公共服務

公共服務是現代政府的主要職責之一，是由政府提供的人民羣眾享受的產品和勞務的統稱。與經濟學中公共產品可以分為純公共產品和準公共產品相對應，公共管理領域中的公共服務一般可以分為基本公共服務和非基本公共服務。由政府提供的人民羣眾無償享受的公共服務屬於基本公共服務，如義務教育；而由政府提供的需要政府與人民羣眾各自承擔一部分成本的公共服務屬於非基本公共服務，如高中教育。在現實實踐中，為了提高供給績效，政府通常還委託事業單位、公用企業等其他公共部門主體或者私人部門進行公共服務的生產。 ^[5] 

公共服務（public service）狹義的公共服務不包括國家所從事的經濟調節、市場監管、社會管理等一些職能活動，即凡屬政府的行政管理行為，維護市場秩序和社會秩序的監管行為，以及影響宏觀經濟和社會整體的操作性行為，都不屬於狹義公共服務，因為，這些政府行為的共同點，是它們都不能使公民的某種具體的直接需求得到滿足。公民作為人，有衣食住行、生存、生產、生活、發展和娛樂的需求。這些需求可以稱作公民的直接需求。至於宏觀經濟穩定、市場秩序和社會秩序等則是公民活動的間接需求，不是滿足公民特定的直接需求的。

公共服務滿足公民生活、生存與發展的某種直接需求，能使公民受益或享受。譬如，教育是公民及其被監護人，即他們的子女所需要的，他們可以從受教育中得到某種滿足，並有助於他們的人生髮展。如果教育過程中使用了公共權力或公共資源，那麼就屬於教育公共服務。但是，諸如執法、監督、税收、登記註冊以及處罰等政府行為，雖然也同公民發生關係，也是公民從事經濟發展與社會發展所必需的政府工作，但這些類別的公共活動卻並不是在滿足公民的某種直接需求，公民也不會從中感到享受，只是公民活動的間接公共需求的滿足，所以類似政府行為都不是公共服務。

基本公共服務是保障全體人民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務。 ^[3] 

普惠性非基本公共服務是為滿足公民更高層次需求、保障社會整體福利水平所必需但市場自發供給不足的公共服務。着力擴大普惠性非基本公共服務供給，增強普惠性非基本公共服務的均衡性和可及性，就是政府通過支持市場主體或公益性社會機構，堅持社會效益優先，充分發揮市場機制作用，吸引社會廣泛多元參與，實現普惠性非基本公共服務付費可享有、價格可承受、質量有保障、安全有監管，在全社會促進幼有善育、學有優教、勞有厚得、病有良醫、老有頤養、住有宜居、弱有眾扶。 ^[3] 

體育公共服務結構決定體育公共服務資源的主要投向。體育公共服務的基礎設施、體育公共服務法律體系必須由政府提供，體育公共服務其他方面可以由政府直接生產、也可由市場或非政府公共部門生產，政府監管。 ^[4] 

根據內容和形式分類

公共服務可以根據其內容和形式分為基礎公共服務，經濟公共服務，公共安全服務，社會公共服務。基礎公共服務是指那些通過國家權力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產、生活、發展和娛樂等活動都需要的基礎性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎設施，郵電與氣象服務等。經濟公共服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民及其組織即企業從事經濟發展活動所提供的各種服務，如科技推廣、諮詢服務以及政策性信貸等。公共安全服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務，如軍隊、警察和消防等方面的服務。社會公共服務則是指通過國家權力介入或公共資源投入為滿足公民的社會發展活動的直接需要所提供的服務。社會發展領域包括教育、科學普及、醫療衞生、社會保障以及環境保護等領域。社會公共服務是為滿足公民的生存、生活、發展等社會性直接需求，如公辦教育、公辦醫療、公辦社會福利等。

根據專業屬性分類

按照大的專業屬性，還可以如下分類：國防建設、國內與國際公共救助與災害援助、法律法規政策規範、文化經濟產業開發建設、精神文明和物質文明建設、信息化建設、標準化建設、工業化建設、城鎮化建設、特色產業建設、金融保險與消費建設、職業化和專業化建設發展等。

根據工程專業屬性分類

按照工程專業屬性還可以分為：國防工程、公用設施工程、民生工程、安居工程、法治工程等。

《規劃》指出，“十四五”時期，健全完善公共服務制度體系、推動公共服務發展，是落實以人民為中心的發展思想、改善人民生活品質的重大舉措，是促進社會公平正義、紮實推進共同富裕的應有之義，是促進形成強大國內市場、構建新發展格局的重要內容，對增強人民羣眾獲得感、幸福感、安全感，促進人的全面發展和社會全面進步，具有十分重要的意義。 ^[2] 

有利於緩解我國當前面臨的各種突出社會問題

在我國努力建設社會主義和諧社會的進程中所面臨的最大挑戰在於：地區間和城鄉間發展不平衡、居民收入差距偏大、資源環境約束增加、內外需失衡、投資消費結構不合理等問題。

這些問題又與我國當前存在的兩對突出矛盾密切相關：一是居民日益增長的公共服務需求與公共服務總體供給不足、質量低下之間的矛盾；二是市場經濟體制逐步建立完善對政府職能的新要求與政府職能轉變緩慢之間的矛盾。公共服務是維護社會基本公平的基礎，通常發揮着社會矛盾的“緩衝器”作用。因此，強化政府公共服務職能，加快改善我國公共服務狀況，有利於緩解我國當前經濟社會中所面臨的各種突出矛盾，順利推進和諧社會建設。

有利於健全公共服務供給的體制機制

當前在我國政府履行公共服務職責中，沒有形成可持續的財政支持體制，沒有建立規範的政府分工和問責機制，沒有形成地區間和城鄉之間資源的公平配置制度，由此嚴重影響了公共服務所提供的數量和質量，並制約了公共服務基本功能的有效發揮。加強政府公共服務績效管理，強化各級政府和政府各部門的責任，促進政府間間接競爭機制的形成，有利於健全我國公共服務供給的各種體制機制，引導各級政府逐步樹立以公共服務為中心的政府職能觀和績效觀。

有利於公眾參與公共服務的管理與監督

隨着信息化水平和人民生活水平的不斷提高，公眾對公共服務需求越來越大、質量要求越來越高，對國家之間、地方之間公共服務的差異也越來越敏感，已經不再僅僅滿足於知道政府在公共服務上花了多少錢，更關心這些支出取得了哪些效果，對公眾的工作生活帶來了什麼切實的改善。從滿足信息需求的層面來看，加快政府公共服務績效評估，並形成定期公開報告制度，不僅為政府進一步改善我國公共服務提供決策參考，而且可以滿足公眾的信息需求，提高他們參與政府管理和監督的能力，有利於推動決策的科學化和民主化，有利於提升政府在公眾心中的公信力。

有利於提高公共資源整體配置效率

政府資源配置的職能不僅沒有削弱而且還在不斷加強。雖然2005年我國財政支出佔GDP的比重僅為18.5%，但從政府實際能支配的資源和職能範圍看，我國屬於“大政府”國家。面對全球性政府規模不斷擴張、政府掌控資源不斷增加的趨勢，改善政府管理，提高政府效率，特別是加強其核心職責———公共服務的績效管理，有利於提高全社會資源配置的效率和改善國民整體福利。

有利於提高政府管理能力和國際競爭力

在經濟全球化和一體化日趨深入發展的背景下，以跨國企業為代表的國際競爭逐步演變為國家間市場、企業、政府、資源等全方位的競爭。政府不再是傳統意義上國際競爭的後台支持，而是直接走上了國際競爭的前沿舞台。政府作為資源配置的最重要的主體之一，其競爭力已經成為決定國家競爭力的重要因素。而政府競爭力又直接取決於其在資源配置中的管理能力和效率。因此，加快完善我國政府管理體制、確保政府的高效運行、充分發揮公共服務職能、不斷提升政府管理效能和競爭力，已經成為我國政府應對國際競爭的戰略性選擇。

人類發展的本質是人的發展，而人的發展取決於一個國家（地區）的基本公共服務供給狀況。因此，基本公共服務是人類發展的重要條件，也是人類發展的重要內容。

教育承擔着社會、經濟、文化、政治等功能，是直接影響人類發展的重要因素。教育是提高人力資本存量、推動經濟發展的基本途徑。教育有助於促進社會流動，促進社會整合與社會公平。義務教育是整個教育體系的基礎，義務教育公平體現着個人成長的起點和未來發展機會的公平。

公共衞生與基本醫療服務造福於人類，在國民經濟和社會發展中具有獨特的地位。對於個人來説，健康具有重要的本體性價值，是衡量人的素質的主要指標。從社會角度講，健康構成一個社會人口素質的基礎。投資於健康就是投資於未來經濟發展，社會擁有了健康就是擁有了“財富”。

基本社會保障是社會的“安全網”和“減震器”，構建規範穩定的基本社會保障制度有助於提高全體社會成員的生活質量，營造安定有序的社會環境。

就業是民生之本，是人民羣眾改善生活的基本前提和基本途徑，決定着每個家庭的生計。對勞動者而言，就業和再就業是他們賴以生存、融入社會和實現人生價值的重要途徑和基本權利；對社會而言，就業關係到億萬勞動者及其家庭的切身利益，是促進社會和諧的重要基礎；對經濟發展而言，就業關係到勞動力要素與其他生產要素的結合，是生產力發展的基本保證；對國家而言，就業是民生之本，國家穩定之基，也是安國之策。公共就業服務是促進就業的重要手段，是緩解就業壓力的重要途徑。

基本公共服務是提高人的可行能力的重要條件

人的全面發展，重要標誌之一是人的可行能力的提高。人的基本可行能力對人的自身發展具有極端重要性，也對其他方面的可行能力提高具有舉足輕重的影響。教育和健康方面的基本公共服務直接影響人們教育水平和健康水平的提高。教育落後直接制約着個體的技能，他們不得不陷入“收入水平低→人力資本投資不足→謀生能力差→收入水平低”的惡性循環。公共就業服務，不僅意味着穩定的收入來源，而且還關係到人的尊嚴和自信。基本社會保障服務則為人們提供基本的安全感，而且有可能影響家庭對子女教育的投資和下一代人的可行能力。

基本公共服務有助於建設人力資源強國

從1978年到2004年，在中國經濟的快速增長中，自然資源、資本、勞動力投入貢獻為68%，全要素生產率的貢獻僅為32%，而且還呈現不斷下降的趨勢。勞動力素質不高，自主創新能力不強，已經成為掣肘中國經濟發展的重要因素。提高人口素質，實現人口大國向人力資源強國的轉變，其迫切性日益凸顯。

基本公共服務有助於控制人口規模

中國要同時實現人口控制與人口素質提高的雙重目標，除了傳統的人口數量控制的措施外，還應當注重基本公共服務的作用。現實情況表明，為社會成員提供基本而有保障的公共服務，構建社會化養老體系，替代家庭養老保障模式，消除中國傳統養兒防老的保障觀念，有助於控制人口數量，可以有效地提高人口素質。

《規劃》明確了住有所居領域的公共服務項目，其中，基本公共服務包括公租房、棚户區改造、農村危房改造，普惠性非基本公共服務包括保障性租賃住房、共有產權住房、城鎮老舊小區改造和住房公積金。 ^[6] 

養老服務是公共服務的重要組成部分，《規劃》從公共服務體系建設的角度，對兜底性養老服務、普惠性養老服務和生活性養老服務進行了分類指導，更加有助於精準滿足社會不同層次的養老服務需求。 ^[6] 

發展更高質量、更加公平的教育公共服務，既是《規劃》明確部署的重點任務之一，也是加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意教育的重要方面。 ^[6] 

其一，公共服務質量的過程控制維度。公共服務質量發展需通過質量過程控制實現可持續改進的質量目標。根據ISO9000∶2000國際質量標準建立的質量管理原則，質量管理的核心是持續改進。伴隨公共服務質量觀念深化和公共服務管理實踐拓展，公共服務質量改進（Public Service Improvement）進入公共管理改革視野。 ^[5] 

其二，公共服務質量的績效測量維度。績效測量是績效評估的主要構成，甚至有時可以等同於績效評估。公共服務質量發展通過績效測量實現質量的結果反饋。 ^[5] 

公共部門與企業質量管理理論和實踐的根本差異在於其公共價值屬性。企業質量管理的測量標準與價值準則以營利為目的，公共服務質量發展主要體現公共利益和公共價值。在公共服務質量發展的邏輯框架中，準確識別、感知、評價與滿足民眾的公共服務質量需求是公共服務質量發展的核心價值與最高準則。 ^[5] 

教育和醫療衞生等都是專業性服務。在現代社會中，這些服務的提供可以來自三個方面，即由營利性的私人企業使用私人資源提供的私人服務；由非營利的社會組織使用社會資源提供的社會服務；以及由公共組織機構使用公共權力與公共資源提供的公共服務。可見，判斷一種服務是否屬於公共服務，關鍵在於其提供方以及其所使用的權力與資源的性質。所以，現代社會中的所謂公共服務就是指使用公共權力和公共資源向公民（及其被監護的未成年子女等）所提供的各項服務。例如，教育服務本身只是特定專業性服務，使用了公共權力或公共資源所提供的教育服務才是公共服務，而為了個人牟利使用私人資源所提供的教育服務或私立教育是營利性的私人服務，而非營利社會組織使用來自捐贈等渠道的社會資源所提供的教育服務或所辦的公益性學校則是非營利性的社會公益性服務。所以，不應將教育等專業性服務本身籠統地看作是公共服務或非營利的社會公益性服務。雖同是教育服務，但這三種不同類型服務的性質是不同的：公共服務體現的是公民權利與國家責任之間的公共關係；私人服務體現的是以貨幣可支付能力為前提的私人牟利追求與消費者之間的市場關係；而社會公益性服務則體現的是部分社會成員的善意與志願精神同特定社會羣體之間的社會關係。

公共服務不同於公共行政。公共服務是有國家行為介入的一種服務活動，而公共行政則是以國家行政部門即政府為主體的一種權力運作。公共服務可以使公民的某種直接需求得到滿足，如教育和醫療保健。公共行政則是規範公民開展社會活動的行為以及公民的其他間接需求。公共服務可以由公民根據個人需要進行一定程度的選擇，公共行政則要求公民必須接受。公共服務涉及的人與人之間的關係是平等的，公共行政則是自上而下的等級式體制。公立學校和公立醫院等是專門的公共服務機構，政府則是專門的公共行政機構。

所有涉及到國家管理的行為與活動都在公共管理的涵蓋之內。公共服務管理屬於公共管理的組成部分。但公共服務管理與公共行政管理是不同的，是兩種不同性質與形式的公共管理。例如，對公辦教育或公立學校的管理屬於公共服務管理，但政府對教育的執法與行政管理則屬於公共行政管理。

這四項職能都是國家應承擔的，都屬於由公職人員所從事的工作。在廣義上，可以將公職人員使用公共權力與資源所從事的各項工作都看作是公共服務。當國家是建立在普遍的公民主權基礎之上的時候，國傢俱有公共性質，國家存在的目的和職能，就是為全體公民的利益和需求服務。在這個意義上，由國家的公共性質所決定，國家體系中的所有機構，如立法機構、行政機構和司法機構等都是提供公共服務的機構，在這些機構中任職的人們的工作都是在提供公共服務。

在中國，這意味着在人大、法院、國務院以及各地方政府等國家機構中的工作人員都是在從事公共服務。但是，對公共服務的概念只有作狹義、具體和明確的界定才能在理論和實際操作上具有實質性意義，即提供公共服務是國家的主要職能之一，有其具體的內容和形式，並且可與政府或國家的其他職能相區分。也就是説，公共服務只是同經濟調控、市場監管、社會管理相併列的國家的又一項職能。