行政規章

行政規章與行政法規同屬於行政機關制定的規範性文件。但是：

①行政法規調整的對象一般是行政管理領域帶有普遍性、全局性、原則性以及意義重大的問題。行政規章的調整對象則限定在行政管理領域中某些特殊的、局部的、具體的問題。

②行政法規的制定主體是中國的中央政府，而行政規章的制定主體或是中央政府的組成部分，或是地方政府。因而，行政法規的效力高於行政規章。

③行政法規可以直接依據憲法、全國人大及其常委會制定的法律（尤其是其中的行政法律），對一般公民法人或其他組織在行政管理領域的權利義務作出具體規定；對於各種行政違法行為的處罰，可以在符合憲法、法律的前提下，作出帶有創制性的規定；並且可以在不違背憲法、法律的情況下，對某些尚未受到法律調整的社會生活作出行政法調整。行政規章中，對一般公民法人或其他組織在行政管理領域的權利義務所作的規定，則不僅要符合憲法法律的精神原則，同時，還必須以某個具體的行政法規、地方性法規為直接依據，或者有其通過條文內容的明確授權。而對於有關罰則條款的規定，則只能嚴格囿於行政法規、地方性法規所規定的種類、方式、幅度。不可以作出創設性規定。

④依照全國六屆人大三次會議所作出的，有關授權國務院的《決定》等，行政法規在關於經濟體制改革和對外開放等問題上，可以體現某些立法上的“超前性”“實驗性”，行政規章則不可以具有 “超前性”“實驗性”。

⑤依中國行政訴訟法規定，行政法規是人民法院進行行政審判的重要依據，這肯定了行政法規對於行政審判活動的絕對約束力。行政規章對於行政審判活動則不具有絕對的約束力，只是人民法院在行政審判活動中的一種參照。

進入本世紀以來，行政機關制定行政規章的活動十分頻繁。與立法機關所制定的法律相比，由行政機關制定的行政規章顯得內容龐雜。從某種意義上説，現代行政機關的主要任務是制定和執行行政規章。在中國，行政規章發揮作用的領域甚廣且效能頗強。但是，有關行政規章問題的理論研究卻顯得薄弱，實踐中對制定程序等方面必要的法律規制更為缺乏。在此擬就中國行政規章的性質特徵及其制定程序等作初步探討。

在中國，行政規章有法律所規定的明確內容。根據憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等規定，行政規章主要指：國務院部、委制定的規章；省、自治區、直轄市人民政府制定的規章；省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市人民政府制定的規章。從這個範圍看，中國的行政規章，應指由法律所授權的一定行政機關所制定的、具有普遍約束力的規範性文件。

行政規章在中國屬於法的淵源之一，這是勿庸置疑的。它的理由：

①行政規章對於一般行政相對人來説，是具有法律意義上的約束力的規範。它不同於一般的行政指導、行政建議、行政號召等，後者行政相對人只是可以接受其影響，而並不是必須予以服從。

②行政規章靠國家權力的強制力保證其實施。如對於違反行政規章所規定的行政法義務的當事人，有關的行政主體有權依法實行行政強制執行。

③行政規章雖不是由國家權力機關直接制定的，但是，制定行政規章的主體，都是經過中國憲法、組織法明文授權的準立法機關。行政規章在當今各國已被公認為委任立法的產物。

④按中國行政訴訟法規定，人民法院審理行政案件，既須依據法律法規，同時又要參照行政規章。將規章法定為行政審判的參考遵照，這也意味着，在中國行政規章實際上具有“參照法”的性質。

行政規章畢竟不是嚴格意義上的法律。它只屬於“準法”的範疇。中國憲法規定：國務院各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發佈命令、指示和規章。中國的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規定：省、自治區、直轄市，以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民政府，可以根據法律和國務院的行政法規制定規章。可見行政規章本身並不是法律，只是法律的下位的規範性文件。行政規章與法律及具有法律性質的地方性法規和行政法規有一系列重要的區別。

部門規章，是指國務院各部門(包括具有行政管理職能的直屬機構)根據法律和國務院的行政法規、決定、命令在本部門的權限內按照規定的程序所制定的規定、辦法、細則、規則等規範性文件的總稱 ^[1]  。

地方政府規章，是指由省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府根據法律和法規，並按照規定的程序所制定的普遍適用於本行政區域的規定、辦法、細則、規則等規範性文件的總稱 ^[1]  。