生態補償

長期以來，資源無限、環境無價的觀念根深蒂固地存在於人們的思維中，也滲透在社會和經濟活動的體制和政策中。隨着生態環境破壞的加劇和生態系統服務功能的研究，使人們更為深入地認識到生態環境的價值，併成為反映生態系統市場價值、建立生態補償機制的重要基礎。Costanza等人和聯合國千年生態系統評估（MA）的研究在這方面起到了跨時代的作用。生態系統服務功能是指人類從生態系統獲得的效益，生態系統除了為人類提供直接的產品以外，所提供的其他各種效益，包括供給功能、調節功能、文化功能以及支持功能等可能更為巨大。因此，人類在進行與生態系統管理有關的決策時，既要考慮人類福祉，同時也要考慮生態系統的內在價值。生態補償是促進生態環境保護的一種經濟手段，而對於生態環境特徵與價值的科學界定，則是實施生態補償的理論依據。

生態補償（Eco-compensation）是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關係，促進補償活動、調動生態保護積極性的各種規則、激勵和協調的制度安排。儘管已有一些針對生態補償的研究和實踐探索，但尚沒有關於生態補償的較為公認的定義。綜合國內外學者的研究並結合我國的實際情況，對生態補償的理解有廣義和狹義之分。廣義的生態補償既包括對生態系統和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態系統和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環境污染者的收費。狹義的生態補償則主要是指前者。從目前我國的實際情況來看，由於在排污收費方面已經有了一套比較完善的法規，急需建立的是基於生態系統服務的生態補償機制，所以在我們的研究中採用了狹義的概念。 ^[1] 

生態補償應包括以下幾方面主要內容：

一是對生態系統本身保護（恢復）或破壞的成本進行補償；

二是通過經濟手段將經濟效益的外部性內部化；

三是對個人或區域保護生態系統和環境的投入或放棄發展機會的損失的經濟補償；

四是對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入。

生態補償機制的建立是以內化外部成本為原則，對保護行為的外部經濟性的補償依據是保護者為改善生態服務功能所付出的額外的保護與相關建設成本和為此而犧牲的發展機會成本；對破壞行為的外部不經濟性的補償依據是恢復生態服務功能的成本和因破壞行為造成的被補償者發展機會成本的損失。

日本學者認為，與公害相關的費用可以分為以下四種：①防治費用；②損失補償費用；③消除蓄積性公害的費用；④用於監測、技術開發、公害事務行政管理等的間接費用。經濟合作和發展組織(Organization for Economic Cooperation andDevelopment，OECD)的污染者支付原則(Polluter Pay Principle UAPPP)只是涉及其中的防治費用。因此，OECD的PPP具有很大的侷限性。從其他學者的考察情況看，OECD建議的PPP的宗旨在於將PPP原則限定在防治費用的範圍之內。進入20世紀80年代後期，OECD中的西歐國家在環境與農業政策一體化改革中，結合生態補償，提出了另一類環境補償，即環境資產補償。有學者大力支持這種觀點，認為應在污染者付費原則中納入“有利補償原則”和“用户支付原則”。有利補償原則要求任何與提供有利的非市場效益(如景觀質量)有關的額外費用均須得到補償。用户支付原則要求那些從某項投資中獲利的個人或羣體應協助支付這些費用。

綜上可以看出，國外對農林生態系統生態效益補償所進行的研究和實踐最多，多數國家的生態補償是由政府通過公共財政轉移支付途徑實施，同時政府利用經濟激勵的競爭手段和市場手段來促進生態效益的提高；在補償標準制定方面，主要根據機會成本損失進行補償。補償主體以政府為主，對於受益範圍容易確定的，補償主體為受益者；在研究方法上，採用多學科綜合研究的方法，尤其重視經濟學分析方法的應用。 ^[2] 

補償主體和類型有限

目前的補償主體主要是上級政府財政轉移支付和專項基金，下游受益地區政府、企業和居民並未付出，也沒有建立跨行政區、流域的橫向支付，其他融資渠道更少。目前金寨縣生態補償主要涉及功能區水源涵養和林木經濟價值兩方面．但針對水源地保護補償、漁業補償、工業限制性發展補償、礦產資源開發限制補償、碳排放等均沒有涉及。如梅、響兩庫可養水面0.733萬hm2，為保護水源，限制投食性網箱和庫灣漁業發展，僅此庫區上萬名居民年損失近億元。金寨縣是重要的碳源區，按照國內比較常用的合理價格即中國造林成本的平均值272.65元/t(C)，估算金寨縣碳排放應接受的補償為30.893億元。

補償標準過低

對水源地居民的補償，每公頃公益林只補150元，補償標準遠低於木材經濟利用價值。據林業專家估算，金寨縣各類公益林如以商品林進行經營，林權所有者的年收入可達2．73億元，然全縣公益林年補償資金只有2600萬元，資源價值超過10倍以上。由於經營公益林與經營商品林之間存在巨大的收益差距，林權所有者或經營者普遍認為現行補償標準太低，遠不能彌補農民的經濟損失。

資源有償使用制度有待完善

據統計，金寨每年向合肥市等地無償貢獻優質水近20億m³用於工農業用水和居民生活用水，優質水資源價值未得到體現。水資源生態補償標準由水費價格或經濟發展水平而定，按照合肥市城市居民供水基本價格中水資源費為0.06元/噸，也要補償1.2億元/年。工農業用水、城市用水等也更應該給予水源地補償。對於污染企業，尚未建立環境資源税費制度和調控體系，資源有償使用制度和生態環境補償機制尚未建立健全。

補償方式單一

生態補償形式多種多樣，包括政策、制度、實物、資金、技術等補償方式．但對於金寨縣的生態補償主要以資金為主，其他方式還未涉及,所以金寨縣應該採取聯動產業、人才技術、政策等多種補償方式，加快扶貧開發，以促進區域經濟的發展。 ^[3] 

加快建立環境財政

把環境財政作為公共財政的重要組成部分，加大財政轉移支付中生態補償的力度。在中央和省級政府設立生態建設專項資金列入財政預算，地方財政也要加大對生態補償和生態環境保護的支持力度。為擴大資金來源，還可發行生態補償基金彩票。按照完善生態補償機制的要求，進一步調整優化財政支出結構。資金的安排使用，應着重向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜，優先支持生態環境保護作用明顯的區域性、流域性重點環保項目，加大對區域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術新工藝開發和應用的資金支持力度。重點支持礦山生態環境治理，推動礦山生態恢復與土地整理相結合，實現生態治理與土地資源開發的良性循環。採取“以能代賑”等措施，通過貨幣幫助或實物補貼，大力支持開發利用沼氣、風能、太陽能等非植物可再生燃能源，來保證“休樵還植”，以解決農村特別是西部地區農村燃能問題。

還應積極探索區域間生態補償方式，從體制、政策上為欠發達地區的異地開發創造有利條件。加大生態脱貧的政策扶持力度，加強生態移民的轉移就業培訓工作，加快農民脱貧致富進程。

進一步加大力度支持西部地區改善發展環境，加快經濟社會發展。支持西部地區特別是重要生態功能區加快轉變經濟增長方式、調整優化經濟結構、發展替代產業和特色產業，大力推行清潔生產，發展循環經濟，發展生態環保型產業，積極構建與生態環境保護要求相適應的生產力佈局，推動區域間產業梯度轉移和要素合理流動，促進西部地區加快發展。這是西部生態好轉的根本保證。

完善税收政策

增收生態補償税，開徵新的環境税，調整和完善現行資源税。將資源税的徵收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源税，開徵森林資源税和草場資源税，將現行資源税按應税資源產品銷售量計税改為按實際產量計税，對非再生性、稀缺性資源課以重税。通過税收槓桿把資源開採使用同促進生態環境保護結合起來，提高資源的開發利用率。同時，加強資源費徵收使用和管理工作，增強其生態補償功能。進一步完善水、土地、礦產、森林、環境等各種資源税費的徵收使用管理辦法，加大各項資源税費使用中用於生態補償的比重，並向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜。

建立以政府投入為主、全社會支持生態環境建設的投資融資體制。　建立健全生態補償投融資體制，既要堅持政府主導，努力增加公共財政對生態補償的投入，又要積極引導社會各方參與，探索多渠道多形式的生態補償方式，拓寬生態補償市場化、社會化運作的路子，形成多方並舉，合力推進。逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態補償和生態建設投融資機制，積極引導國內外資金投向生態建設和環境保護。按照“誰投資、誰受益”的原則，支持鼓勵社會資金參與生態建設、環境污染整治的投資。積極探索生態建設、環境污染整治與城鄉土地開發相結合的有效途徑，在土地開發中積累生態環境保護資金。積極利用國債資金、開發性貸款，以及國際組織和外國政府的貸款或贈款，努力形成多元化的資金格局。

探索市場化模式

引導社會各方參與環境保護和生態建設。培育資源市場，開放生產要素市場，使資源資本化、生態資本化，使環境要素的價格真正反映它們的稀缺程度，可達到節約資源和減少污染的雙重效應，積極探索資源使（取）用權、排污權交易等市場化的補償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權出讓、轉讓和租賃的交易機制。探索建立區域內污染物排放指標有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。引導鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自願協商實現合理的生態補償。

提供科技和理論支撐

建立和完善生態補償機制是一項複雜的系統工程，尚有很多重大問題急需深入研究，為建立健全生態補償機制提供科學依據。例如，需要探索加快建立資源環境價值評價體系、生態環境保護標準體系，建立自然資源和生態環境統計監測指標體系以及“綠色GDP” 核算體系，研究制定自然資源和生態環境價值的量化評價方法，研究提出資源耗減、環境損失的估價方法和單位產值的能源消耗、資源消耗、“三廢”排放總量等統計指標，使生態補償機制的經濟性得到顯現。還應努力提高生態恢復和建設的技術創新能力，大力開發利用生態建設、環境保護新技術和新能源技術等，為生態保護和建設提供技術支撐。

加強立法工作

環境財政税收政策的穩定實施，生態項目建設的順利進行，生態環境管理的有效開展，都必須以法律為保障。為此，必須加強生態補償立法工作，從法律上明確生態補償責任和各生態主體的義務，為生態補償機制的規範化運作提供法律依據。應儘快制訂《可持續發展法》、《西部地區環境保護法》等，對生態、經濟和社會的協調發展做出全局性的戰略部署，對西部的生態環境建設做出科學、系統的安排。同時修訂《環境保護法》，使其更加關注農村生態環境建設；完善環境污染整治法律法規，把生態補償逐步納入法制化軌道。

完善生態補償機制

(1)建立生態補償和扶貧開發協同機制。明確生態補償主客體、標準、原則，構建生態補償機制，利用補償資金改善重點功能區居民生活水平，加強環保基礎設施建沒，解決遺留的礦山開發、工業污染治理和農業面源污染等環境問題，適度發展生態旅遊和生態加工業，大力發展生態農業和生態林業，不斷提升縣域自身社會、經濟、環境、人口資源的協調和可持續發展能力和水平，這些問題均需要建立有效的協同機制，才能解決好區域發展的兩大問題。

(2)加強生態補償績效評價。建立健全補償機制只有明確責任義務，實施頂層設計。逐步試點推廣，才有可能真正落到實處。建議省、縣政府儘快出台生態補償條例，明確補償標準，明確相關補償主客體的權利義務，建立考核評估體系，加強生態補償績效評價。如流域上游要保護生態環境，不斷建立和完善境內的生態環保設施，確保為下游提供優質水，而下游受益區有義務給予生態補償，並在政策、經濟和技術等方面給予大力支持和幫助，促進上游區脱貧和可持續發展。 ^[3]