生態保護紅線

生態保護紅線是我國環境保護的重要制度創新。生態保護紅線是指在自然生態服務功能、環境質量安全、自然資源利用等方面，需要實行嚴格保護的空間邊界與管理限值，以維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展，保障人民羣眾健康。“生態保護紅線”是繼“18億畝耕地紅線”後，另一條被提到國家層面的“生命線”。2014年環境保護部出台《國家生態保護紅線——生態功能基線劃定技術指南（試行）》，將內蒙古、江西、湖北、廣西等地列為生態紅線劃定試點 ^[1]  。

近年來，隨着工業化和城鎮化快速發展，中國資源環境形勢日益嚴峻。儘管中國生態環境保護與建設力度逐年加大，但總體而言，資源約束壓力持續增大，環境污染仍在加重，生態系統退化依然嚴重，生態問題更加複雜，資源環境與生態惡化趨勢尚未得到逆轉。已建各類保護區空間上存在交叉重疊，佈局不夠合理，生態保護效率不高，生態環境缺乏整體性保護，且嚴格性不足，尚未形成保障國家與區域生態安全和經濟社會協調發展的空間格局 ^[2]  。

劃定生態保護紅線是維護國家生態安全的需要。只有劃定生態保護紅線，按照生態系統完整性原則和主體功能區定位，優化國土空間開發格局，理順保護與發展的關係，改善和提高生態系統服務功能，才能構建結構完整、功能穩定的生態安全格局，從而維護國家生態安全。

劃定生態保護紅線是不斷改善環境質量的關鍵舉措。當前中國環境污染嚴重，以細顆粒物（PM2.5）為特徵的區域性複合型大氣污染日益突出。劃定並嚴守生態保護紅線，將環境污染控制、環境質量改善和環境風險防範有機銜接起來，才能確保環境質量不降級、並逐步得到改善，從源頭上扭轉生態環境惡化的趨勢，建設天藍、地綠、水淨的美好家園。

劃定生態保護紅線有助於增強經濟社會可持續發展能力。劃定生態保護紅線，引導人口分佈、經濟佈局與資源環境承載能力相適應，促進各類資源集約節約利用，對於增強中國經濟社會可持續發展的生態支持能力具有極為重要的意義 ^[2]  。

2012年3月，環境保護部組織召開全國生態紅線劃定技術研討會，邀請國內知名專家和主要省份環保廳（局）管理者對生態紅線的概念、內涵、劃定技術與方法進行了深入研討和交流，並對全國生態紅線劃定工作進行了總體部署。

2012年4~10月，生態紅線技術組草擬了《全國生態紅線劃定技術指南》，初步制定生態紅線劃定技術方法，形成《全國生態紅線劃定技術指南（初稿）》。

2012年底，環境保護部召開生態紅線劃定試點啓動會，確定內蒙古、江西為紅線劃定試點，隨後，湖北和廣西也被列為紅線劃定試點。

2013年技術組全面開展了試點省（自治區）生態紅線劃定工作，提出了試點省（自治區）生態紅線劃分方案，並進一步完善了《指南》。

在劃定試點省（自治區）生態紅線過程中，技術組分別於2013年5~8月陸續開展了內蒙古、江西、廣西、湖北等省（自治區）生態紅線區域實地調查，充分聽取了地方政府各部門意見和建議，為《指南》的修改完善提供了有利的工作基礎條件。

2014年1月，環保部印發了《國家生態保護紅線—生態功能基線劃定技術指南（試行）》，成為中國首個生態保護紅線劃定的綱領性技術指導文件。2014年，中國要完成“國家生態保護紅線”劃定工作。

生態保護紅線目前仍處於不斷探索的階段，對生態保護紅線的理解和劃分方法還沒有形成統一的標準體系 ^[3]  。國家和省域生態紅線劃分已有一定基礎，江蘇省率先在全國制定出台省級生態紅線區域保護規劃，劃出15種類型生態紅線區域，出台補償政策和管控制度。天津市出台《生態用地保護紅線劃定方案》，明確紅線區內禁止一切與保護無關建設活動，黃線區內從事各項建設活動必須經市政府審查同意。2014年環境保護部出台《國家生態保護紅線——生態功能基線劃定技術指南（試行）》，將內蒙古、江西、湖北、廣西等地列為生態紅線劃定試點，但尚未提出大中型城市劃分生態紅線的指導和要求。紅線的概念最早源於城市規劃領域，是指城市建設用地的控制邊界，長期以來城市規劃領域一直是將建設用地和發展空間作為關注重點，近些年來生態用地空間開始逐漸受到重視。城市生態保護紅線的劃分與管理已經有不少有益的探索，如深圳、東莞、無錫、武漢、廣州、天津等城市已經在編制城市規劃過程中陸續劃定城市生態紅線 ^[3]  。

2015年5月，環保部印發了《生態保護紅線劃定技術指南》（環發[2015]56號），指導全國生態保護紅線劃定工作。該指南是在《國家生態保護紅線——生態功能紅線劃定技術指南（試行）》（環發〔2014〕10號）基礎上，經過一年的試點試用、地方和專家反饋、技術論證，所形成。 ^[4] 

2015年11月，環保部印發了《關於開展生態保護紅線管控試點工作的通知》（環辦函〔2015〕1850號），選擇江蘇、海南、湖北、重慶和瀋陽開展生態保護紅線管控試點，指導試點地區在生態保護紅線區環境准入、績效考核、生態補償和監管等方面進行探索。 ^[5] 

2017年7月，環境保護部辦公廳、發展改革委辦公廳共同印發《生態保護紅線劃定指南》（環辦生態[2017]48號）。 ^[4] 

2018年9月，天津市發佈了《天津市生態保護紅線》，陸海統籌劃定生態保護紅線總面積1393.79平方公里（扣除重疊），佔全市陸海總面積的9.91%。其中，劃定陸域生態保護紅線面積1195平方公里，佔天津陸域國土面積的10%；劃定海洋生態紅線區面積219.79平方公里，佔天津管轄海域面積的10.24%；劃定自然岸線合計18.63公里，佔天津岸線的12.12%。 ^[6] 

2018年10月，生態環境部自然生態保護司司長崔書紅表示，生態保護紅線主要保護的是生態功能重要和生態環境敏感脆弱的區域。15個省份生態保護紅線劃定工作已經結束，剩下的16個省份生態保護紅線劃定方案待國務院批准後由省級人民政府對外發布。初步估計全國生態保護紅線面積比例將達到或超過佔國土面積25%左右的目標。 ^[7] 

2019年8月，生態環境部、自然資源部發布《關於印發〈生態保護紅線勘界定標技術規程〉的通知》。通知要求參照本技術規程，推進生態保護紅線勘界定標工作。京津冀、長江經濟帶省份和寧夏回族自治區等15省（區、市）依據國務院認定的生態保護紅線評估結果，開展勘界定標；其他省份請在國務院批准生態保護紅線劃定方案後，啓動勘界定標。按照《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》要求，生態保護紅線勘界定標應於2020年年底前全面完成。 ^[8] 

2021年12月23日，生態環境部環境影響評價與排放管理司司長劉志全表示，全國所有省份、地市兩級“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境准入清單）成果均完成發佈，基本建立了覆蓋全國的生態環境分區管控體系。 ^[10] 

2022年9月15日，中共中央宣傳部舉行新聞發佈會，介紹“貫徹新發展理念，建設人與自然和諧共生的美麗中國”相關情況。這十年是我國生態環境保護制度得到系統性完善的十年。在法律法規方面，制修訂了生物安全法、森林法、野生動物保護法、濕地保護法等20多部法律法規，生態保護的法治保障更加有力。在制度舉措方面，首創設立了生態保護“紅線”制度，把超過25%的國土面積納入生態保護“紅線”。 ^[12] 

2023年4月22日，自然資源部宣佈，中國生態保護紅線的劃定工作已經全面完成。 ^[13] 

2023年7月11日，自然資源部部長、國家自然資源總督察王廣華介紹，中國首次全面完成生態保護紅線劃定，在陸域和海域實際劃定面積合計319萬平方公里 ^[14]  。

2024年2月28日，自然資源部發布《2023年中國自然資源公報》顯示，2023年，耕地和永久基本農田面積分別保持在18.65億畝和15.46億畝以上，全國生態保護紅線面積穩定在315萬平方公里以上。 ^[15] 

生態功能保障基線包括禁止開發區生態紅線、重要生態功能區生態紅線和生態環境敏感區、脆弱區生態紅線。納入的區域，禁止進行工業化和城鎮化開發，從而有效保護中國珍稀、瀕危並具代表性的動植物物種及生態系統，維護中國重要生態系統的主導功能。禁止開發區紅線範圍可包括自然保護區、森林公園、風景名勝區、世界文化自然遺產、地質公園等。自然保護區應全部納入生態保護紅線的管控範圍，明確其空間分佈界線。其他類型的禁止開發區根據其生態保護的重要性，通過生態系統服務重要性評價結果確定是否納入生態保護紅線的管控範圍。

環境質量安全底線是保障人民羣眾呼吸上新鮮的空氣、喝上乾淨的水、吃上放心的糧食、維護人類生存的基本環境質量需求的安全線，包括環境質量達標紅線、污染物排放總量控制紅線和環境風險管理紅線。環境質量達標紅線要求各類環境要素達到環境功能區要求。具體而言，要求大氣環境質量、水環境質量、土壤環境質量等均符合國家標準，確保人民羣眾的安全健康。污染物排放總量控制紅線要求全面完成減排任務，有效控制和削減污染物排放總量。環境風險管理紅線要求建立環境與健康風險評估體系，完善環境風險管理措施，健全環境事故處置和損害賠償恢復機制，推進環境風險全過程管理。建立突發性污染事故應急響應機制，完善突發環境事件應急管理體系，加強環境預警體系建設，確保將環境風險降至最低。

自然資源利用上限是促進資源能源節約，保障能源、水、土地等資源高效利用，不應突破的最高限值。自然資源利用上線應符合經濟社會發展的基本需求，與現階段資源環境承載能力相適應。能源利用紅線是特定經濟社會發展目標下的能源利用水平，包括能源消耗總量、能源結構和單位國內生產總值能耗等。水資源利用紅線是建設節水型社會、保障水資源安全的基本要求，包括用水總量和用水效率等。土地資源利用紅線是優化國土空間開發格局、促進土地資源有序利用與保護的用地配置要求，使耕地、森林、草地、濕地等自然資源得到有效保護 ^[2]  。

生態紅線觀念一定要牢固樹立起來，劃定後全黨全國就要一體遵行，決不能逾越。嚴格按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的主體功能定位，遵循生態保護紅線由生態功能紅線、環境質量紅線和資源利用紅線構成的基本思路，研究編制關於構建國家生態保護紅線的指導意見，劃定並嚴守生態紅線。抓緊推進試點城市環境總體規劃編制。研究提出城市之間最小生態安全距離，減少城鎮化進程中的生態環境問題 ^[9]  。

2022年1月4日，《中共中央、國務院關於做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中提出：落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實三條控制線，把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。 ^[11]