全程跟蹤，實現永久基本農田全面動態管理。

《通知》強調，全面強化永久基本農田特殊保護保障措施。各級國土資源主管部門要在地方政府領導下，增強大局意識和責任意識，全面貫徹執行永久基本農田特殊保護政策，積極探索符合地方實際的保護措施，推動永久基本農田保護“責任到人、落到地塊”。各省（區、市）國土資源主管部門要根據《通知》要求，結合實際情況，抓緊制定具體實施辦法，強化土地執法監察，及時發現、制止和查處違法亂佔耕地特別是永久基本農田的行為。 ^[3] 

2022年1月4日，《中共中央、國務院關於做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中提出：落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實三條控制線，把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。分類明確耕地用途，嚴格落實耕地利用優先序，耕地主要用於糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，永久基本農田重點用於糧食生產，高標準農田原則上全部用於糧食生產。 ^[19] 

中共中央政治局常委、國務院總理李克強指出，中國人多地少，任何時候都要守住耕地紅線，守住基本農田紅線。要堅持數量與質量並重，嚴格劃定永久基本農田，嚴格實行特殊保護，紮緊耕地保護的“籬笆”，築牢國家糧食安全的基石。轉變農業發展方式，推進農業現代化，需要設施農業的發展，既要明確其特殊用地政策，又要嚴格規範用地管理，加強監測督查，對土地違法違規問題動真碰硬、重典問責。地方各級政府要切實負起主體責任，在深化農村土地制度改革、推進新型城鎮化過程中，堅定不移實行最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約用地制度，將良田沃土、綠色田園留給子孫後代。

但存方寸地，留與子孫耕。做好永久基本農田劃定工作是貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策和國家糧食安全戰略的基本要求，是貫徹落實國家新型城鎮化戰略、生態文明戰略的重要舉措，是盡職盡責保護耕地資源的重要任務，是實現中國夢的基石，劃定永久基本農田工作真是馬虎不得。 ^[11] 

優質耕地急劇減少，成為中國大城市“城鄉失衡”突出問題。中國農業部部長韓長賦認為，這已成為中國城市化進程“扯後腿”問題。 ^[9] 

守住耕地紅線和基本農田紅線，支持和規範設施農業發展，事關中國國家糧食安全和農業現代化建設，是深化農村土地制度改革的底線要求，也是踐行“盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力維護羣眾權益”國土資源工作定位的必然選擇，必須落實各級政府的主體責任，國土資源部和農業部要增強擔當意識，加強對地方工作的指導和督促檢查，切實提高地方各級黨委政府和有關部門對耕地保護工作重要性、緊迫性的認識，更好地把握新常態下耕地保護工作面臨的新形勢、新任務和新要求，堅決貫徹落實中央決策部署，把永久基本農田劃定、釘牢，把設施農業發展的好事辦好、實事辦實，為保障國家糧食安全、促進現代農業發展作出應有的貢獻，將良田沃土、綠色田園留給子孫後代。 ^[13] 

四川、廣西、湖南等地利用MapGIS建立基本農田監管系統，統一管理基本農田數據，實現了基本農田信息化管理。 “劃定永久基本農田”以第二次全國土地調查基本農田上圖成果為基礎，結合縣鄉土地利用總體規劃修編和永久基本農田劃定成果，通過入户調查，將基本農田落到圖斑、地塊，建立基本農田信息屬性數據，再結合基本農田監管系統，建立完成基本農田劃定數據庫，統一管理基本農田所有屬性數據和信息數據。通過簽訂或更新基本農田保護責任書，層層落實保護責任，完善基本農田保護台賬，對基本農田相關信息進行數據庫管理，做好日常更新維護，確保數據現時性，實時對數據進行查詢統計，實現了基本農田動態監管。 ^[18]