行政領導者

領導（leadership）和領導者（leader）是兩個不同的概念。領導是指引和影響個體、羣體或組織來實現所期望目標的各種活動過程。領導表現的是一種關係，一個過程，而領導者是指擔任某項職務，扮演某種領導角色，並實現領導過程的人。　

行政領導者與普通行政工作人員的主要區別在於，領導者佔據行政組織中正式的負責職位，且對本部門工作任務的完成有全權責任。因此，行政領導者產生的標誌是取得行政組織中的高層職位以及相應的權力和責任。

行政領導者的職位是指國家權力機關或國家人事行政部門根據法律與行政規程，按規範化程序選擇或任命行政領導者擔任的職務和賦予其應履行的責任。職務和責任是構成行政領導者職位的兩個不可缺少的要素。只有擔任了某一職務，才負有與其相應行政部門的工作指揮與統御權；而擔任某一行政領導職位的人，就負有對該組織的領導責任。

⑴職位是以“事”為中心確定下來的。這一特點決定了行政人員，尤其是行政領導者必須圍繞輕重緩急不同的行政事務開展工作，必須以處理各種事務的高效率來推動工作任務的完成。

⑵職位的設置有數量的規定性。職位數量的確定要遵循最低數量的原則。因此，職位的設置，一要避免因人設事，官職重複；二要避免職權劃分不當，所設官員權限不明，交叉管理。

⑶職位本身具有相對的穩定性。這一特點表明行政領導者職位有法定性，即按法律規定的職位，既不能隨意增設，也不能隨意廢除；還表明某一職位上的行政領導人擔任職務與責任的時間長短、主次對職位本身不構成影響。

法定的與職位相當的行政權力，就是行政領導者的職權。行政領導者的職權，是其行使指揮與統御過程的支配性影響的實質條件。同時，職權不僅意味着行政領導者具有從事一定行為的可能性，而且意味着必須從事這一行為，否則就構成失職。因此，職權對行政領導者來説，既是他們的權利，又是他們的義務，職權是權利與義務的共同表現。

行政領導者的職權與職位的關係，可以從兩方面來認識。

⑴從職權的特點來看：第一，職權是與職位聯繫在一起的。職權是由職位衍生出來的，職位的性質決定職權的性質，某一行政領導職位相應地有某種數量規定的工作任務、工作指標、工作績效，職權與職位均與個人因素無關。第二，職權與職位有對稱關係。職權的大小與職能的高低、責任的輕重需相適應。任意擴大職權，即為濫用權力；隨意失職失權，即為瀆職行為。第三，職權是法律認可與確認的權力。它一方面要約束行政領導者的思想與行為，另一方面又要確保這種權力的穩定性，使其不能以任何形式進行私人性的轉讓。任何行政領導者都應以有效的工作，即最少的投入、最大的產出來保證自己行使權力的正當性、合理性與有效性。

⑵從職權的範圍來看：行政職權是有限度的權力，它由國家權力機關因社會公共管理分工的不同而進行功能性劃分，並由國家依據這種劃分做出授予，被授予者需對權力有明確的認知，從而掌好權、用好權。行政領導的權限範圍包括人事權、物權（即對物質資源的配置與使用權）、財權、組織權。

行政領導者的責任是指行政領導者違反其法定的義務所引起的必須承擔的法律後果。行政領導者的責任有多方面的內容，主要由政治、工作、法律三個層面構成。

政治責任即領導責任，是指行政領導者因違反特定的政治義務或沒有做好分內之事而導致的政治上的否定性後果，以及所應遭受的譴責與制裁。這種政治上的否定性後果意味着其喪失了行使政治權力的資格，意味着其不再是政府行政權力的行使者。

工作責任是指行政領導者自己的崗位責任，即行政領導者擔任某一職務，所應承擔的義務和應負的責任。

法律責任是指行政領導者在行政管理活動過程中因違反法律規範所應承擔的法律後果或應負的責任。

行政職位、職權、職責是行政領導者從事行政領導活動的基本條件。

1、行政職位是行政職權和行政職責的集合體，任何行政職位都具有相應的職權和職責。行政領導者的職位是其實施行政領導活動的基礎，沒有一定行政職位的人就不能成其為行政領導者，同時也不能行使行政領導職權，也不負行政領導職責。行政職位的高與低決定了其行政領導所掌握的行政職權、工作範圍、工作量及其所負責任的大小。

2、行政職權是由行政職位派生的，是為履行行政職責而受法律保護的權力。為使行政領導者能夠履行行政職責，就必須依法賦予其相應職位的權力，即也賦予了行政領導者相應的支配力量，否則，行政領導活動就無從展開。

3、行政職責是行政領導者擔任某種職務所應承擔的具體行政工作責任和法律上應負的行政責任。行政領導者的職責是其履行職務過程中應盡的義務，它是隨着一定職務的確定和職權的授予所產生的。職權是盡到職責的手段，職責才是職權的本質內容。職權和職責表現為權力與義務的統一。

任何行政領導者都是一定的職位、職權、職責的統一體，三者之間相互聯繫，互相制約，不可偏廢。有職就要有權，有權就要盡責，任何將三者分離的狀況都將妨礙行政領導者的領導作用的發揮。

一般來説，行政領導者的產生大致有以下幾種方式：

即行政領導者由被領導者或被領導者的代表選舉產生的制度。選舉的方式有投票、民意測驗、意向選舉等等。它可以在機關內部進行，也可以在社會中進行。這種制度一般能代表民意，選舉結果也有較大的公正性和權威性，不足之處是選舉過程容易過長，不能保證準確地識別人才。

即行政領導者由上級領導者或上級行政機關根據個人或者少數人的意志和標準任命產生的制度。委任制是世界各國普遍使用的，是歷史最優久的傳統選拔方式。

委任制的具體方式有兩種：一是行政首長的直接任命，二是由一級行政首長提名然後報請再上一級行政首長或領導機關審批。

世界各國政府機關以第二種方式委任的居多，其優點是權力集中，責任明確，用人與治事相結合，行動迅速統一；不足之處是過於依賴個人的主觀選擇，缺乏客觀的選才標準，容易出現任人唯親的不當行為，人治色彩重。

即行政領導者由專門的機構根據統一的、客觀的標準通過考試擇優產生的制度。

考試的方式有三種：一是根據政府行政職位的職類和職級分別進行的分級分類考試；二是根據報考人的來源情況分別進行的外部競爭考試和內部競爭考試；三是根據考試過程的不同構成情況而進行的雙輪制和三輪制考試。

考任制的優點在於通過嚴格科學的考試可以在競爭的基礎上，公正、客觀地評定人才，鑑別人才的優劣，防止用人上的不正之風。其不足是考試的結果有時往往與被試者的實際能力出入較大，評卷的標準有時也容易受評卷者個人價值觀唸的侷限，領導者的選拔有時並不依據考試的實際結果，難免使考試流於形式。

即通過協議或合同的方式選用外部人員擔任非常設性的行政領導職務的制度。

聘任制的優點是有利於廣招人才，提高行政組織的工作能力和適應性，克服和防止領導幹部常任制和終身制以及用人的地區封鎖和部門封鎖的弊端。不足之處是在實際運用中，有時也容易導致用人上的短期行為，還容易忽視對本部門人才的使用。儘管如此，聘任制仍是適用範圍較廣的用人方式。

“素質”一詞原為生理學概念，本意是指人的感覺器官、運動器官和神經系統方面的特質。隨着社會發展，素質一詞已超出生理學範疇，被廣泛應用於社會科學領域以説明人或各種組織的現時狀態。我們這裏講的素質是行政領導者的素質，是指構成行政領導者在先天稟賦的基礎上通過後天的學習、實踐所獲得的智能、品德等的總和，是行政領導者承擔一定行政領導職務所必須具備的基本條件。它是行政領導者發揮領導功能的基礎，是行政領導者實施領導行為的資格，是行政領導者取得領導績效的決定性因素。

領導素質問題一直是管理學、行政學、社會心理學和組織行為學等學科研究的主要內容，並形成了一些有代表性的領導理論，即領導特性論和領導素質論。這些研究成果對行政領導者素質的研究有很重要的影響。

有效的領導者應具備什麼樣的素質，仁者見仁，智者見智，各個理論學派和一些管理學家、社會心理學家者對領導者提出了不同的期望，其表述也很多，現列舉其中幾種：

美國管理協會用了5年時間考察了4000名經理，調查發現，成功的管理人員一般具有以下20種能力：（1）工作效率高；（2）有主動進取精神，總想不斷改進工作；（3）邏輯思維能力強；（4）富有創造精神；（5）有很強的判斷能力；（6）有較強的自信心；（7）能幫助別人提高工作能力；（8）能以自己的行為影響別人；（9）善於用權；（10）善於激發別人的積極性；（11）善於利用談心做工作；（12）熱情關心別人；（13）能使別人積極而又樂觀地工作；（14）能實行集體領導；（15）能自我剋制；（16）能自行作出決策；（17）能客觀地聽取各方面的意見；（18）對自己有正確估價，能以他人之長樸自己之短；（19）勤儉艱苦，具有靈活性；（20）具有技術和管理方面的知識。

美國管理學家杜拉克把領導者的素質稱為是一種後天的習慣，是一種務實的綜合，是可以學來的。他認為，有效管理者具有五個方面的共同點：（1）善於處理和利用自己的時間。瞭解時間是一項限制因素，時間的供給永遠沒有彈性，時間永遠是最短缺的。他們記錄自己的時間，管理自己的時間，減少非生產性工作所佔用的時間，善於集中自己的零星時間。（2）注重貢獻，確定自己的努力方向。他們並非為工作而工作，而是為成果而工作。（3）善於發現和用人之長，包括他自己的長處、上級的長處和下級的長處。（4）能分清工作的主次，集中精力於少數的主要領域，在少數的主要領域中，如果能有優秀的績效就可以產生卓越的成果。（5）能作有效的決策。他知道一項有效的決策必須是在“議論紛紛”的基礎上作出的判斷，而不是在“眾口一詞”的基礎上作出的判斷。

研究領導行為的學者斯多基爾通過大量的研究工作，於1974年對領導者的素質做了一個概括，認為領導者的共同品質是才智、強烈的責任心，並有完成任務的內驅力、堅持追求目標的性格、大膽主動的獨創精神、自信心、合作性、樂意承擔決策和行動的後果、能承受挫折、社交能力和影響別人行為的能力、處理事務的能力。

日本管理界要求領導者應該具有下列十項品德和十項能力。

十項品德為：使命感、責任感、信賴感、積極性、忠誠老實、進取心、忍耐性、公平、熱情、勇氣。

十項能力為：思維決策能力、規劃能力、判斷能力、創造能力、洞察能力、勸説能力、對人理解能力、解決問題能力、培養下級能力、調動積極性能力。

前蘇聯學者認為，領導者應具有下列的素質：有高度的政治水平和業務水平；要嚴於律己，寬以待人；善於維護勞動紀律；充分發揮每個下屬人員的才能；善於調動下屬人員的積極性；發揚專長，遇事與下級商量；説話要算數等。

國內學者對行政領導者的素質也進行了大量的研究。認為行政領導的素質是一個非常複雜的多面體。為了分析方便，可將行政領導者的素質劃分為政治素質、專業素質、文化素質、管理素質、心理素質和生理素質六個方面。

政治素質表現為行政領導者的世界觀、人生觀、價值觀，表現為一定的政治理想、政治覺悟以及對社會政治問題和本職工作的立場、觀點和態度。政治素質決定行政領導者的獻身精神、創業精神和開拓精神，決定行政領導者的組織性、紀律性、自覺性和主動性。政治素質對行政領導者的工作態度、精神狀態起主要的、決定性的作用。

政治素質是行政領導者必須具備的基本素質，它的具體內容為：（1）作為社會主義中國的行政領導者，必須具有堅定正確的政治方向，即要正確認識和忠實貫徹執行黨的“一箇中心，兩個基本點”的基本路線並有實績；（2）具有高度的事業心和強烈的進取心以及改革開放和開創意識，不斷探索建立市場經濟新秩序的方法和特點；（3）以身作則，遵紀守法，自覺抵制和反對做官當老爺、以權謀私、貪污腐化等壞作風，一心為羣眾辦好事；（4）大公無私，維護團結，平等待人，嚴以律己，寬以待人。促使組織成員同心同德，團結奮發。作為社會主義國家行政領導者特別強調要經得住改革開放的考驗、執政黨的考驗、反腐敗的考驗。加強馬克思主義的理論素養，運用馬克思主義理論指導實踐，在實踐中鍛鍊和提高認識、解決社會主義現代化建設中的問題的能力，這是提高行政領導者政治素質的主要途徑。

專業素質表現為行政領導者的專業技術或專門的業務水平和能力。專業素質決定行政領導者從事某種專業技術工作或專門的業務工作的熟練程度和複雜程度；決定他們蒐集、篩選、傳遞專業信息或業務信息的能力；決定他們處理專業技術問題或專門的業務問題的效能和效率。不同的行政工作有不同的專業技術要求，行政工作的專業化程度越高，技術條件越先進，分工越具體，對專業素質的要求越高。

專業素質的具體內容為：（1）具有屬於自己所屬業務工作的業務知識或專業知識。掌握本單位、本系統、本部門為主的專業知識體系，實現“內行領導”。（2）具有豐富的專門工作經驗。要注意積累行政工作以及社會生活中的實際經驗和知識。（3）掌握相應的專業技術及技能以及管理知識與技能。

文化素質表現為行政領導者的文化程度和文化水平。文化素質是政治素質或專業素質的基礎。文化素質決定行政領導者的知識範圍、知識結構、科學知識水平和政治理論水平；決定他們對路線、方針、政策以及行政工作任務的理解程度和掌握程度；決定他們認識和接受新的事物、新的知識的敏感性和能力。提高文化素質對提高政治素質和專業素質有直接影響。

文化素質的具體內容為：（1）具有一定的受教育程度。中國《國家公務員暫行條例》規定，中國公務員應具備大專以上的受教育程度。（2）具有合理的知識結構，即首先，具有一定的社會科學和自然科學的基礎知識。這方面知識對於行政領導者更新觀念、開闊思路、利用信息、提高應變能力，處理各種問題大有益處。當前尤其要懂得經濟，瞭解社會主義市場經濟知識，才能更好地為經濟建設這一中心工作服務。其次，具有行政學、領導科學、國民經濟管理、企業管理、管理心理學等現代管理知識。這是適應中國現代化建設的需要，也是現代管理幹部應有的專業知識範圍。

管理素質表現為行政領導者的能力素質。管理素質決定行政領導者的計劃、組織、控制、指揮、協調等管理效果，決定他們的工作魄力和打開局面的程度，決定他們把握全局、綜合處理各種信息的能力。具有一定政治素質、專業素質和文化素質的人並不同時就具有相應的管理素質。管理本身也是一種專業，負有領導職責、人事職責的行政領導者要求具備較強的管理素質。

管理素質的具體內容為：（1）觀察思考能力。對複雜多變的社會現象能及時作出科學的分析判斷，發現問題及時，判斷問題準確，思考問題深遠，這是科學決策、科學管理的前提。（2）科學決策能力。對領導活動中面臨的日新月異局面能及時地、科學地作出決策，使行政管理具有活力。這種決策不是“傳聲筒”、“收發室”型的決策，而是從實際情況出發的創造性決策。這就必須要有較強的分析能力、預測能力、統籌能力，能在複雜的矛盾現象面前找出問題所在及原由，能從宏觀上預見事物發展趨勢，能依事物的變化規律把握好全局，能夠迅速及時地做出判斷並解決問題，特別在緊急情況下，絕不優柔寡斷，猶豫不決。（3）組織指揮能力。善於把科學決策變為實際管理活動，把行政組織和行政人員調動部署為實現決策目標的有效的運作系統。計劃決策在落實過程中會遇到各種因素的干擾，行政領導者要精於運用組織力量，合理分配職責權限，科學選才用才，監督運作，才能堅決、準確、及時地推行計劃決策。（4）溝通協調能力。善於把任務、部門、人員有機地組合起來，形成默契、步調一致的集體行動。尤其要善於處理人際關係和相關部門關係，取得理解和支持，化阻力為動力，以利行政管理目標的實現。（5）快速應變能力。善於在行政環境發生突變的情況下及時採取應變對策，進行有力有效的組織指揮。面臨新事物、新問題不斷湧現的現實，要有敏鋭的感知力，審時度勢，隨機應變，適時適度地調整自己的觀念、方法。（6）開拓創新能力。善於提出新問題、解決新問題，勇於打破陳規陋習，不迷信權威，不故步自封，富於膽識，敢説、敢幹。

心理素質表現為行政領導者的性格、氣質和個性等等。心理素質影響到行政領導者的思想的豐富性、情緒的穩定性、興趣的多樣性；影響到他們的需要、動機和行為方式；影響到他們的交往範圍、同事關係、工作態度和精神狀態。心理素質和政治素質、文化素質有一定關係，政治水平高、文化修養好的人善於控制自己的感情，穩定自己的情緒，逐步培養良好的心理素質。

心理素質的具體內容為：（1）應具備積極主動的性格，以利於帶動整個組織積極努力工作。（2）應具有較強的自信心，決策中避免優柔寡斷，增強部屬對上級的信賴感。（3）具備較強的自制力，遇事不亂，臨危不驚。（4）具有堅韌不拔的意志力，為追求行政目標的實現百折不撓，勇往直前，勝不驕，敗不餒。

生理素質表現為行政領導者的性別、年齡、體質和機體反應能力等等。生理素質決定行政工作人員所能從事的工作長度和工作強度；決定他們對不同的工作環境、工作條件的適應性。不同性質、不同類型、不同條件的行政工作對生理素質有不同的要求。生理素質雖和其他素質無直接關係，但對其他素質的發揮有直接影響。行政領導者的身體素質是其他素質得以發揮的物質基礎。行政領導者的身體素質要求是具有健康的體魄和旺盛的精力。

綜上所述，這六種素質按不同狀況構成行政領導者個人素質類型，它直接影響到每一位行政領導者的工作態度、工作行為和工作績效，並對整個行政管理過程發生影響。

所謂影響力就是一個人與他人交往中，影響和改變他人心理和行為的能力。影響力人皆有之。領導者的影響力在人際交往中表現得更為突出和更為重要。

行政領導者的影響力是行政領導者在行政活動中影響和改變下屬及其他人的心理和行為的能力。行政領導者的影響力是由權力的影響力和非權力的影響力構成的。

權力是構成行政領導者影響力的一個因素。構成權力性影響力的要素主要包括：傳統因素、職位因素和資歷因素三個方面：

（1）傳統因素。傳統因素是指人們對行政領導者的一種傳統觀念。由於長期以來人們怕“官”，使人們對行政領導者有一種心理觀念（不是法定的），認為領導者總是不同於一般人。今天他是個一般羣眾，也不覺得他有什麼與眾不同的地方，明天他當了領導，就覺得他有才幹，比普通人強。這種觀念逐步成為某種形式的社會“規範”，使人們從小就打上了深刻的印記，影響着被領導者對領導者的服從感。這種傳統觀念所產生的影響力普遍存在，只要你是個領導者，就自然獲得了這種力量。

（2）職位因素。職位因素是指行政領導者個人在組織中承擔的責任與地位。居於領導地位的人，組織授予他一定的權力，而權力使領導者具有強制下級的力量，憑藉權力可以左右被領導者的行為、處境、前途以至命運，使被領導者產生敬畏感。領導者的地位越高，權力越大，別人對他的敬畏感就越大，他的影響力也越強。職位因素造成的影響力，是以法定為基礎的，與領導者本人的素質條件沒有直接關係。它是由社會組織賦予領導者的一種力量。

（3）資歷因素。資歷是指行政領導者的資格和經歷。由領導者的資格和經歷對被領導者產生的心理影響叫資歷因素。資歷因素是個人歷史性的東西。一般人對資歷較深的領導者比較敬重，因此產生的影響力也屬強制性的。

顯然，由傳統因素、職務因素、資歷因素所構成的影響力，都不是領導者的現實行為造成的，是外界賦予的。但它對下級的影響卻帶有強制性和不可抗拒性。這種權力來自行政領導者所擔任的職務，他有了這個職務，就有了這個職務法定的權力，下級不能隨便不接受他的領導。所以，這種權力叫位置權力或地位權力，它取決於個人在組織中的地位。這種影響力對被領導者的作用主要表現為被動、服從，它的核心是權力。所以，它對人的心理和行為的激勵作用是有限的。

非權力性的影響力是與合法權力相對的，它既沒有正式的規定，也沒有組織授予的形式。所以，它屬於自然性影響力、統御力。這種影響力表面上沒有合法權力作基礎，但它是靠領導者自身的威信和自身的品質、才能、知識、感情以及以身作則的行為來影響他人的。非權力性影響力產生的基礎比權力性影響力產生的基礎廣泛得多，因而非權力性影響力往往是權力性影響力所不及的。構成非權力性影響力的因素主要包括：行政領導者的品德、才能、知識、感情、修養等因素，而這些因素恰恰是行政領導者所應具備的素質的內容。

在現代行政活動中，行政領導者的非權力性影響力在行政領導者的影響力中佔有的比重已大大超過權力性影響力。現代行政管理的民主化趨勢，需要行政領導者具有高素質。行政領導者對下屬所發生影響，已不完全是憑藉他所具有的權力，他還必須有豐富的知識、高強的能力、宏大的氣度以及優良的品質。這樣其下屬是因“佩服”而“受命”，決不是因“恐懼”而“服從”，這就是現代行政領導者所應具有的影響力。這表明，現代行政活動對行政領導者的自身素質提出了更高的要求。