土地利用規劃

對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性進行部門間土地資源分配和時空組織土地利用的綜合技術經濟措施。

我國土地利用規劃體系按等級層次分為土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃。

在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件對土地開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體的戰略性佈局和統籌安排。它是從全局和長遠利益出發，以區域內全部土地為對象，合理調整土地利用結構和佈局；以利用為中心，對土地開發、利用、整治、保護等方面做統籌安排和長遠規劃。目的在於加強土地利用的宏觀控制和計劃管理，合理利用土地資源，促進國民經濟協調發展。

土地利用規劃是實行土地用途管制的依據。土地利用規劃的編制程序是：編制規劃的準備工作；調查研究，提出問題報告書和土地利用戰略研究報告，編制土地利用規劃方案；規劃的協調論證；規劃的評審和報批。土地利用規劃報告是土地利用規劃主要成果的文字説明部分，包括土地利用規劃方案和方案説明。編制土地利用規劃方案是在土地利用現狀分析、資源分析、土地利用戰略研究的基礎上，根據規劃目標和任務而進行的。規劃方案的主要內容有：導言、土地利用現狀和存在問題；土地利用目標和任務；各部門用地需求量的預測、地域和用地區的劃分；土地利用結構和佈局的調整；實施規劃的政策和措施。規劃方案説明的主要內容包括：規劃方案的編制過程；編制規劃的目的和依據；規劃主要內容的説明；規劃方案實施的可行性論證等。

編制土地利用規劃要遵循以下原則：嚴格保護基本農田，控制非農業建設佔用農用地；提高土地利用率；統籌安排各類、各區域用地；保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；佔用耕地與開發復墾耕地相平衡。各級人民政府依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用規劃。全國和省級土地利用規劃為宏觀控制性規劃，主要任務是在確保耕地總量動態平衡的前提下，統籌安排各類用地，控制城鎮建設用地規模。縣鄉土地利用規劃為實施性規劃，特別是鄉鎮土地利用規劃，要具體確定每一塊土地的用途，並通過報紙公告、張貼布告、設立公告牌等方式向社會公告，公告的內容包括規劃目標、規劃期限、規劃範圍、地塊用途和批准機關及批准日期。土地利用規劃實行分級審批，由國務院和省級人民政府二級審批，一經批准必須嚴格執行。土地利用規劃的修改必須經原批准機關批准，未經批准不得改變土地利用規劃確定的用途。土地利用規劃的實施措施包括：土地利用規劃經同級人民代表大會常務委員會審議通過後，報上級批准，作為地方性法規，由人民代表大會監督執行；土地利用規劃納入國民經濟和社會發展計劃，並由政府制訂配套的實施條例，對有關問題做出具體規定；理順土地產權關係，啓動發展土地市場，通過經濟手段促使規劃的實施；逐年落實規劃的各項控制指標，開展土地利用動態監測，監督保證土地利用規劃的實施。通過建立領導責任制、公告制度、建設項目用地預審制和監督檢查制等管理制度來實施規劃。

土地規劃是對土地利用的構想和設計，它的任務在於根據國民經濟和社會發展計劃和因地制宜的原則，運用組織土地利用的專業知識，合理地規劃、利用全部的土地資源，以促進生產的發展。具體包括：查清土地資源、監督土地利用；確定土地利用的方向和任務；合理協調各部門用地，調整用地結構，消除不合理土地利用；落實各項土地利用任務，包括用地指標的落實，土地開發、整理、復墾指標的落實；保護土地資源，協調經濟效益、社會效益和生態效益之間的關係，協調城鄉用地之間的關係，協調耕地保護和促進經濟發展的關係。

具體而言主要有四種：

主要通過法律法規形式制定土地利用目標和規劃；其規劃形式包括城市和大都市規劃、聯邦州和區域規劃以及農村土地利用規劃；從規劃體系來看，可以分為三大類（總體規劃、專項規劃和用地增長管理規劃）和六個層次（國家級、區域級、州級、亞區域級、縣級和市級）；從規劃內容看，一般包括7個要素：土地利用形式（公有地、農業用地、林業用地、城市用地和鄉村用地）、交通、居住地、空曠地（綠地）、保護地、安全設施和防噪音污染；規劃總的規劃思想有三種：保護農業用地、控制大城市擴大用地規模、保護森林及生態系統。

規劃分為全國規劃、都道府縣規劃和市鎮村規劃三級；在都道府縣範圍內，還要制定“土地利用基本規劃”，主要內容有：確定土地利用的基本方向、按照城市、農業、森林、自然公園、自然保護的五種地域類型進行土地利用區劃。除了上述兩個規劃外，還通過法律和行政手段，使宏觀管理和微觀管理結合起來，形成一個比較完整的體系。是以土地私有制和自由市場經濟為基礎，通過土地利用規劃和土地利用基本規劃對土地資源進行宏觀調控，以法律和行政手段實現土地利用的微觀調控，着重於宏觀的直接調控，間接實行微觀調控。

規劃分為四級：國家級規劃（規劃政策指南）、區域規劃（區域規劃指南）、郡級規劃（結構規劃）和區級規劃（地方規劃）；土地利用規劃的實施大多依靠制定專門的法律，主要控制手段為土地用途管制或規劃許可。

國民經濟計劃和土地規劃兩個體系共同發生作用，有計劃地利用土地；土地規劃分為五年計劃和年度計劃兩種；土地規劃分為企業間土地規劃和企業內土地規劃；適宜土地國家所有制和高度集權的計劃經濟為基礎；對土地利用活動的具體組織比較詳細，着重為微觀管理提供良好的基礎，但在宏觀的調控上缺乏目標，土地利用結構和方式被詳細的規劃所固定，難以適應不斷變化的社會經濟發展的要求。

土地利用規劃一般包括總體規劃和分項規劃兩大部分，前者可看作母系統，後者是子系統。規劃工作中應用系統分析方法就是以定性和定量相結合的綜合方法來考察母系統與子系統之間、各子系統相互之間以及母系統與外部環境之間的相互聯繫、相互作用和相互制約的關係，以達到深刻認識、妥善處理這些多方面關係之目的。

在編制土地利用規劃時應用統計分析法來整理和研究各種有關土地利用的統計數據，藉以發現利用中存在的問題和傾向，進一步揭示土地利用與社會經濟發展的內在聯繫，從而對土地利用未來趨勢進行預測。統計分析方法的運用，不僅對土地利用進行純數量的研究，而必須在與質量的辯證統一中研究其數量方面。

土地利用規劃工作廣泛運用線性規劃與非線性規劃。藉助於經濟數學模型和計算機，從可供選擇的方案中選出能滿足預定目的和任務的方案。

在有關農業和林業的土地利用規劃中關於土地利用水平分析、土地非農佔用量預測、土地增產潛力預測，以及確定各種經濟指標之間的數量聯繫等項工作，一般應用迴歸分析方法。

要全面系統地考慮全部相關因素和條件，同時還要按區域劃分等級(全國的、大區的、地區的)、按時間長度(長期的、中期的、短期的)、按目標性質(單一目標、多目標)、按系統狀況(開放的、封閉的)等，開展各層次的規劃工作，要求各經濟環節和要素實現一體化、綜合化。

土地利用規劃是土地用途管制的依據，是國家意志的體現。

《土地管理法》規定，“國家實行土地用途管制制度”，並規定“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”。

由以上法規可知，土地利用不是普通地方措施，而是由法律規定的調控土地利用的國家措施。

不過雖説土地利用規劃不是地方性措施，但是它各級人民政府的重要工作。《土地管理法》第十七條規定，“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃”。土地利用規劃的組織編制和實施土地利用規劃是政府行為。

《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004] 28 號）中規定：“嚴格土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃修改的管理。在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地範圍外，不得設立各類開發區（園區）和城市新區（小區）。對清理後擬保留的開發區，必須依據土地利用總體規劃和城市總體規劃按照佈局集中、用地集約和產業集聚的原則嚴格審核。嚴格土地利用總體規劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等原則性修改，必須報原批准機關批准。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃也不得擅自修改。”

《國務院關於促進節約集約用地的通知》（國發[2008]13號）規定：“強化土地利用總體規劃的整體調控作用。各類與土地利用相關的規劃要與土地利用總體規劃相銜接，所確定的建設用地規模必須符合土地利用總體規劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計劃之內。不符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃安排的，必須及時調整和修改，核減用地規模。”

以上法規都明確指出了土地利用規劃的法定效力。土地利用總體規劃的性質和作用決定了土地利用總體規劃的法律強制力。土地利用總體規劃中的各項規定、標準和政策應當有長期的穩定性，因為土地利用總體規劃是對城鄉建設、土地開發等各項土地利用活動的統一安排和部署。各項工作一旦實施，其效果或後果將難以扭轉，土地利用總體規劃不是一項普通的小工程，可以隨時修改變更，所以這就要求以法律的形式將其固定下來，以克服單純行政手段可能出現的短期行為。各級政府依法制定和實施規劃，是土地利用和管理的最基本和最直接的活動。

土地利用總體規劃的每一個決策、每一項行動，既要符合國家的法律法規，又要符合當地的實際。制定規劃時的前期工作就包括大量的調查分析工作，搞清土地條件、利用現狀、利用潛力和用地需求情況，這樣才能實事求是地擬定工作方案，同時還要廣泛徵求意見，協調各業、各部門的用地需求和矛盾，之後還需要實施各項管理工作，採取各項措施保障規劃的實施；土地利用總體規劃關係各行各業，影響千家萬户，涉及政治、經濟、社會等廣泛領域，具有很強的綜合性和實踐性。由此可見土地利用總體規劃的重要意義和地位。

因為每個省都有自己的條例，下面選取的是廣東省土地利用總體規劃條例

2008年11月28日廣東省第十一屆人民代表大會常務委員會第七次會議通過 2008年11月28日公佈 自2009年3月1日起施行）

第一章 總 則

第一條 為加強土地利用總體規劃管理，嚴格實行土地用途管制，切實保護耕地，促進土地的科學、合理利用，根據《中華人民共和國土地管理法》及有關法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。

第二條 本條例適用於本省行政區域內編制、審批、實施和修改土地利用總體規劃的活動。

第三條 編制、審批、實施和修改土地利用總體規劃，應當遵循下列原則：

（一）嚴格保護耕地，控制非農業建設佔用農用地，保證佔用耕地與開發復墾耕地相平衡；

（二）節約集約用地，提高土地綜合利用效益；

（三）統籌各業、各類、各區域用地，優化土地利用結構佈局；

（四）加強土地生態建設，保障土地的可持續利用；

（五）強化土地宏觀調控，加強規劃實施的保障措施。

第四條 土地利用總體規劃是指導土地管理，落實土地宏觀調控和土地用途管制，規劃城鄉建設的基本依據。

第五條 各級人民政府負責本行政區域的土地利用總體規劃管理工作。

縣級以上人民政府土地行政主管部門會同其他有關部門負責本行政區域土地利用總體規劃編制和實施的具體工作。

第六條 各級人民政府應當將土地利用總體規劃工作經費列入財政預算，專項用於土地利用總體規劃編制和修改工作。

第二章 規劃編制

第七條 縣級以上人民政府應當組織土地管理、發展改革、建設、城鄉規劃、經貿、農業、林業、水利、交通、環境保護、海洋漁業等部門，開展本行政區域土地利用總體規劃的編制工作。

鄉（鎮）人民政府負責編制本行政區域的土地利用總體規劃。

第八條 各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃、國土整治和資源環境保護的要求，土地供給能力以及各項建設對土地的需求，編制土地利用總體規劃。

編制土地利用總體規劃和城鄉規劃應當採用統一的人口數據和用地規模現狀數據。

土地利用總體規劃的規劃期限，按照國家的規定執行。

第九條 省土地利用總體規劃應當重點從保護耕地、優化用地結構、調整用地佈局、節約集約用地、加強生態建設、推進土地整理復墾開發等方面提出目標和任務；從耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、人均城鎮工礦用地、新增建設用地佔用耕地規模，以及園地面積、林地面積、牧草地面積等方面確定相關指標；並將確定的各類用地控制指標分解到市。

市、縣（區）土地利用總體規劃應當合理調整土地利用結構和佈局，組織劃分土地利用區，重點明確中心城區和城鎮建設用地區的範圍，並根據上級規劃要求和本行政區域土地資源特點，分解落實各類用地控制指標。

鄉（鎮）土地利用總體規劃應當按照上級規劃要求，重點將各類用地控制指標、規模和佈局等落實到地塊。

第十條 編制土地利用總體規劃，應當規定土地用途，劃分允許建設區、限制建設區和禁止建設區。

城市和村莊、集鎮建設用地區應當劃入允許建設區；自然保護區核心區、飲用水源一級保護區、地質災害危險區和法律法規禁止建設佔用的其他區域應當劃入禁止建設區；其他應當劃入限制建設區。

第十一條 縣級以上土地利用總體規劃應當包括下列內容：

（一）上一輪規劃實施的評價；

（二）土地利用現狀；

（三）土地利用遠期目標和近期目標；

（四）土地利用結構和佈局；

（五）規劃指標的分解；

（六）環境影響評價；

（七）土地利用總體規劃實施的保障措施；

（八）土地利用現狀圖和土地利用總體規劃圖；

（九）國家和省規定的其他內容。

第十二條 鄉（鎮）土地利用總體規劃應當包括下列內容：

（一）規劃目標；

（二）鄉（鎮）土地利用總體規劃圖；

（三）允許建設區、限制建設區、禁止建設區的範圍、確定用地規則及每一塊土地的用途；

（四）環境影響評價；

（五）國家和省規定的其他內容。

第十三條 縣級以上人民政府組織編制土地利用總體規劃前，應當按照國家有關規定編制規劃大綱。其中，需報國務院審批的土地利用總體規劃的規劃大綱，按照國家有關規定進行評審，其他規劃大綱，由有規劃審批權的人民政府土地行政主管部門組織評審。規劃大綱評審沒有通過的，不得編制土地利用總體規劃。

第十四條 下一級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制，與上一級土地利用總體規劃的總體佈局相銜接，不得改變上一級土地利用總體規劃確定的土地利用的佈局和規模。

下一級土地利用總體規劃的建設用地總量和新增建設用地規模等約束性指標，不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標；耕地保有量和基本農田保護面積，不得低於上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。

第十五條 城鄉、交通、能源、水利、礦產資源、環境保護等各類與土地利用相關的規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接；不符合土地利用總體規劃確定的用地規模，應當及時調整和修改。

前款與土地利用相關的規劃，在編制階段應當就用地規模徵求同級人民政府土地行政主管部門的意見。

第十六條 土地利用總體規劃報送審批前，編制規劃的人民政府應當依法將土地利用總體規劃草案向社會公告。其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃草案還應當在本行政區域內各村民委員會公告。公告時間不得少於三十日。

土地利用總體規劃草案應當採取聽證會、論證會或者其他方式徵求專家和公眾的意見。其中，縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃草案必須進行聽證。聽證程序按照國家有關規定執行。

編制規劃的人民政府應當充分考慮專家和公眾的意見，並在報送審批材料中附具意見採納情況，對未採納的意見應當説明理由。

第三章 規劃審批

第十七條 土地利用總體規劃實行分級審批。

省土地利用總體規劃，由省人民政府報國務院批准。

省人民政府所在地的市、人口在一百萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃，經省人民政府審查同意後，報國務院批准。

本條第一款、第二款規定以外的土地利用總體規劃，逐級報上級人民政府審查同意後，報省人民政府批准；其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃，省人民政府可以授權地級以上市人民政府批准。

有關人民政府審查或者批准土地利用總體規劃前，應當組織有關部門對土地利用總體規劃進行審核。

第十八條 報送審批土地利用總體規劃，應當提交下列文件、材料：

（一）規劃文本和規劃説明；

（二）規劃圖件；

（三）規劃專題報告；

（四）國家和省規定的其他文件、材料。

第十九條 土地利用總體規劃批准後，編制規劃的人民政府應當自批准之日起三十日內向社會公佈。其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃還應當在本行政區域內各村民委員會公佈。

公佈土地利用總體規劃應當包括以下內容：規劃目標、規劃期限、規劃範圍、規劃分區以及批准機關和批准日期。其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃還應當公佈土地利用總體規劃圖和地塊用途。但法律、行政法規規定不得公開的內容除外。

第二十條 土地利用總體規劃經依法批准後，縣級以上人民政府土地行政主管部門或者鄉（鎮）人民政府應當按照國家有關規定報上級人民政府土地行政主管部門備案。

第二十一條 土地利用總體規劃一經批准，任何機關、單位和個人必須嚴格執行。未經法定程序批准，任何機關、單位和個人不得擅自修改。

第四章 規劃實施

第二十二條 各級人民政府應當按照經批准的土地利用總體規劃，實行土地用途管制，建立和完善耕地保護和節約集約用地責任的考核制度，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

第二十三條 各級人民政府應當根據經批准的土地利用總體規劃，組織編制土地利用年度計劃，按照規定報經批准後實施。

各級人民政府應當嚴格執行土地利用年度計劃。計劃年度內新增建設用地總量、土地開發整理補充耕地量和耕地保有量，按照上級人民政府下達的計劃指標執行。

第二十四條 需要使用土地的建設項目應當在允許建設區內安排建設用地。

嚴格限制在限制建設區內安排建設用地。交通、能源、水利、軍事、國家安全、礦山和其他因生態環境保護要求需要單獨選址且屬於限制建設區用地項目目錄範圍的，可在限制建設區內安排建設用地。限制建設區用地項目目錄由省人民政府另行規定。

不得在禁止建設區內安排建設用地。

第二十五條 建設項目用地實行預審制度。

需要審批的建設項目在可行性研究階段，需要核准的建設項目在申請核准前，需要備案的建設項目在備案後，由建設用地單位向建設項目所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出用地預審申請。用地預審程序按照國家有關規定執行。

建設用地單位申報核准或者提請批准建設項目時，應當附具縣級以上人民政府土地行政主管部門的用地預審意見；未經用地預審或者沒有通過用地預審的，縣級以上人民政府和有關部門不得核准或者批准建設項目。

第二十六條 縣級以上人民政府土地行政主管部門應當加強土地調查統計和監測評價，建立土地利用總體規劃信息系統，利用現代科學技術手段對土地利用總體規劃實施進行動態監測。

第五章 規劃修改

第二十七條 土地利用總體規劃每實施五年，編制規劃的人民政府應當組織有關部門和專家對規劃實施情況進行全面評估，並採取聽證會、論證會或者其他方式徵求公眾意見。編制規劃的人民政府應當向有批准權的機關提出評估報告並附具徵求意見的情況。

第二十八條 有下列情形之一的，編制規劃的人民政府方可按照規定的權限和程序修改土地利用總體規劃：

（一）經全面評估確需修改規劃的；

（二）行政區劃調整確需修改規劃的；

（三）經國務院或者省人民政府批准的能源、交通、水利等基礎設施建設用地確需修改規劃的；

（四）國家規定或者經省人民政府批准的需要修改規劃的其他情形。

因 前款第（一）項、第（二）項、第（四）項規定情形修改規劃的，編制規劃的人民政府應當向有批准權的機關提出修改申請；經批准進行修改的，按照本條例規定的 編制程序修改，並報有批准權的機關批准。其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃的修改涉及改變和佔用基本農田的，必須報省人民政府按照國家有關規定批准。因前款 第（三）項規定情形修改規劃的，由編制規劃的人民政府依法按照有關批准文件進行修改。

修改後的規劃，應當依法向社會公佈。

第二十九條 土地利用總體規劃修改，必須確保上級土地利用總體規劃確定的各類用地控制指標不變；確保本行政區域內現有基本農田總量不減少，質量不降低。

修改土地利用總體規劃確需減少耕地保有量和基本農田的，按照國家有關規定逐級申報批准後，在縣、市、省範圍內平衡解決。具體辦法由省人民政府另行規定。

第六章 監督檢查

第三十條 各級人民政府應當建立健全監督檢查制度，及時發現、制止違反土地利用總體規劃行為，定期公佈土地利用總體規劃執行情況。

第三十一條 縣級以上人民政府應當接受同級人民代表大會常務委員會對土地利用總體規劃管理工作的監督。

縣級以上人民政府應當將土地利用年度計劃執行情況列為國民經濟和社會發展規劃執行情況的內容，向同級人民代表大會報告。

第三十二條 上級人民政府應當加強對下級人民政府土地利用總體規劃實施的監督。

縣級以上人民政府土地行政主管部門應當加強對本行政區域土地利用情況的檢查。

第三十三條 任何單位和個人有權向縣級以上人民政府土地行政主管部門或者其他有關部門舉報或者控告違反土地利用總體規劃的行為。

縣級以上人民政府土地行政主管部門或者其他有關部門，應當及時受理舉報或者控告，組織核查、處理，並將核查、處理結果答覆舉報人或者控告人。對違法案件的查處結果應當及時向社會公開。

第七章 法律責任

第三十四條 對依法應當編制土地利用總體規劃而未編制，或者未按法定程序編制、審批和修改土地利用總體規劃的，以及未依法公佈經批准的土地利用總體規劃的，由上級人民政府責令改正，通報批評；對有關人民政府負責人和其他責任人員，依法給予處分。

第三十五條 有關人民政府不按照土地利用總體規劃批准用地的，其批准文件無效。對非法批准用地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批准、使用的土地應當收回，有關當事人拒不歸還的，以非法佔用土地論處。

第三十六條 下級人民政府擅自突破土地利用年度計劃的，由其上級人民政府責令限期糾正，扣減下一年度土地利用計劃指標，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分。

第三十七條 縣級以上人民政府有關部門有下列行為之一的，由本級人民政府、上級人民政府有關主管部門或者監察機關依據職權責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）不按照規定核發用地預審文件的；

（二）批准或者核准未經用地預審或者沒有通過用地預審的建設項目的。

第三十八條 縣級以上人民政府土地行政主管部門或者其他部門，對違反土地利用總體規劃行為的舉報或者控告，不依法及時受理並組織核查、處理的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分。

第八章 附 則

第三十九條 本條例自2009年3月1日起施行。

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