城市規模劃分標準

自20世紀九十年代中期中國進入快速城市化階段，飛速膨脹的城市就引發了學者對原有城市規模標準的思考。1998年王興平教授就提出，《中國城市規劃法》關於“以市區和近郊區非農業人口的數量作為城市的劃分標準”中的“近郊區概念”缺乏操作性，應調整城市規模的衡量標準，並根據規劃力度劃分編制類型，擴大法律界定範圍。雷菁、鄭林等學者認為，以城市行政級別的高低和人口規模的大小來劃分城市規模等級體系具有一定的片面性和侷限性，提出利用城市流強度劃分中心城市規模等級體系。姚士謀先生曾利用城市流強度將滬寧杭城市羣的中心城市劃分為高城市流強度值的中心城市、中城市流強度值的中心城市和低城市流強度值的中心城市。部分學者對人口規模進行了重新界定，例如有的將200萬以上的人口城市定義為超大城市，100-200萬以上人口城市定義為特大城市；有的將200萬以上人口作為特大城市，100-200萬人口作為大城市。這些成果都為政府決策提供了重要參考。

新中國成立以來，為符合國情發展實際，中國對城市規模劃分標準進行過多次調整。1955年國家建委《關於當前城市建設工作的情況和幾個問題的報告》首次提出大中小城市的劃分標準，即“五十萬人口以上為大城市，五十萬人以下、二十萬人以上為中等城市，二十萬人口以下的為小城市”，此後直到1980年國家建委修訂的《城市規劃定額指標暫行規定》又對城市劃定標準進行了調整，重點將城市人口100萬人以上的命名為特大城市。1984年國務院頒佈的《城市規劃條例》又迴歸到1955年的標準，1989年頒佈的《城市規劃法》在明確1984年標準的基礎上，指出城市規模按照市區和近郊區非農業人口計算。但2008年該法廢止。取而代之《城鄉規劃法》並沒有對城市規模加以界定。國家近期頒佈的文件中，己經具有初步調整的跡象。如《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》、《國務院關於進一步推進户籍制度改革的意見》中，均己使用現行標準。

國務院印發《關於調整城市規模劃分標準的通知》

近日，國務院印發《關於調整城市規模劃分標準的通知》 （以下簡稱《通知》），對原有城市規模劃分標準進行了調整，明確了新的城市規模劃分標準。

《通知》明確，新的城市規模劃分標準以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔：

城區常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市；

城區常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區常住人口 100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；

城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。（以上包括本數，以下不包括本數） ^[1] 

城市類型由四類變為五類，增設了超大城市。

將小城市和大城市分別劃分為兩檔，細分小城市主要為滿足城市規劃建設的需要，細分大城市主要是實施人口分類管理的需要。

人口規模的上下限普遍提高：小城市人口上限由20萬提高到50萬，中等城市的上下限分別由20萬、50萬提高到50萬、100萬，大城市的上下限分別由50萬、100萬提高到100萬、500萬，特大城市下限由100萬提高到500萬。

將統計口徑界定為城區常住人口。城區是指在市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區域和其他區域。

常住人口包括：居住在本鄉鎮街道，且户口在本鄉鎮街道或户口待定的人；居住在本鄉鎮街道，且離開户口登記地所在的鄉鎮街道半年以上的人；户口在本鄉鎮街道，且外出不滿半年或在境外工作學習的人。 ^[1] 

新、舊城市規模劃分標準如圖1所示。 ^[2] 

各領域學者關於城市規模劃分標準的理論研究和反覆論證從未間斷，理論成果己十分成熟，本次標準調整的理論價值不大，但實踐意義十分突出。

中國改革開放以來，伴隨着工業化、城市化進程加速，城市數量和規模都有了明顯增長，原有的城市規模劃分標準和方針己經難以適應城鎮化發展新形勢要求，導致城市發展過程中特大城市和大城市過度膨脹，中等城市和小城市競相向大城市邁進，眾多小城鎮發展滯後。而且，原標準以非農業人口界定城市標準，難以切合實施新型城鎮化規劃讓農民工落户的基本要求。新標準不僅與快速提升的城市規模體系相互適應，而且以城區常住人口界定城市人口，更加符合勞動力的就業實際和人口空間分佈常態，能夠確保各個城市在規劃基礎設施和提供公共服務時最大限度地實現供需均衡，同時淡化了户籍對公共服務獲得的影響，城市公共服務將擴大到常住人口。

中國現有城市657個，但在高速城市化的最近10年，城市數量不僅沒有增加反而持續減少。根據原有標準計算，當前中國大中小城市比例為1:1.42:0.77，中等城市比例較小，小城市嚴重不足。這既不符合城鎮化發展的金字塔規律，也不符合城鄉統籌發展的客觀要求，而且全國眾多小城鎮由於未計算在城市行列導致各種發展受政策限制。這次城市規模劃定標準調整後，不僅增加了對特大城市的認定，而且對城市規模認定過程中不再拘泥於城市等級限制，真正依靠市場配置，根據城市所具備的承載力、人口集聚能力等方面進行認定。標準改變後，中國城市數量將會大幅提升，中國1. 94萬個建制鎮有很大部分有望改變成“市”，真正形成城市規模金字塔結構。

中國城鎮化正處於深入發展的關鍵時期，調整城市規模劃分標準，有利於更好地實施人口和城市分類管理，滿足經濟社會發展需要《關於調整城市規模劃分標準的通知》與《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》、《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》、《關於進一步推進户籍制度改革的意見》是相互配套的政策。通過以上政策，將全面放開建制鎮和小城市落户限制，有序放開中等城市落户限制，合理確定大城市落户條件，嚴格控制特大城市人口規模。以户籍管理制度為例，以此為標準，什麼城市需要限制人口，什麼城市需要適度放開，均一目瞭然。

新標準統一了城市人口統計口徑，淡化了户籍概念，為加快推進户籍制度改革掃清了一大障礙，同時為鎮改市打開了一扇門。而且，新標準對小城市標準並沒有設置下限，這為點多面廣的縣城和中心鎮的發展提供了條件，有利於推進就地城鎮化，促使城鄉統籌協調發展的實質性推進。 ^[3]