糧食安全

這個概念包括：

1、確保生產足夠數量的糧食；

2、最大限度地穩定糧食供應；

3、確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。

正所謂：“國以民為本，民以食為天”。糧食既是關係國計民生和國家經濟安全的重要戰略物資，也是人民羣眾最基本的生活物資。糧食安全與社會的和諧、政治的穩定、經濟的持續發展息息相關。完善糧食應急儲備體系，確保糧食市場供應．最大限度地減少緊急狀態時期的糧食安全風險．是政府的職責．也是糧食安全保障體系的重要組成部分。

作為糧食生產大國和人口大國，中國的糧食安全問題同樣處於這一危機的陰影之下。相關研究初步發現，温度升高、農業用水減少和耕地面積下降，將使中國2050年的糧食總生產水平比2005年下降14%-23%。研究亦指出，如果夜間温度升高1℃，水稻將減產10%。再者，受氣候變化影響，温度升高將加劇中國北方地區水資源短缺，特別是在北方乾旱和半乾旱地區情況更為嚴重，乾旱使得農作物的生長緩慢或甚至停止，造成欠收或絕收。

氣温升高同時對害蟲的繁殖、越冬、遷飛等習性產生明顯影響，加劇病蟲害的流行和雜草蔓延。

作為一個全球性話題，糧食安全受到國際社會的廣泛關注應當説由來已久。1996年聯合國糧農組織（FAO）在第一次世界糧食首腦會議上向全球敲響警鐘，首次提出了“食物安全”問題。

1983年4月聯合國糧農組織糧食安全委員會通過了“糧食安全”概念，並得到FAO、世界糧食理事會、聯合國經濟和社會理事會等國際組織和國際社會的廣泛贊同和支持。然而，無論是以國際組織所祈盼的目標來裁減還是實踐所收穫的效果來衡量，全球糧食安全依然沒有解除危機，甚至某些指標還在惡化。

第一，糧食供給處於緊平衡。據FAO的數據顯示，全球糧食儲備在2008年只有4.05億噸，降至1980年以來的最低水平，僅夠全球人食用8至12周。 而從2009年的情況分析，美國農業部的報告認為，2009年世界穀物產量可達到22.16億噸，而在需求量可能達到21.76億噸的情況下，供大於需只有4000萬噸。

第二，糧食價格滯留於高位。藉助於需求增加和大宗資源價格上升的力量，國際市場糧價一路扶搖直上。雖然金融危機的爆發讓糧食價格發生“夭折”，但仍處於歷史高位。據OECD和FAO聯合發佈的《2009-2018農業展望》報告，糧價總體水平遠高於10年平均水平，一些糧食的價格比1998年—2008年的水平高出了一倍。

第三，飢餓人口有增無減。據聯合國公佈的最新數據，2009年全球每天忍受飢餓的人數將達到10.2億人，扭轉了過去40年中飢餓人口持續減少的趨勢，而且這一數字將繼續增加。

而在中國，耕地僅佔世界10%，人口卻佔世界的22%，十幾億人的糧食問題始終是頭等大事。2001年發表的《中國糧食問題》白皮書，明確表示中國能夠依靠自己的力量實現糧食基本自給，這是政府解決糧食安全問題的基本方針。高度重視保護和提高糧食綜合生產能力，建立穩定的商品糧生產基地，建立符合中國國情和社會主義市場經濟要求的糧食安全體系，確保糧食供求基本平衡，這既是政府解決糧食安全問題的基本方針，也是實現糧食安全的總的目標。

國務院辦公廳印發的《糧食安全省長責任制考核辦法》規定，國務院對各省（區、市）人民政府糧食安全省長責任制落實情況進行考核，考核的主要內容，一是確保耕地面積基本穩定、質量不下降，糧食生產穩定發展，糧食可持續生產能力不斷增強。二是保護種糧積極性，財政對扶持糧食生產和流通的投入合理增長，提高種糧比較收益，落實糧食收購政策，不出現賣糧難問題。三是落實地方糧食儲備，增強糧食倉儲能力，加強監督管理，確保地方儲備糧數量真實、質量安全。四是完善糧食調控和監管體系，保障糧食市場供應和價格基本穩定，不出現脱銷斷檔，維護糧食市場秩序；完善糧食應急保障體系，及時處置突發事件，確保糧食應急供應。五是加強耕地污染防治，提高糧食質量安全檢驗監測能力和超標糧食處置能力，禁止不符合食品安全標準的糧食流入口糧市場。六是按照保障糧食安全的要求，落實農業、糧食等相關行政主管部門的職責任務，確保責任落實、人員落實。

《“十三五”規劃》國家糧食安全更有保障。《規劃》把到2020年確保穀物綜合生產能力5.5億噸作為約束性指標，把主要是口糧的小麥稻穀自給率達到100%作為約束性指標。這樣用於保障糧食安全的穀物需要量具有相對穩定性。《規劃》還提出了耕地保有量、化肥利用率、農藥利用率和農膜利用率等與糧食生產直接相關的約束性指標。《規劃》提出的8個“十三五”農業現代化約束性指標，其中有6個直接與糧食生產能力及其生產資源保護和要素配置方式有關。可見，《規劃》使國家糧食安全保障更加有力。耕地資源數量和質量並重保護，是保障國家糧食安全的根本。《規劃》提出了在全國全面完成劃定15.46億畝永久基本農田，並將其落實到農户、落實到田間地頭，不搞動態調整，這既從根本上保住了糧食生產能力，又確保對農田基本建設的投資不被浪費。 ^[2] 

國務院新聞辦2019年10月14日發表《中國的糧食安全》白皮書，白皮書發佈的數據顯示，僅從2010年算起，中國糧食總產量先後跨過5.5億噸、6億噸、6.5億噸三大台階，2015年開始連續4年穩定在6.5億噸以上水平。中國人均糧食佔有量達到470公斤左右，高於世界平均水平。2018年中國糧食產量近6.6億噸，比改革開放之初的3億噸增產116%，是新中國成立時1.1億噸的近6倍。中國人均糧食佔有量比1949年增長了126%。 ^[3] 

我國是有着14億人口的大國，解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。黨的十八大以來，我國糧食綜合生產能力不斷提升，糧食供給總量充足、庫存充裕，以佔世界9%的耕地、6%的淡水資源，養活了世界近五分之一的人口，也為應對各種風險挑戰贏得了戰略主動。在國際糧食價格大幅上漲、疫情災情疊加影響的背景下，我國糧食價格保持基本穩定，市場運行平穩。這充分表明，我國糧食安全是有保障的，我們完全有能力、有信心靠自己端牢我們的飯碗！同時也要看到，從吃飽到吃好，消費結構還在不斷升級，糧食需求仍然呈剛性增長態勢，緊平衡的格局短期內難以改變。 ^[5] 

當地時間2022年5月20日，聯合國人道主義事務協調廳警告説，未來三個月，非洲薩赫勒地區將有多達1800萬人面臨嚴重的糧食不安全局面，創下2014年以來受影響人數最多的紀錄。 ^[6] 

2023年5月29日，聯合國糧食及農業組織和世界糧食計劃署發佈聯合報告稱，蘇丹、海地、布基納法索和馬裏已被列入糧食不安全問題最嚴重的國家之列，這四國的糧食問題警戒級別被提至最高，需要國際社會採取“緊急”行動。報告同時警告，阿富汗、尼日利亞、索馬里、南蘇丹和也門仍處於最高警戒水平，這些國家的社區已經或將要面臨飢餓，甚至有滑向“災難性狀況”的風險。 ^[8] 

在影響糧食安全的各種因素中，人口因素應當是最為直接和最為重要的因素。但我們需要指出的是，這種影響並不只表現於人口數量的增加而導致對糧食供給的壓力，還表現於生產要素、結構變動等多個方面：

第一，糧食需求的膨脹。聯合國人口基金會依照全球150個國家的人口指數預測，預計到2025年將增至91億，糧食需求隨之將增加50%。

第二，土地等生產要素的惡化。

第三，糧食分配與消費的嚴重不均。

第四，消費結構升級加劇了糧食供給壓力。

糧食生產與氣候生態保持着高度的因果聯繫，特別是在生態環境遭遇一定程度的傷害、極端天氣反覆發作的條件下，氣候變異已經成為直接影響糧食安全的關鍵因素。對此，聯合國糧農組織研究報告指出，今後20年至50年間的農業生產將受到氣候變化的嚴重衝擊，並進而嚴重影響全球超長期的糧食安全。

除了人口、氣候等常態因素直接作用於糧食生產外，偶然性因素也會對糧食安全形成衝擊。特別是全球金融危機的爆發和蔓延，其對世界糧食生產的投入、市場交易乃至未來走向都已經產生了明顯的負面影響，而且這種影響有可能具有長期性和深入性。

第一，流動性緊縮抑制糧食生產的資金需求。

第二，糧食價格的持續走低抑制了生產者的積極性。

第三，投機資本可能攪渾糧食市場。

無論是在農業問題還是在非農業問題上，世界上許多國家尤其是發達國家存在着非常明顯的自我保護主義傾向，而且這種保護隨着金融危機的爆發甚囂塵上，糧食問題也就在這些以鄰為壑與“零和”博弈的生態中被罩上極度不安的陰影。

第一，農業補貼。以美歐為代表的發達國家每年為本國農民提供高達3000億美元的補貼，扭曲了農產品貿易的條件，直接傷害了發展中國家的糧食生產。

第二，貿易限制。為了保證本國的糧食供應，阿根廷、烏克蘭、印度等國政府先後推出限制糧食出口的措施。

第三，生物加工。為了減輕石油等能源價格上漲對本國經濟造成的壓力，不少國家走上了替代性生物清潔能源的道路。

第四，海外屯田。出於規避高額進口成本和糧食出口限制所導致的市場擔憂，日本、韓國、印度及中東國家等近年來大舉在海外購買耕地種糧。

儘管糧食安全所遭遇的挑戰已經引起了不少國家政府和國際組織的高度警覺，但糧食安全問題並非一個或幾個國家和區域性組織的單兵作戰所能解決，未來需要制定一個全球性的應對方案。

第一，提高全球性耕地的資本投入。資料顯示，世界一些主要糧食生產國提高產量仍有很大潛力，比如有“糧倉”之稱的烏克蘭，糧食單產還不到美國的一半，擁有大量耕地的俄羅斯糧食單產甚至更低，而巴西還有4億多公頃可耕地尚未開發。

第二，營造公平合理的國際農產品貿易秩序。圍繞着農業問題所進行的“多哈回合”談判必須儘管結束，發達國家和發展中國家都應該在協調各方利益的基礎上做出相對的讓步。主要是：以美國為代表的農產品出口國凱恩斯集團應當大幅削減對農產品的出口補貼，以歐盟、日本、韓國等為代表的農產品自給國集團必須大量削讓關税和配額限制，而二十國集團也應當儘可能地降低市場準入的門檻。

第三，創建協調性與聯動性的國際機制。

（1）聯合國可建立一個全球性糧庫，履行“世界糧食銀行”職能，並制定“特別借糧權”，幫助最不發達國家應對糧食危機，同時，“世界糧食銀行”可以以優惠條件向出現短期糧荒的國家借糧。

（2）世界貿易組織可以獲得撤銷相關國家糧食貿易限制性規定的職權，即使一些國家需要設立新的限制規定，必須提前通報世界貿易組織進行協商。

（3）經合組織負責制定全球性的生物燃料指南和保障措施，審查和評估相關國家發展生物質能的長期影響，並且指定相應的政策對其進行指導。

（4）國際貨幣基金組織與世界銀行負責評估相關國家應對糧食安全危機的財政政策，加強對國際市場糧食產品及期貨的分析和監督，建立對糧食投機行為的糾錯機制和嚴懲規則。

加入WTO後，我們將不得不放棄非關税壁壘，逐步降低關税及國內農業支持水平，國內農產品市場終將被迫逐一開放。中國作為一個農業大國，尤其是糧食生產和貿易大國，將不可避免地受到貿易自由化政策的影響。

一方面，加入WTO有可能對中國糧食生產和糧食市場產生嚴重衝擊。世界主要糧食出口國美國、加拿大、澳大利亞等，由於人少地多、種植規模大、科技含量高，無論是質量還是價格與我國相比均 具有明顯的優勢，而我國農村受大量農業人口的約束，糧食規模化生產程度低，加之技術條件限制，短期內提高人均糧食種植面積，大幅度降低生產成本的可能性不大，降低流通環節的費用開支也存在較大難度。所以，國內糧食價格下降的空間很小。這樣，在糧食進口逐年增多的情況下，我國糧食生產和糧食市場將面臨嚴重的衝擊和挑戰。

另一方面，加入WTO有可能對中國糧食安全構成一定的威脅。國外優質低價糧的湧入，對中國糧食生產和供給能力衝擊巨大。國內糧食將因生產成本高而缺乏競爭力，從而導致農民種糧收益下降。在利益驅動下，農民會進一步減少糧食種植面積，從而降低我國糧食生產能力，這一結局對我國糧食安全會產生深遠的影響。

WTO框架下中國糧食安全模式選擇：“自給自足”與“貿易自由化”引結合。

糧食安全的“自給自足”模式是指一國糧食的需求完全通過國內糧食生產來滿足，即糧食自給率為100%。糧食安全的“貿易自由化”模式，是指一國完全按照比較利益的原則，選擇進口或是國內生產糧食來滿足國內需求。也就是説根據國際糧食市場價格和國內自產價格的高低來隨時調整糧食自給率。只要前者低於後者，就完全通過對外貿易來滿足國內糧食需求。糧食自給率隨着價格因素的變化而隨時變化。

“自給自足”模式過分強調安全目標的重要性，忽視了一國的資源稟賦條件能否具備經濟高效地滿足糧食自給的可能性，極有可能造成該國農業整體效率的損失。況且，要維持高度的糧食自給率，需要對國內糧食生產實行高度保護和強制，這都是不適應WTO規則和為其所不允許的。而“貿易自由化”模式似乎也不可行。

因為它過分強調市場和貿易的作用，卻忽視了單純按照比較優勢原則來安排糧食生產和貿易會給一國糧食安全帶來潛在的威脅。在現實中，完全絕對的“自給自足”或“貿易自由化”模式其實並不存在。我國糧食安全模式應該是介於二者之間的一個均衡模式，即“自給自足”與“貿易自由化”相結合。

1.按照比較優勢原則，調整糧食生產佈局。

2.加大農業科研力度，加快科技興糧步伐。

3.保護農業資源，改善生態環境，確保糧食生產的可持續性。

4.調整農業保護政策，給予農業以符合國際多邊協議的有效保護。

5.建立糧食安全預警系統，以密切注意國際糧食市場動態及我國糧食安全狀況

在利用、節約土地辦工業方面，他們認為，廣州開發區樹立了一個榜樣，稱之為“廣開模式”，建議省委、省政府在全省推廣“廣開模式”。他們還認為，廣東沿海地區應抓緊實施圍海造田計劃，向海要地。

綜合中國國情，並參照聯合國糧農組織在不同時期對糧食安全所作的不同定義，可對中國糧食安全設為三個階段的框架，並依照框架提出三個階段的衡量尺度，三個階段糧食安全問題的重點。

衡量這三個階段的天然尺度有兩個，一是糧食的商品量比例；另一個是城鎮人口與鄉村人口比例。

是國民經濟發展水平較低時期，改革開放以前是比較典型的時期。這一時期的特徵是糧食還沒有滿足消費需求，需要整個社會不遺餘力地將糧食生產放在突出位置。一般這一時期糧食商品量佔產量的比例為30%左右，城鎮人口比例未達到總人口的50%。這一階段糧食安全的具體表述為，隨時向民眾供應足夠的基本食品，簡言之，就是人人有飯吃，整個社會僅僅是剛剛進入温飽時期。這一階段糧食安全的重點是總量保障。

是國民經濟發展到中等水平時期。這一時期的基本特徵是糧食生產已經可以在總量上滿足需求，社會已經擺脱了糧食短缺的困擾，其他食品種類如水果、蔬菜、肉禽蛋魚等豐富起來，人們的選擇性明顯加強，小康社會的種種特徵日益明顯。

這一時期糧食商品量佔產量的比例為50%以上，城鎮人口比例高於總人口的50%。糧食安全的具體表述為，所有人在任何時候都能買得到並買得起糧食，整個社會已進入小康。這一時期糧食安全的重點轉變為流通保證。

是國民經濟發展到工業化水平時期。二元經濟結構得到根本改變，糧食生產已經基本實現了機械化、電氣化和規模化。這一時期的特徵是糧食生產的潛能得到充分發揮，人口總量趨於平穩或下降，因而對糧食的消費也趨於平穩。在糧食消費中，人們更多的關注已不是總量和品種問題。

這一時期糧食商品量佔產量的比例為80%以上，城鎮人口比例高於總人口的80%、糧食安全的具體表述為，所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的食品，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好。在這一階段，糧食的消費在人們日常消費食物中的比例開始顯著下降，其他食物的重要性將逐漸重於糧食的重要性，糧食安全將逐漸讓位於食品安全或食物安全。糧食安全的重點轉變為食品的營養和衞生保障以及隨生活水平提高而產生的食物偏好。

糧食安全係數是指期末庫存量與全年消費量之比。

聯合國世界糧食計劃署2010年8月18日公佈了“2010年糧食安全風險指數”，這份數據是針對全球163個經濟體進行的調查研究，阿富汗和非洲9個國家出現糧食短缺的風險最高，而北美、歐洲，尤其是斯堪的納維亞半島地區有充足、可靠的糧食供應。

這份《2010年糧食安全風險指數》是由英國風險分析公司lecroft和聯合國世界糧食計劃署按照12個主要影響因素評判出的。該判定標準包括穀物產量、人均國內生產總值、極端天氣發生風險、農作物品質、糧食分派的基礎設施、衝突，以及政府效率等。

被評為“極度高風險”國家的有：以阿富汗居首、此次是剛果(金)民主共和國、布隆迪、厄立特里亞、蘇丹、埃塞俄比亞、安哥拉、利比里亞、乍得和津巴布韋。

被評為“高風險”國家的有孟加拉國(排名23)、巴基斯坦(排名30)、印度(排名31)、菲律賓(排名52)，而被列為“中度風險”的國家包括排在第96位的中國。

糧食充裕的國家多是位於北美及西歐的發達經濟體，其中芬蘭最充裕，其次是瑞典、丹麥以及挪威。

糧食風險最高的50個國家中，有36個是位於撒哈拉以南的非洲地區。

Aplecroft機構將這些情況歸咎於氣候變化導致小麥價格飆漲，並警告稱這對較脆弱國家帶來的影響甚大。而且近來巴基斯坦和俄羅斯遭遇極端天氣，預計這兩個國家的糧食安全風險指數將加大。

2009年糧食安全風險指數首位是安哥拉，其次是海地、莫桑比克、布隆迪、剛果(金)民主共和國、厄立特里亞、贊比亞、也門、津巴布韋和盧旺達。 ^[4] 

糧食安全是“國之大者”。確保重要農產品特別是糧食供給，是實施鄉村振興戰略的首要任務。（自貢網 評） ^[7] 

2024年1月1日，《中共中央國務院關於學習運用“千村示範、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》提出：確保國家糧食安全。

（一）抓好糧食和重要農產品生產。紮實推進新一輪千億斤糧食產能提升行動。

（二）嚴格落實耕地保護制度。健全耕地數量、質量、生態“三位一體”保護制度體系，落實新一輪國土空間規劃明確的耕地和永久基本農田保護任務。

（三）加強農業基礎設施建設。堅持質量第一，優先把東北黑土地區、平原地區、具備水利灌溉條件地區的耕地建成高標準農田，適當提高中央和省級投資補助水平，取消各地對產糧大縣資金配套要求，強化高標準農田建設全過程監管，確保建一塊、成一塊。

（四）強化農業科技支撐。優化農業科技創新戰略佈局，支持重大創新平台建設。

（五）構建現代農業經營體系。聚焦解決“誰來種地”問題，以小農户為基礎、新型農業經營主體為重點、社會化服務為支撐，加快打造適應現代農業發展的高素質生產經營隊伍。

（六）增強糧食和重要農產品調控能力。健全農產品全產業鏈監測預警機制，強化多品種聯動調控、儲備調節和應急保障。

（七）持續深化食物節約各項行動。弘揚節約光榮風尚，推進全鏈條節糧減損，健全常態化、長效化工作機制。 ^[10]