省級空間規劃試點方案

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平10月11日下午主持召開中央全面深化改革領導小組第二十八次會議並發表重要講話。他強調，中央和國家機關有關部門是改革的責任主體，是推進改革的重要力量。各部門要堅決貫徹落實黨中央決策部署，堅持以解放思想、解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力為基本取向，強化責任擔當，以自我革命的精神推進改革，堅決端正思想認識，堅持從改革大局出發，堅定抓好改革落實。

會議審議通過了《省級空間規劃試點方案》。會議強調，開展省級空間規劃試點，要以主體功能區規劃為基礎，科學劃定城鎮、農業、生態空間及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃，為實現“多規合一”、建立健全國土空間開發保護制度積累經驗、提供示範。 ^[1] 

《省級空間規劃試點方案》全文如下。

為貫徹落實黨的十八屆五中全會關於以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃、推進“多規合一”的戰略部署，深化規劃體制改革創新，建立健全統一銜接的空間規劃體系，提升國家國土空間治理能力和效率，在市縣“多規合一”試點工作基礎上，制定省級空間規劃試點方案。 ^[2] 

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，牢固樹立新發展理念，以主體功能區規劃為基礎，全面摸清並分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（以下稱“三區三線”），注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃，為實現“多規合一”、建立健全國土空間開發保護制度積累經驗、提供示範。

——頂層設計。針對各類空間性規劃存在的問題，加強體制機制、法律法規等頂層設計，研究提出系統解決重點難點問題的一攬子方案，打破各類規劃條塊分割、各自為政局面。 ^[2] 

——堅守底線。堅持國家利益和公共利益優先，把國家經濟安全、糧食安全、生態安全、環境安全等放在優先位置，確保省級空間規劃落實國家重大發展戰略和指標約束。

——統籌推進。充分發揮省級空間規劃承上啓下作用，綜合考慮省級宏觀管理和市縣微觀管控的需求，強化部門協作和上下聯動，堅持陸海統籌，形成改革合力。

——利於推廣。堅持好用管用、便於實施導向，立足服務黨和國家工作大局，突出地方特色，鼓勵探索創新，儘快形成可操作、能監管，可複製、能推廣的改革成果。

2017年年底前，通過試點探索實現以下目標：

——形成一套規劃成果。在統一不同座標系的空間規劃數據前提下，有效解決各類規劃之間的矛盾衝突問題，編制形成省級空間規劃總圖和空間規劃文本。

——研究一套技術規程。研究提出適用於全國的省級空間規劃編制辦法，資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價、開發強度測算、“三區三線”劃定等技術規程，以及空間規劃用地、用海、用島分類標準、綜合管控措施等基本規範。

——設計一個信息平台。研究提出基於2000國家大地座標系的規劃基礎數據轉換辦法，以及有利於空間開發數字化管控和項目審批核準並聯運行的規劃信息管理平台設計方案。

——提出一套改革建議。研究提出規劃管理體制機制改革創新和相關法律法規立改廢釋的具體建議。

在海南、寧夏試點基礎上，綜合考慮地方現有工作基礎和相關條件，將吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州等納入試點範圍，共9個省份。

（一）明晰規劃思路。遵循國土開發與承載能力相匹配、集聚開發與均衡發展相協調、分類保護與綜合整治相促進、資源節約與環境友好相統一的理念和方法，健全國土空間用途管制制度，優化空間組織和結構佈局，提高發展質量和資源利用效率，形成可持續發展的美麗國土空間。 ^[2] 

（二）統一規劃基礎。統一規劃期限，空間規劃期限設定為2030年。統一基礎數據，完成各類空間基礎數據座標轉換，建立空間規劃基礎數據庫。統一用地分類，系統整合《土地利用現狀分類》、《城市用地分類與規劃建設用地標準》等，形成空間規劃用地分類標準。統一目標指標，綜合各類空間性規劃核心管控要求，科學設計空間規劃目標指標體系。統一管控分區，以“三區三線”為基礎，整合形成協調一致的空間管控分區。

（三）開展基礎評價。開展陸海全覆蓋的資源環境承載能力基礎評價和針對不同主體功能定位的差異化專項評價，以及國土空間開發網格化適宜性評價。結合現狀地表分區、土地權屬，分析並找出需要生態保護、利於農業生產、適宜城鎮發展的單元地塊，劃分適宜等級併合理確定規模，為劃定“三區三線”奠定基礎。將環境影響評價作為優化空間佈局的重要技術方法，增強空間規劃的環境合理性和協調性。

（四）繪製規劃底圖。根據不同主體功能定位，綜合考慮經濟社會發展、產業佈局、人口集聚趨勢，以及永久基本農田、各類自然保護地、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區保護等底線要求，科學測算城鎮、農業、生態三類空間比例和開發強度指標。採取自上而下（省級層面向市縣層面下達管控指標和要求）和自下而上（市縣層面分解落實指標要求並報省級層面統籌校驗彙總）相結合的方式，按照嚴格保護、寧多勿少原則科學劃定生態保護紅線，按照最大程度保護生態安全、構建生態屏障的要求劃定生態空間；劃定永久基本農田，統籌考慮農業生產和農村生活需要，劃定農業空間；按照基礎評價結果和開發強度控制要求，兼顧城鎮佈局和功能優化的彈性需要，從嚴劃定城鎮開發邊界，有效管控城鎮空間。以“三區三線”為載體，合理整合協調各部門空間管控手段，繪製形成空間規劃底圖。 ^[2] 

（五）編制空間規劃。重點圍繞基礎設施互聯互通、生態環境共治共保、城鎮密集地區協同規劃建設、公共服務設施均衡配置等方面的發展要求，統籌協調平衡跨行政區域的空間佈局安排，並在空間規劃底圖上進行有機疊加，形成空間佈局總圖。在空間佈局總圖基礎上，系統整合各類空間性規劃核心內容，編制省級空間規劃，主要內容包括：省級空間發展戰略定位、目標和格局，需要分解到市縣的三類空間比例、開發強度等控制指標，“三區三線”空間劃分和管控重點，基礎設施、城鎮體系、產業發展、公共服務、資源能源、生態環境保護等主要空間開發利用佈局和重點任務，各類空間差異化管控措施，規劃實施保障措施等。涉及國家安全和軍事設施的空間規劃項目等，應徵求有關部門和軍隊意見。

（六）搭建信息平台。整合各部門現有空間管控信息管理平台，搭建基礎數據、目標指標、空間座標、技術規範統一銜接共享的空間規劃信息管理平台，為規劃編制提供輔助決策支持，對規劃實施進行數字化監測評估，實現各類投資項目和涉及軍事設施建設項目空間管控部門並聯審批核準，提高行政審批效率。

（一）推進規劃管理體制改革。試點地區要結合當地實際，加強體制機制改革創新，明確相關綜合機構負責全面協調和統籌管理各類規劃，統籌推進省級和市縣級空間規劃編制管理以及與其他相關規劃的銜接，具體審查下位落實性規劃等。 ^[2] 

（二）推動完善相關法律法規。要結合試點工作推進，對導致各類空間性規劃矛盾衝突的規劃期限、基礎數據、座標體系、用地分類標準、空間管控分區和手段、編制審批制度等方面的法律法規、部門規章、技術規範等進行系統梳理，提出修訂完善建議。需要在試點地區暫停執行或調整完善的相關法律、行政法規，統一提請全國人大常委會或國務院批准後實施。探索空間規劃立法，在省級空間規劃和市縣“多規合一”試點基礎上，對空間規劃立法問題進行研究。

（一）加強組織領導。國家層面成立由國家發展改革委牽頭的試點工作部際協調機制，成員由國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、國家林業局、國家海洋局、國家測繪地理信息局等部門組成。各有關部門要在前一階段工作基礎上，統一思想、齊心協力、積極配合、密切協作，確保試點工作順利進行。各試點省份黨委和政府要高度重視，加強對試點工作的組織領導，建立健全相關工作機制，按照中央統一部署精心組織、細化方案，紮實高效推進各項工作。

（二）着力探索創新。鼓勵有條件的試點省份探索協同編制省級空間規劃和市縣空間規劃。允許試點省份選擇部分所轄縣（市、區）數量較少的市地級行政單元，探索上下協同編制空間規劃的路徑、模式，為完善省級空間規劃技術路線和編制方法提供借鑑。編制省級空間規劃試點過程中的重大問題和重要改革成果要及時向黨中央、國務院報告。 ^[2] 

《省級空間規劃試點方案》9日正式對外公佈，明確在吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、海南、貴州、寧夏9個省份開展試點，標誌着省級空間規劃試點工作正式全面開展。記者就此採訪了國家發展改革委有關負責人。

問：開展省級空間規劃試點有何意義？

答：改革開放以來，我國建立了比較完整的規劃體系，但也存在規劃之間銜接不夠、相互打架，規劃權威性不夠、實施管控不力等問題。特別是空間性規劃在技術方法、標準規範、管理體制等方面不協調不一致，影響了國家空間治理效率，不利於經濟社會持續健康發展。

開展省級空間規劃試點，是我國探索建立空間規劃體系的一項重要舉措，有利於健全全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系；有利於提升空間規劃編制質量和實施效率；有利於改革創新規劃體制機制，降低規劃領域制度性交易成本。

問：試點範圍如何選定？

答：9個試點省份中，海南、寧夏是此前中央全面深化改革領導小組批准的試點。其他試點省份，主要考慮三方面因素：

一是福建、江西和貴州是我國設立的首批國家生態文明試驗區，開展空間規劃改革是國家生態文明試驗區的重點內容之一。

二是吉林、浙江、河南、廣西四省區的現有工作基礎和相關條件較好，在吉林省開展試點有利於進一步支持東北地區振興發展。

三是9省份的國土面積、資源本底、地形地貌、發展水平、陸海統籌等情況各不相同，具有一定代表性，有利於豐富試點探索經驗、校驗試點成效並向全國複製推廣。

問：方案在開展省級空間規劃試點的總體技術路線設計方面有什麼考慮？

答：方案科學設計了“先布棋盤、後落棋子”的技術路線。以主體功能區規劃為基礎，實際是“先布棋盤”，落實城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三區三線”；把各部門分頭設計的管控措施，加以系統整合，與“三區三線”協調配套共同形成空間規劃底圖，或者叫“棋盤”。

“後落棋子”，要把各類空間性規劃的核心內容和空間要素，象“棋子”一樣，按照一定的規則和次序，有機整合落入“棋盤”，真正形成“一本規劃、一張藍圖”。

問：如何“先布棋盤”，即繪製空間規劃底圖？

答：空間規劃底圖，由“三區三線”空間格局和配套的綜合空間管控措施共同構成，是統籌各類空間性規劃、疊加各類空間開發佈局的基礎框架。

繪製空間規劃底圖，首先要劃定“三區三線”。在開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性兩項基礎評價基礎上，首先，劃定生態保護紅線，並堅持生態優先，擴大生態保護範圍，劃定生態空間；其次，劃定永久基本農田，考慮農業生產空間和農村生活空間相結合，劃定農業空間；最後，按照開發強度控制要求，從嚴劃定城鎮開發邊界，有效管控城鎮空間。

在劃定“三區三線”基礎上，系統梳理和有機整合各部門空間管控措施，配套設計統一銜接、分級管控的綜合空間管控措施，共同構成空間規劃底圖。

問：為什麼要上下協同編制省級空間規劃？

答：按照《生態文明體制改革總體方案》，未來我國要建立統一銜接的空間規劃體系，分為國家、省、市縣三級。各級空間規劃雖各有分工、各有側重，但卻是統一整體，不能割裂看待。因此，開展省級空間規劃試點，也要與市縣空間規劃試點協同推進，上下聯動，把省級宏觀管理和市縣微觀管控有機結合。

問：部際協調機制如何構建？

答：方案提出國家層面成立由國家發改委牽頭的試點工作部際協調機制。近期，將抓緊建立部際協調機制，組織指導試點工作開展，並對重要議題進行研究，主要包括：

一是督促指導各試點省份抓緊制定上報試點工作方案，並推動將試點省份納入協調機制。二是統籌協調各試點省份需要國家層面予以支持的事項。三是梳理彙總各試點省份提出的需要暫停執行或調整完善的相關法律、行政法規，提請全國人大常委會或國務院審議。四是組建國家空間規劃專家委員會，對重點難點問題進行諮詢論證。五是協調推動《空間規劃法》立法工作等。 ^[3]