河長制

"河長",該詞語的釋義如下:

全面推行河長制，是以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供製度保障。 ^[6] 

根據2011—2013年第一次中國全國水利普查成果，中國流域面積50平方公里以上河流共45203條，總長度達150.85萬公里。常年水面面積1平方公里及以上天然湖泊2865個，湖泊水面總面積7.80萬平方公里。其中，淡水湖1594個，鹹水湖945個，鹽湖166個，其他160個。隨着經濟社會快速發展，中國河湖管理保護出現了一些新問題，如河道乾涸湖泊萎縮，水環境狀況惡化，河湖功能退化等，對保障水安全帶來嚴峻挑戰。解決這些問題，亟需大力推行河長制，推進河湖系統保護和水生態環境整體改善，保障河湖功能永續利用，維護河湖健康生命。 ^[8] 

2016年6月，從南峪鎮上游入境的綿河水每過一段時間都會變得非常黑，墨汁一樣的河水滾滾流入下游，嚴重影響到河北境內地下飲用水的安全，昔日“白龍”變“黑龍”。 ^[7] 

2016年7月5日，山東煙台萊州市的燕京啤酒萊州有限公司排污口，這處排污口位於渤海邊一處濕地。在排污管附近，深褐色的污水彙集成一個200多平方米的池塘，岸邊聚集着一層墨綠色的脂狀漂浮物，不時散發着異味。污水通過三根直徑約80釐米的水泥管道，排向了一堤之隔的大海。

在河北省滄州市渤海新區辛立燥村，一條緊鄰臨港化工園區的排污渠，直通大海，水體呈黃綠色。村子光2016年體檢就查出30餘人得甲狀腺疾病。

流經天津市西青區和靜海區的獨流減河直接注入渤海灣，部分河段水體顏色呈現綠色。寬河泵站閘口開啓時，黑色的污水直接排入獨流減河。泵站的污水來源於城區的污水處理廠。 ^[9] 

地處太湖流域的浙江湖州長興縣，境內河網密佈，水系發達，有547條河流、35座水庫、386座山塘。得天獨厚的水資源稟賦，造就了長興因水而生、因水而美、因水而興的文化特質。但在20世紀末，這個山水城市在經濟快速發展的同時，也給生態環境帶來了“不可承受之重”，污水橫流、黑河遍佈成為長興人的“心病”。 ^[1] 

2003年，浙江長興縣為創建國家衞生城市，在衞生責任片區、道路、街道推出了片長、路長、里弄長，責任包乾制的管理讓城區面貌煥然一新。同年10月，縣委辦下發文件，在全國率先對城區河流試行河長制，由時任水利局、環衞處負責人擔任河長，對水系開展清淤、保潔等整治行動。 ^[1] 

2007年夏季，由於太湖水質惡化，加上不利的氣象條件，導致太湖大面積藍藻爆發，引發了江蘇省無錫市的水危機。痛定思痛，當地政府認識到，水質惡化導致的藍藻爆發，問題表現在“水裏”，根子是在岸上。解決這些問題，不僅要在水上下功夫，更要在岸上下功夫；不僅要本地區治污，更要統籌河流上下游、左右岸聯防聯治；不僅要靠水利、環保、城建等部門切實履行職責，更需要黨政主導、部門聯動、社會參與。2007年8月，無錫市在中國率先實行河長制，由各級黨政負責人分別擔任64條河道的河長，加強污染物源頭治理，負責督辦河道水質改善工作。河長制實施後效果明顯，無錫境內水功能區水質達標率從2007年的7.1%提高到2015年的44.4%，太湖水質也顯著改善。 ^[10] 

中國部分地方存在有法不依、執法不嚴的現象，非法排污、設障、捕撈、養殖、採砂、採礦、圍墾、侵佔水域岸線等沒有得到有效治理。各地需要完善河湖日常監管巡查制度，對重點河湖、水域岸線進行動態監控，對涉河湖違法違規行為做到早發現早制止早處理。 ^[11] 

中國針對水資源短缺的現狀劃定了用水總量紅線，到2030年不能超過7000億立方米。每一個流域都有用水上限，跨越用水上限就説明開發利用不合理。 ^[12] 

中共中央總書記習近平強調，保護江河湖泊，事關人民羣眾福祉，事關中華民族長遠發展。李克強總理指出，江河濕地是大自然賜予人類的綠色財富，必須倍加珍惜。 ^[13] 

2003年10月，浙江長興縣縣委辦下發文件，在全國率先對城區河流試行河長制，由時任水利局、環衞處負責人擔任河長，對水系開展清淤、保潔等整治行動，水污染治理效果非常明顯。2004年，時任水口鄉鄉長被任命為包漾河的河長，負責噴水織機整治、河岸綠化、水面保潔和清淤疏浚等任務。河長制經驗向農村延伸後，逐步擴展到包漾河周邊的渚山港、夾山港、七百畝鬥港等支流，由行政村幹部擔任河長。2008年，長興縣委下發文件，由四位副縣長分別擔任4條入太湖河道的河長，所有鄉鎮班子成員擔任轄區內的河道河長，由此縣、鎮、村三級河長制管理體系初步形成。 ^[1] 

2008年起，浙江其他地區湖州、衢州、嘉興、温州等地陸續試點推行河長制。2013年，浙江出台了《關於全面實施“河長制”進一步加強水環境治理工作的意見》，明確了各級河長是包乾河道的第一責任人，承擔河道的“管、治、保”職責。從此，肇始於長興的河長制，走出湖州，走向浙江全境，逐漸形成了省、市、縣、鄉、村五級河長架構。

按照“河長公示制度”，各地在河道邊醒目位置，豎立“河長”公示牌，寫明河道名稱、河道長度、“河長”姓名職務、聯繫部門、管治保目標任務、舉報電話等信息，並及時更新，以隨時接受羣眾舉報、投訴、監督。

中國推廣的“河長制”，最早源自江蘇。2007年8月，無錫市印發《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》，將河流斷面水質檢測結果納入各市縣區黨政主要負責人政績考核內容，各市縣區不按期報告或拒報、謊報水質檢測結果的，按有關規定追究責任。

2008年，江蘇在太湖流域全面推行“河長制”。2008年6月，包括時任省長羅志軍在內的15位省級、廳級官員一起領到了一個新“官銜”——太湖入湖河流“河長”，他們與河流所在地的政府官員形成“雙河長制”，共同負責15條河流的水污染防治。2008年至2016年12月下旬，江蘇省各級黨政主要負責人擔任的“河長”，已遍佈全省727條骨幹河道1212個河段。 ^[14] 

無錫市的“河長制”這一制度，可以實現部門聯動，可以發揮地方黨委政府的治水積極性和責任心。同時，無錫市還配套出台《無錫市治理太湖保護水源工作問責辦法》，對治污不力者將實行嚴厲問責。“河長”們面臨的壓力是完不成任務就要被“一票否決”。在這個機制中，“河長制”分為四級，無錫市委、市政府主要領導分別擔任主要河流的一級“河長”，有關部門的主要領導分別擔任二級“河長”，相關鎮的主要領導為三級“河長”，所在行政村的村幹部為四級“河長”。

“鐵腕治污”，“河長制”帶來的效果：2011年至2016年79個“河長制”管理斷面水質綜合判定達標率基本維持在70%以上，水質較為穩定。其中，2011年無錫12箇中國國家考核斷面水質達標率100%，主要飲用水源地水質達標率100%；2012年主要飲用水源地水質達標率100%。

2009年起，江蘇省對15條重要入太湖河道，實行雙河長制，每條河流分別由省政府領導和省有關廳局負責人擔任省級層面的河長，地方層面的河長由河流流經的各市、縣（區）政府負責人擔任。 ^[15] 

省級“總河長”最高由一把手擔任。 ^[14] 

2016年12月13日，中國水利部、環境保護部、發展改革委、財政部、國土資源部、住建部、交通運輸部、農業部、衞計委、林業局等十部委在北京召開視頻會議，部署全面推行河長制各項工作，確保如期實現到2018年年底前全面建立河長制的目標任務。強化落實“河長制”，從突擊式治水向制度化治水轉變。加強後續監管，完善考核機制；加快建章立制，促進“河長制”體系化；狠抓截污納管，強化源頭治理，堵疏結合，標本兼治。 ^[16] 

全省11個設區市、100個縣（市、區）均明確了由黨委、政府主要領導擔任市級、縣級總河長和副總河長，按流域，共明確市級河長88人、縣級河長822人、鄉（鎮）級河長2422人、村級河長13916人，設巡查員或專管員19544人、保潔員20142人，全省構建了區域和流域相結合的河長制組織體系。江西把河長制工作重點放在保護好河湖優良水質和解決存在的突出問題上，對水質不達標河湖開展調查摸底工作，並根據污染現狀制定了治理方案，明確治理措施、治理期限、工作計劃及資金籌集等。由省政府統一部署在全省範圍集中開展以“清潔河流水質、清除河道違建、清理違法行為”為重點，涉及環保、農業、交通、水利、農工、住建等6個責任部門牽頭負責的10個專項行動的“清河行動”。 ^[17] 

北京市委市政府先後出台了《關於加強河湖生態環境建設和管理工作的意見》《北京市實施河湖生態環境管理“河長制”工作方案》。海淀區作為水利部第一批河湖管護體制機制創新試點，於2015年起先行探索區-鎮兩級“河長制”，落實“河長”及其工作職責，編制管理考核標準和工作台賬，設立專項經費並與考核結果直接掛鈎。通過“河長制”試點，區域監測水體斷面水質綜合達標率同比提高22%，水務精細化管理水平明顯提高，在防汛工作中發揮了突出作用。 ^[18] 

2015年，重慶市人大常委會修訂《重慶市河道管理條例》和《水資源管理條例》，明確水資源管理“三條紅線”、“四項制度”，突出河道保護和責任體系，擴大公眾參與權和監督權。2016年，市政府出台《河道管理範圍劃定管理辦法》、《河道採砂管理辦法》，有關部門編制完成涉河事項驗收、砂石資源開採可行性論證等一系列技術標準，初步形成推行河長制的法規體系。榮昌區作為中國河湖管護體制機制創新試點縣，組建河長辦，落實人、財、物，實施考核問責等制度，並統籌部門力量，制定“一河一策”整治管護方案，引入社會化服務負責城區河道保潔。合川區和豐都縣開展以流域為單元的水生態文明建設試點，將河長制融入供水安全保障、河道岸線保護、村鎮控源截污、面源污染防治、水生態保護管理中，河流生態文明建設取得較好效果。 ^[19] 

2020年下半年起，上海市奉賢區探索建立“河長+檢察長”依法治河新模式，形成司法力量與行政力量合力，共同推進水生態的區域保護。 ^[20] 

2016年年底，中央下發《關於全面推行河長制的意見》，明確提出在2018年底全面建立河長制。 ^{[1]  [4]} 

2017年元旦，習近平總書記在新年賀詞中發出“每條河流要有‘河長’了”的號令。按照黨中央、國務院安排部署，水利部會同有關部門多措並舉、協同推進，地方各級黨委、政府擔當盡責，真抓實幹，全國31個省（自治區、直轄市）在2018年6月底前全部建立河長制，比中央要求的時間節點提前了半年。 ^[4] 

2018年7月17日，在北京舉行的全面建立河長制新聞發佈會上，水利部部長鄂竟平表示，截至2018年6月底，全國31個省（自治區、直轄市）已全面建立河長制，共明確省、市、縣、鄉四級河長30多萬名，另有29個省份設立村級河長76萬多名，打通了河長制“最後一公里”。 ^[5] 

2018年10月，全國首個《河長制工作規範地方標準》和《湖長制工作規範地方標準》在浙江紹興發佈。兩個“標準”對河長和湖長管理要求、工作職責內容、工作任務、巡查要求等事項，進行了全面細緻的界定和明確。今後，這兩個標準將成為紹興各級河湖長履行職責的行為規範和操作標準 ^[21]  。

1、堅持生態優先、綠色發展。牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，處理好河湖管理保護與開發利用的關係，強化規劃約束，促進河湖休養生息、維護河湖生態功能；

2、堅持黨政領導、部門聯動。建立健全以黨政領導負責製為核心的責任體系，明確各級河長職責，強化工作措施，協調各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局；

3、堅持問題導向、因地制宜。立足不同地區不同河湖實際，統籌上下游、左右岸，實行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護的突出問題；

4、堅持強化監督、嚴格考核。依法治水管水，建立健全河湖管理保護監督考核和責任追究制度，拓展公眾參與渠道，營造全社會共同關心和保護河湖的良好氛圍。 ^[2] 

建立中國省、市、縣、鄉四級河長體系。各省（自治區、直轄市）設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任；各省（自治區、直轄市）行政區域內主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任；各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任。縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室，具體組成由各地根據實際確定。 ^[2] 

各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作，包括水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等，牽頭組織對侵佔河道、圍墾湖泊、超標排污、非法採砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治，協調解決重大問題；對跨行政區域的河湖明晰管理責任，協調上下游、左右岸實行聯防聯控；對相關部門和下一級河長履職情況進行督導，對目標任務完成情況進行考核，強化激勵問責。河長制辦公室承擔河長制組織實施具體工作，落實河長確定的事項。各有關部門和單位按照職責分工，協同推進各項工作。 ^[2] 

“河長制”工作的主要任務包括六個方面。

一是加強水資源保護，全面落實最嚴格水資源管理制度，嚴守“三條紅線”；二是加強河湖水域岸線管理保護，嚴格水域、岸線等水生態空間管控，嚴禁侵佔河道、圍墾湖泊；三是加強水污染防治，統籌水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，優化入河排污口布局；四是加強水環境治理，保障飲用水水源安全，加大黑臭水體治理力度，實現河湖環境整潔優美、水清岸綠；五是加強水生態修復，依法劃定河湖管理範圍，強化山水林田湖系統治理；六是加強執法監管，嚴厲打擊涉河湖違法行為。 ^[6] 

1、加強水資源保護落實

最嚴格水資源管理制度，嚴守水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污三條紅線，強化地方各級政府責任，嚴格考核評估和監督。實行水資源消耗總量和強度雙控行動，防止不合理新增取水，切實做到以水定需、量水而行、因水制宜。堅持節水優先，全面提高用水效率，水資源短缺地區、生態脆弱地區要嚴格限制發展高耗水項目，加快實施農業、工業和城鄉節水技術改造，堅決遏制用水浪費。嚴格水功能區管理監督，根據水功能區劃確定的河流水域納污容量和限制排污總量，落實污染物達標排放要求，切實監管入河湖排污口，嚴格控制入河湖排污總量； ^[2] 

2、加強河湖水域岸線管理保護

嚴格水域岸線等水生態空間管控，依法劃定河湖管理範圍。落實規劃岸線分區管理要求，強化岸線保護和節約集約利用。嚴禁以各種名義侵佔河道、圍墾湖泊、非法採砂，對岸線亂佔濫用、多佔少用、佔而不用等突出問題開展清理整治，恢復河湖水域岸線生態功能； ^[2] 

3、加強水污染防治

落實《水污染防治行動計劃》，明確河湖水污染防治目標和任務，統籌水上、岸上污染治理，完善入河湖排污管控機制和考核體系。排查入河湖污染源，加強綜合防治，嚴格治理工礦企業污染、城鎮生活污染、畜禽養殖污染、水產養殖污染、農業面源污染、船舶港口污染，改善水環境質量。優化入河湖排污口布局，實施入河湖排污口整治； ^[2] 

4、加強水環境治理

強化水環境質量目標管理，按照水功能區確定各類水體的水質保護目標。切實保障飲用水水源安全，開展飲用水水源規範化建設，依法清理飲用水水源保護區內違法建築和排污口。加強河湖水環境綜合整治，推進水環境治理網格化和信息化建設，建立健全水環境風險評估排查、預警預報與響應機制。結合城市總體規劃，因地制宜建設親水生態岸線，加大黑臭水體治理力度，實現河湖環境整潔優美、水清岸綠。以生活污水處理、生活垃圾處理為重點，綜合整治農村水環境，推進美麗鄉村建設； ^[2] 

5、加強水生態修復

推進河湖生態修復和保護，禁止侵佔自然河湖、濕地等水源涵養空間。在規劃的基礎上穩步實施退田還湖還濕、退漁還湖，恢復河湖水系的自然連通，加強水生生物資源養護，提高水生生物多樣性。開展河湖健康評估。強化山水林田湖系統治理，加大江河源頭區、水源涵養區、生態敏感區保護力度，對三江源區、南水北調水源區等重要生態保護區實行更嚴格的保護。積極推進建立生態保護補償機制，加強水土流失預防監督和綜合整治，建設生態清潔型小流域，維護河湖生態環境； ^[2] 

6、加強執法監管

建立健全法規制度，加大河湖管理保護監管力度，建立健全部門聯合執法機制，完善行政執法與刑事司法銜接機制。建立河湖日常監管巡查制度，實行河湖動態監管。落實河湖管理保護執法監管責任主體、人員、設備和經費。嚴厲打擊涉河湖違法行為，堅決清理整治非法排污、設障、捕撈、養殖、採砂、採礦、圍墾、侵佔水域岸線等活動。 ^[2] 

1、加強組織領導

中國地方各級黨委和政府要把推行河長製作為推進生態文明建設的重要舉措； ^[2] 

2、健全工作機制

建立河長會議制度、信息共享制度、工作督察制度，協調解決河湖管理保護的重點難點問題，定期通報河湖管理保護情況，對河長制實施情況和河長履職情況進行督察； ^[2] 

3、強化考核問責

根據不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領導幹部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考； ^[2] 

4、加強社會監督

建立河湖管理保護信息發佈平台，通過主要媒體向社會公告河長名單，在河湖岸邊顯著位置豎立河長公示牌，標明河長職責、河湖概況、管護目標、監督電話等內容，接受社會監督。 ^[2] 

全面推行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，是解決中國複雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新。 ^[6]