行政審批

行政審批制度改革力除煩苛之弊，大興便民之舉，積極迴應民眾關切，把人民羣眾的滿意度作為評價改革成效的核心指標，把建設人民滿意的服務型政府落到了實處。同時在社會領域大力進行審批制度改革，讓廣大民眾有了更多就業創業機會，社會縱向流動通道進一步拓寬，有效調動了社會投資積極性，通過社會管理體制機制變革不斷激發社會潛能，釋放社會動能，為經濟社會發展提供源源不斷的內生動力。 ^[12] 

由於歷史原因、制度慣性和認知水平所限，我國在計劃經濟向社會主義市場經濟轉型過程中，政府管理從管產品產量轉向管標準質量、從管企業轉向管行業、從管計劃轉向管市場，逐漸形成了以審批為主要手段的行政管理模式。從上世紀80年以建設項目審批、工商登記和許可證為代表，逐漸擴大到生產、建設、流通等行業產業審批管理，到20世紀90年代拓展到以管市場、強調控等名義延伸的各種類別的審批管理事項，政府不僅批錢批物批項目事項繁多，而且報件審核程序環節繁瑣，很多跨部門跨層級審批事項更是讓公民和各類法人機構來回跑、上下跑、多頭跑，有些審批事項設置互為前置，甚至相互衝突，廣範圍高密度的審批管理成為限制生產力發展和人民羣眾幹事創業的制度性障礙 ^[12] 

進入新世紀後，為加強與世貿組織規則接軌，進一步轉變政府職能，全方位的行政審批制度改革啓動，2001年成立國務院行政審批制度改革工作領導小組（後改為行政審批制度改革工作部際聯席會議制度），出台意見、明確思路、解決問題和引領指導全國行政審批制度改革。2004年頒佈實施了《中華人民共和國行政許可法》，行政審批制度改革正式進入規範化、法制化軌道。數據顯示，2002-2012年國務院先後推進6輪行政審批制度改革，涉及各類行政審批項目2000多項，政府對企業和市場的微觀審批管理大大減少，但重審批輕監管，行政審批過多過濫、程序繁瑣、效率低下等問題依然大量存在，政府依然管了很多不該管也管不好的事。 ^[12] 

黨的十八大拉開了新一輪行政審批制度改革的大幕，2013年新一屆政府成立後，開門辦的第一件大事就是簡政放權，轉變政府職能，推進行政審批改革。特別是黨的十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，要求進一步簡政放權，創新監管方式，行政審批制度改革進入新時代。 ^[12] 

行政審批是行政審核和行政批准的合稱。行政審核又稱行政認可，其實質是行政機關對行政相對人行為合法性、真實性進行審查、認可，實踐中經常表現為蓋公章；行政批准又稱行政許可，其實質是行政主體同意特定相對人取得某種法律資格或實施某種行為，實踐中表現為許可證的發放。行政審核與行政批准經常聯繫起來使用，只有符合有關條件才能獲得許可證，而且還需定期檢驗，如果沒有違反規定的情況出現，就由有關機關在許可證上蓋章，表示對相對人狀態合法性的認可。總之，行政審批是根據法律規定的條件，由實際執法部門來審核是否符合條件的行為。

一是行政審批的主體是行政機關、法律法規授權的組織、規章委託的組織，而不是其他自然人、法人和組織。

二是行政審批是為實現行政管理目的服務的。

三是行政審批主要是為了限制不利於公共利益的行為，防止公民和法人對權利和自由的濫用。

四是行政審批是一項權力，更是一種職責和義務。

五是行政審批屬於事前管理。

六是審批權具有時效性。

七是行政審批具有一定的自由裁量權。

通常包括審批、核准、批准、同意、註冊、認可、登記、檢驗、年檢等幾十種。但從行政許可的性質、功能和適用條件的角度來説，大體可以劃分為五類：普通許可、特許、認可、核准、登記。

普通許可是准許符合法定條件的相對人行使某種權利的行為。凡是直接關係國家安全、公共安全的活動，基於高度社會信用的行業的市場準入和法定經營活動，直接關係到人身健康、生命財產安全的產品、物品的生產及銷售活動，都適用於普遍許可。如遊行示威的許可，煙花爆竹的生產與銷售的許可等。該類許可有二個顯著特徵：一是對相對人行使法定權利附有一定的條件；二是一般沒有數量控制。

特許是行政機關代表國家向被許可人授予某種權力或者對有限資源進行有效配置的管理方式。主要適用於有限自然資源的開發利用、有限公共資源的配置、直接關係公共利益的壟斷性企業的市場準入。如出租車經營許可、排污許可等。特許有二個主要特徵：一是相對人取得特許後，一般應依法支付一定的費用，所取得的特許可以轉讓、繼承；二是特許一般有數量限制，往往通過公開招標、拍賣等公開、公平的方式決定是否授予特許。

認可是對相對人是否具有某種資格、資質的認定，通常採取向取得資格的人員頒發資格、資質證書的方式，如會計師、醫師的資質。認可有四個特徵：一是主要適用於為公眾提供服務、與公共利益直接有關，並且具有特殊信譽、特殊條件或特殊技能的自然人、法人或者其他組織的資格、資質的認定；二是一般要通過考試方式並根據考核結果決定是否認可；三是資格資質是對人的許可，與人的身份相聯繫，但不能繼承、轉讓；四是沒有數量限制。

核准是行政機關按照技術標準、經濟技術規範，對申請人是否具備特定標準、規範的判斷和確定。主要適用於直接關係公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施的設計、建造、安裝和使用，以及直接關係人身健康、生命財產安全的特定產品、物品的檢驗、檢疫，如電梯安裝的核準，食用油的檢驗。核准有三個顯著特徵：一是依據主要是專業性、技術性的；二是一般要根據實地驗收、檢測來決定；三是沒有數量限制。

登記是行政機關對個人、企業是否具有特定民事權利能力和行為能力的主體資格和特定身份的確定。如，法人或者其他組織的設立、變更、終止；婚姻登記、工商企業註冊登記、房地產所有權登記等。登記有三個顯著特徵：一是未經合法登記的法律關係和權利事項，是非法的，不受法律保護；二是沒有數量限制；三是對申請登記材料一般只進行形式審查，即可當場做出是否准予登記的決定。

一是配置資源。二是控制風險。三是維護秩序。四是證明信譽。

審批：是指政府機關或授權單位，根據法律、法規、行政規章及有關文件，對相對人從事某種行為、申請某種權利或資格等進行具有限制性管理的行為。審批有三個基本要素：一是指標額度限制；二是審批機關有選擇決定權；三是一般都是終審。審批最主要特點是審批機關有選擇決定權，即使符合規定的條件，也可以不批准。

核准：是指政府機關或授權單位，根據法律、法規、行政規章及有關文件，對相對人從事某種行為，申請某種權利或資格等，依法進行確認的行為。因此，在批准相對人的申請時，只是按照有關條件進行確認。只要符合條件，一般都予以准許。核准的條件都比較明確具體，便於確認。

審核：是指由本機關審查核實，報上級機關或其他機關審批的行為。

備案：是指相對人按照法律、法規、行政規章及相關性文件等規定，向主管部門報告制定的或完成的事項的行為。

2012年10月10日公佈了《國務院關於第六批取消和調整行政審批項目的決定》，取消和調整314項行政審批項目。批准廣東省在行政審批制度改革方面先行先試。

從2001年行政審批改革啓動，國務院已分6批共取消和調整了2497項行政審批項目，佔原有總數的69.3%，除行政審批項目瘦身之外，還為行政審批項目的取捨、去留定下大政方針，一個“凡”字足以成剩餘行政審批項目取消、調整的方向性依據。

國務院決定取消註冊諮詢工程師(投資)執業資格認定，商品糧基地水利工程年度投資計劃審批，高等學校設立、撤銷、調整研究生院審批等171項行政審批項目；調整143項行政審批項目，包括乙級價格評估機構資質認定等117項下放管理層級的行政審批項目，地方糧庫劃轉中央直屬糧食儲備庫(站)審批等9項減少審批部門的行政審批項目，以及虧損補貼事項審批等17項合併的行政審批項目。 ^[3] 

2016年2月3日國務院發佈《關於第二批取消152項中央指定地方實施行政審批事項的決定》。

附件

國務院決定第二批取消

中央指定地方實施的行政審批事項目錄

（共計152項） ^[4] 

深化行政審批制度改革是一項長期任務，按照黨中央、國務院的部署和要求，在現有工作基礎上，積極適應證券市場發展需要，採取綜合措施，常抓不懈。在深入清理行政審批項目的基礎上，證監會將繼續做好行政審批項目取消調整的後續工作，抓實事，求實效，推動行政審批制度改革不斷深入。 ^[5] 

一是妥善做好過渡安排，確保取消和下放項目及時落實到位。對於已取消的行政審批項目堅決不留尾巴，不進行變相審批。對於要約收購義務豁免的若干情形和上市公司回購股份核准等9個項目，鑑於監管法規明確、檢查手段完備且有較強的市場約束，將通過完善內部決策程序和信息披露、強化中介機構責任並加強事後監管的方式進行後續管理。由市場主體自行決定並履行必要的信息披露義務，無須向證監會報備；對於證券公司設立集合資產管理計劃、期貨公司變更公司形式等9個項目，由於涉及較多後續監管，需要報備。報備均為事後行為，不進行前置審批；對於保薦代表人註冊等7項涉及市場運行秩序、需要加強行業自律的事項，將交由相關社會組織實施行業自律管理。對於授權派出機構審批的10個項目，證監會已制定了過渡安排和下放後的具體管理措施，將通過制訂審核指引、加強交流和指導等方式確保各派出機構的審核工作遵循同一標準，審慎實施。 ^[5] 

二是持續開展行政審批項目的評估和清理工作。根據證券市場改革發展的需要擬新設行政審批項目的，要嚴格遵循法定程序，進行合法性、必要性、合理性論證，並廣泛聽取各方意見。要繼續認真清理並規範現有行政審批項目，建立審批項目動態清理工作機制，充分發揮以行政審批制度改革促進證券市場發展的作用。適合事業單位和社會組織承擔的事務性工作和管理服務事項，將通過委託等方式交給事業單位或社會組織承擔。 ^[5] 

三是進一步規範和優化審批機制，推進“陽光審批”。證監會將公告第六批取消和調整行政審批項目名稱和設定依據，明確後續管理方式和工作銜接。公告更新後的行政審批項目規範名稱、審核依據、辦理流程、申請標準和辦理時限，編印《證監會行政審批項目指南》。繼續推進證券經營機構行政許可、證券投資基金行政許可和期貨機構行政許可審核進程的公開力度，有條件的項目實行全流程公開。進一步抓緊推動併購重組審核進程公開，提高行政許可審核的公開化程度。 ^[5] 

四是進一步健全行政審批服務體系，提高行政審批服務水平。中國證監會行政許可及信息公開申請受理服務中心的設立工作進展順利,試運行一段時間後將正式啓用,成為集行政許可申請材料的接收、通知送達、信息公開、受理諮詢、接收行政許可事項的投訴和建議等為一體的綜合性服務平台。 ^[5] 

2012年，國務院在以往工作基礎上，再取消和調整314項部門行政審批項目，其中取消184項、下放117項、合併13項。這次重點對投資領域、社會事業和非行政許可審批項目，特別是涉及實體經濟、小微企業發展、民間投資等方面的審批項目進行了清理。 ^[6] 

要加快推進事業單位改革和社會組織管理改革。要進一步健全行政審批服務體系，深入推進行政審批領域防治腐敗工作。要把行政審批制度改革與投資體制、財税金融體制、社會體制和行政管理體制改革緊密結合起來。 ^[7] 

“行政審批流程太複雜了，一天一夜都講不完。”海南省人大代表邢詒川在海南“兩會”上“曬”出了他製作的“行政審批長征圖”。長達5頁的A3紙張，詳細記錄着一個投資項目從獲得土地到辦完手續，需經過30多項審批，蓋上百個章，全程最少需歷經272個審批日。

新一屆政府把簡政放權作為深化改革的“當頭炮”，國務院共下放和取消了334項行政審批事項。但為何基層的行政審批仍如此拖沓冗長？

個案 辦完1塊地經歷五屆區委書記

前期籌備階段90個工作日，土地獲取階段154個工作日，方案審查階段20個工作日……邢詒川拿着行政審批“長征圖”説：“一塊地的命運太艱難了。”

邢詒川製作的行政審批“長征圖”顯示，一個投資項目從土地獲得到辦理房產證，需經過土地獲取、方案審查、工程許可等8個階段。

“審批涉及的部門太多。”邢詒川説，有的部門對同一個項目的審批要涉及內部的幾個科室，且前後要進行多次審批，有些流程蓋章是"章套章"，既費時，又費事。“使得企業三天兩頭在這些部門轉悠，卻總有辦不完的手續，蓋不完的章。”

如初步設計方案的審批，其流程為經辦人初審並修改，到科長評審並修改，再到分管局長審核，再到經辦人結果反饋。反覆送審修改再送審，流程要重新再走一遍。“這種多環節多層次的重複審批，導致企業的時間和財務成本大大增加。”邢詒川説。

邢詒川説，整個審批流程按政府規定時限是272個工作日，但是實際所花的時間遠遠超過272個工作日，很多項目審批流程少則1年，多則3年。

海南一位企業負責人告訴記者，該企業有一塊地從開始徵地到落地，政府審批各種流程前後花了五年時間，期間經歷了三屆市長，五屆區委書記。

分析 “變相審批”人為形成“關卡”

實際上早在2008年，海南就設立政務服務中心，通過行政審批“三集中”改革將審批推向窗口。海南省政府工作報告也指出，要繼續清理精簡行政審批事項，確保全省行政審批事項減少三分之一以上。

但邢詒川發現，儘管一批審批權力下放，部分審批流程表面簡化，但許多審批的內部程序依然繁瑣冗長。

邢詒川説，比如規劃報建必須經過8個政府部門，每個部門都派人到現場查看。相關部門各自為政，分批分次到現場查看，企業僅僅接待報建和驗收的人員就達10多次。“審批流程多了，廟就多了，燒香的也就多了，不正之風肯定就多了。”

“為什麼這些部門不能協商一個統一時間來現場查看呢？”邢詒川説。

國家行政學院教授竹立家説，在行政審批制度改革中，政府部門將部分審批權力下放轉移至中介機構，但在實際操作過程中也產生了一些新問題。

企業進行項目審批，少不了行政審批中介機構出具的證明文件。邢詒川説，這些機構大多為政府指定機構，有些機構將專業服務變成變相審批，與政府部門利益掛鈎，人為形成“關卡”，工作效率和收費情況讓企業感到頭疼。

海南現代科技集團副總裁謝滔舉例説，比如防雷報告每平方米收費2元，一個項目動不動就收費數十萬元，還需要排隊，中介機構高興就出快一點，不高興就拖一陣。“白螞蟻檢測給一包藥撒一下，收幾萬元，否則不給辦預售許可證。” ^[8] 

一些審批項目被合併或調整為審核、事前備案等，雖然改變了形式，但沒有改變審批的實質。一些審批事項程序繁瑣、時限長、辦事效率低下。

特別是對非行政許可審批項目，管理不規範，隨意性大。一些部門和地區利用“紅頭文件”、規章等，以登記、備案、年檢、監製、認定、審定以及準銷證、準運證等形式，變相設置審批事項。

對行政權力的監督機制還不健全。一些部門權力過於集中，同時承擔審批、執行、監督、評價職能，權力被濫用的風險較大。深化行政審批制度改革，要在總結經驗的基礎上，增強針對性，着力解決這些突出問題。 ^[9]