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合同行政監督管理辦法
鎖定
《合同行政監督管理辦法》是國家市場監督管理總局為了維護市場經濟秩序，保護國家利益、社會公共利益和消費者合法權益，
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貫徹落實《民法典》規定，進一步推動合同行政監管工作深入開展，依據《立法法》《行政處罰法》《消費者權益保護法》等法律法規，對2010年施行的《合同違法行為監督處理辦法》進行了修訂
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而頒佈的規章
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- 發佈單位
- 國家市場監督管理總局
- 發佈文號
- 國家市場監督管理總局令第77號 [5]
- 效力層級
- 部門規章 [5]
合同行政監督管理辦法修訂出台辦法
市場監管總局出台《合同行政監督管理辦法》
2023-05-26
在民法典頒佈三週年之際，為更好履行民法典賦予的職責，維護市場經濟秩序，保護國家利益、社會公共利益和消費者合法權益，結合近年來合同行政監管的新形勢、新情況、新問題，市場監管總局修訂出台了《合同行政監督管理辦法》，將於2023年7月1日起正式施行。
《合同行政監督管理辦法》堅持監管與指導相結合、強制性執法與柔性監管相結合的原則，以合同行政監管這一“小切口”，謀劃維護社會經濟秩序和消費者合法權益的“大文章”，重點從以下方面入手，進一步夯實合同行政監管的法治基礎：
二是加強對格式條款的規制。禁止經營者利用格式條款作出減輕或者免除自身責任、加重消費者責任、排除或者限制消費者權益的規定，要求經營者在使用格式條款時應當以顯著方式提請消費者注意，切實保障消費者的知情權、自主選擇權等權益。
市場監管總局將以《合同行政監督管理辦法》出台為契機，加強合同行政監管執法，加大合同示範文本制定和推廣力度，防範和糾正不公平的合同格式條款，增強合同當事人的守法意識，切實維護市場秩序和消費者合法權益。
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合同行政監督管理辦法辦法全文
合同行政監督管理辦法
第二條 市場監督管理部門根據法律、行政法規和本辦法的規定，在職責範圍內開展合同行政監督管理工作。
第三條 市場監督管理部門開展合同行政監督管理工作，應當堅持監管與指導相結合、處罰與教育相結合的原則。
第五條 經營者不得利用合同從事下列違法行為，擾亂市場經濟秩序，危害國家利益、社會公共利益：
第六條 經營者採用格式條款與消費者訂立合同，應當以單獨告知、字體加粗、彈窗等顯著方式提請消費者注意商品或者服務的數量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售後服務、民事責任等與消費者有重大利害關係的內容，並按照消費者的要求予以説明。
（三）免除或者減輕經營者對其所提供的商品或者服務依法應當承擔的修理、重作、更換、退貨、補足商品數量、退還貨款和服務費用等責任；
（六）其他免除或者減輕經營者自身責任的內容。
（八）其他加重消費者責任、排除或者限制消費者權利的內容。
第十六條 省級以上市場監督管理部門可以設立合同行政監督管理專家評審委員會，邀請相關領域專家參與格式條款評審、合同示範文本制定等工作。
第十七條 縣級以上市場監督管理部門對涉嫌違反本辦法的合同行為進行查處時，可以依法採取下列措施:
（五）法律、法規規定可以採取的其他措施。
第十八條 經營者違反本辦法第五條、第六條第一款、第七條、第八條、第九條、第十二條規定，法律、行政法規有規定的，依照其規定；沒有規定的，由縣級以上市場監督管理部門責令限期改正，給予警告，並可以處十萬元以下罰款。
合同行政監督管理辦法徵求意見稿修改説明
《合同行政監督管理辦法（徵求意見稿）》修改説明
為加強合同行政監管，維護市場經濟秩序，原國家工商行政管理總局於2010年出台了《合同違法行為監督處理辦法》（以下簡稱《辦法》），對合同欺詐、惡意串通以及利用格式條款侵害消費者權益等合同違法行為，作出了禁止性規定。《辦法》實施以來，市場監管部門嚴格依法履職，規範合同行為，糾正不公平格式條款，努力營造誠實守信市場環境，為維護國家利益和社會公共利益作出了積極貢獻。
2021年1月1日施行的《民法典》第五百三十四條規定：對當事人利用合同實施危害國家利益、社會公共利益行為的，市場監督管理和其他有關行政主管部門依照法律、行政法規的規定負責監督處理。根據《民法典》及有關法律法規的規定，結合近年來合同行政監管工作實踐，根據市場監管總局立法計劃，在調研論證、廣泛徵求意見的基礎上，對《辦法》進行了修改，形成了《合同行政監督管理辦法（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》），現就有關事項説明如下：
合同行政監督管理辦法一、修改的必要性
黨的十九屆五中全會提出了“十四五”時期基本建成高標準市場體系的目標。在當前我國構建新發展格局，消費市場不斷升級的大背景下，合同行政監管工作必須要不斷優化監管理念和方式，提升市場監管綜合效能，才能建立與之適應的高水平監管體系。
近年來，經營活動中各類合同行為日趨活躍，全社會合同意識不斷增強，對合同行政監管工作提出了更高的要求，《辦法》中的一些規定已不能滿足當前監管工作的需要。如，《辦法》對案件查處規定較多，管理舉措相對較少，不能充分體現指導與執法相結合的原則；合同欺詐、惡意串通等違法行為與其他法律法規存在競合，且行為隱蔽，實踐中案件查處難度較大；重點領域格式條款監管缺少長效管理制度等。這些問題亟待通過修改《辦法》解決。同時，十多年來各級市場監管部門積極履行職責，堅持創新監管手段，通過專家評審、格式條款公示、日常檢查、雙隨機抽查、行政約談、制定推廣合同示範文本等方式，逐漸形成了行政指導和行政處罰相結合的監管模式，有效提升了監管效能，這些經驗和做法需要通過修改《辦法》予以總結、推行。
合同行政監督管理辦法二、修改的主要過程
2020年，我局網監司委託專家團隊，就“合同行政監管法制建設”進行課題研究，先後赴北京、黑龍江、吉林等地實地調研，並在市場監管系統進行問卷調查，為《辦法》修改提供支持。今年年初，《市場監管總局關於印發2021年立法工作計劃的通知》（國市監法發〔2021〕14號）將修改《辦法》列為部門規章第一類立法項目。按照立法計劃要求，今年3月，我局網監司分別邀請有關省、市市場監管部門合同行政監管工作負責同志、合同行政監管專家評審委員會部分專家，對《辦法》修改進行兩次研討，形成了《合同行政監督管理辦法（初稿）》；4月，向市場監管系統徵求對《合同行政監督管理辦法（初稿）》的意見；5月，對各地反饋意見進行認真梳理，對合法合理建議儘量予以採納，形成了《合同行政監督管理辦法（徵求意見稿）》。
合同行政監督管理辦法三、修改的主要內容
（一）關於標題
本次修改根據近年來各地市場監管部門合同行政監管工作的實際情況，增加了關於合同示範文本制定與推廣、格式條款公示、格式條款專家評審等行政指導措施和監管制度的規定，涵蓋了合同行政監管工作的各個方面，突破了原《辦法》主要取採合同違法行為查處、事後監管的模式，對基層開展相關工作更具指導性。因此將原《辦法》標題改為《合同行政監督管理辦法》。
（二）關於總體結構
原《辦法》共16條，《徵求意見稿》共22條，分為六部分。第一部分為總則，包括第一至四條，對立法依據、職責範圍以及基本原則作出了規定；第二部分為合同違法行為，包括第五至十條，對相關合同違法行為作出了規定；第三部分為合同示範文本，包括第十一至十三條，對合同示範文本制度進行了規定；第四部分為監督管理，包括第十四至十七條，規定了合同行政監管工作制度；第五部分為法律責任，包括第十八至二十一條，規定了合同違法行為應當承擔的法律責任；第六部分為附則，包括第二十二條。
（三）關於合同行政監管職責範圍
經研究，我局認為，《民法典》五百三十四條規定“當事人利用合同實施危害國家利益、社會公共利益”的行為，應當是指當事人通過與他人訂立合同的方式實施的違法行為。若違法行為僅發生於合同履行過程中，與合同內容無關，則談不上“利用合同”，市場監管部門合同行政監管工作不宜介入。因此《徵求意見稿》第二條規定，市場監管部門依照法律法規及本辦法，對經營者與他人訂立合同的行為實施監督管理。
《民法典》並沒有對“國家利益和社會公共利益”作出明確界定，結合市場監管部門職責，我局認為可以將其理解為市場經濟秩序和消費者權益，因此將合同行政監管工作的對象確定為經營者。
（四）關於合同行政監管與合同效力的關係
市場監管部門合同行政監管工作是通過追究違法行為人行政責任的方式，實現維護國家利益和社會公共利益的目的。《民法典》第五條規定，民事主體從事民事活動，應當遵循自願原則，按照自己的意思設立、變更、終止民事法律關係。對於具體個案中當事人合同權利的維護，屬於民事法律關係調整範疇，市場監管部門不宜干預，也無權對合同的效力作出評判。因此《徵求意見稿》第四條第二款規定“市場監督管理部門實施合同行政監管不影響合同的效力”，將合同行政監管與合同效力認定區分開來，明確了合同監管工作與民事法律關係之間的界限。
（五）關於合同違法行為
《徵求意見稿》根據近年來市場監管部門合同行政監管工作實踐經驗，對原《辦法》中違法行為的規定作了較大改動。一是在第五條對格式條款的概念作出了界定，並規定“經營者預先擬定的對合同雙方權利義務作出規定的通知、聲明、店堂告示、通話錄音等，視為格式條款”；二是根據相關法律法規的規定，在第六條、第八條對經營者訂立合同的行為提出了要求；三是第七條、第九條、第十條關於合同違法行為的表述進行了修改，更便於執法操作。
（六）關於合同示範文本制度
合同示範文本的制定推行是合同行政監管工作中重要的行政指導手段，有利於引導規範合同簽約履約行為，矯正不公平格式條款，維護各方當事人權益，提高簽約效率。《徵求意見稿》吸收了《國家工商行政管理總局關於制定推行合同示範文本工作的指導意見》（工商市字〔2015〕178號）中的相關規定，在第十一條、第十二條和第十三條，對合同示範文本的制定和使用作出了規定。
（七）增加合同行政監管工作有關制度的規定
為推動合同行政監管工作制度化，進一步創新監管手段，提升監管效能，《徵求意見稿》在第十四條、第十五條和第十六條分別對格式條款公示制度、專家評審制度以及信用監管制度等作出了相應規定。
（八）關於合同違法行為的行政處罰
《徵求意見稿》對不公平格式條款、違反合同簽訂程序、利用合同牟取不正當利益、擾亂經濟秩序等，設定了行政處罰，並根據新修訂的《行政處罰法》增加了通報批評的處罰種類，即可以單處或者並處警告、通報批評，處以三萬元以下的罰款。對經營者與消費者簽訂主要權利義務未確定的合同、在採用格式條款訂立合同時使用合同示範文本名義等情況，如不存在其他合同違法行為，不會造成嚴重危害後果，因此規定“由市場監督管理部門責令改正；拒不改正的，可以單處或者並處警告、通報批評，處以五千元以下罰款。”
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合同行政監督管理辦法答記者問
答：《民法典》第五百三十四條規定：“對當事人利用合同實施危害國家利益、社會公共利益行為的，市場監督管理和其他有關行政主管部門依照法律、行政法規的規定負責監督處理。”根據《國家市場監督管理總局職能配置、內設機構和人員編制規定》，國家市場監督管理總局依法組織實施合同監督管理。上述法律法規和文件明確規定了市場監管部門應當依法對當事人利用合同實施危害國家利益、社會公共利益行為進行監督處理。
合同是市場經濟有序運行的基礎。市場交易中，合同違法行為時有發生，不僅損害了國家利益和社會公共利益，破壞市場公平，還會擠壓守法經營者的生存空間，甚至造成“劣幣驅逐良幣”現象。維護市場秩序是市場監管部門基本職責，為貫徹落實《民法典》規定，進一步推動合同行政監管工作深入開展，依據《立法法》《行政處罰法》《消費者權益保護法》等法律法規，市場監管總局對2010年施行的《合同違法行為監督處理辦法》進行了修訂，頒佈了《合同行政監督管理辦法》。
記者：《合同行政監督管理辦法》的主要內容是什麼？
答：《合同行政監督管理辦法》在《合同違法行為監督處理辦法》的基礎上，對合同行政監管工作進行了全面系統梳理，主要包括總則、合同行為規範、合同示範文本制度、監督管理手段以及法律責任等內容。第一條至第四條為總則部分，對立法依據、適用範圍以及基本原則作出了規定；第五條至第十二條為合同行為規範，主要對利用合同擾亂市場秩序的行為以及利用不公平格式條款侵害消費者權益的行為作出了禁止性規定；第十三條至第十六條為合同示範文本制度，主要規定了市場監管部門合同示範文本的制定推行工作；第十七條至第二十二條規定了市場監管部門合同行政監管的手段以及法律責任；第二十三條為附則，規定了《辦法》的生效時間。
記者：《民法典》第一百三十條規定，民事主體按照自己的意願依法行使民事權利，不受干涉。《合同行政監督管理辦法》出台以後，是否會出現行政監管幹涉當事人合同自由的情況？
答：合同行政監管工作目的是為了保護各方當事人的合同自由，確保其可以按照自己的意願行使權利。在市場中，合同一方當事人經常利用信息不對稱、市場強勢地位等優勢，迫使對方接受不公平、不合理的合同條款，使得合同弱勢一方的合同自由無法實現，導致“霸王條款”等現象時有發生。因此，有必要通過一定的行政手段，對合同關係中強勢方當事人的行為予以限制，以保護弱勢方權益。合同行政監管工作通過追究違法行為人行政責任以及對合同行為開展行政指導的方式，引導規範經營者合同行為，保障合同公平，從而實現合同雙方當事人真正的合同自由。
記者：《合同行政監督管理辦法》在保護消費者權益方面作出了哪些規定？
答：針對消費者反映較為強烈的經營者利用不公平格式條款減輕或者免除自身責任、加重消費者責任、排除或者限制消費者權利等行為，以及經營者就格式條款向消費者進行提示説明、不得藉助技術手段強制交易等義務，《辦法》在第六條、第七條、第八條、第十一條作出了詳細規定。此外，第十八條規定，上述違法行為由市場監管部門責令限期改正，給予警告，並可以處十萬元以下罰款。
記者：相比《合同違法行為監督處理辦法》，《合同行政監督管理辦法》的處罰力度上限由原來的三萬元提高到十萬元，是否意味着監管力度加大？
答：處罰是督促當事人改正違法行為的手段，並非監管工作的目的。合同行政監管工作始終堅持監管與指導相結合、處罰與教育相結合的基本原則。相比《合同違法行為監督處理辦法》，《合同行政監督管理辦法》根據國務院《關於進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發〔2021〕26號）規定，將罰款上限提升至十萬元，並規定作出行政處罰決定後，應當依法通過國家企業信用信息公示系統向社會公示，有效提升了對違法行為的威懾力。同時根據《行政處罰法》的有關規定，《合同行政監督管理辦法》在第十九條明確了不予處罰、從輕或減輕處罰的情形，並對合同示範文本、格式條款公示等行政指導手段作出規定，以實現更有效引導規範經營者簽約履約行為的目的。
記者：《合同行政監督管理辦法》在第十三條至第十六條，對市場監管部門制定推行合同示範文本工作作出了相關規定。什麼是合同示範文本？社會公眾如何獲取合同示範文本？
答：《民法典》第四百七十條規定，當事人可以參照各類合同的示範文本訂立合同。多年來，市場監管部門針對房屋買賣、農村土地流轉、旅遊消費、養老服務等重點領域，單獨或會同有關部門制定發佈了大量合同示範文本，供當事人在訂立合同時參照使用。參照合同示範文本訂立合同，可以提升當事人合同法律意識，保障合同各方權益，減少合同糾紛，提升交易安全。
2022年6月，全國合同示範文本庫在市場監管總局官方網站正式上線。文本庫收錄了市場監管部門近年來制定發佈的合同示範文本超過500份。社會公眾可通過市場監管總局網站首頁進入全國合同示範文本庫，免費查詢、下載所需合同示範文本。
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- 參考資料
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- 1. 市場監管總局關於公開徵求 《合同行政監督管理辦法（徵求意見稿）》 意見的公告 ．國家市場監督管理總局-網絡交易監督管理司．2021-06-25[引用日期2021-08-25]
- 2. 重磅！總局令第77號公佈 ．市説新語．2023-05-26[引用日期2023-05-26]
- 3. 《合同行政監督管理辦法》答記者問 ．市説新語．2023-05-26[引用日期2023-05-26]
- 4. 市場監管總局出台《合同行政監督管理辦法》 ．中國政府網．2023-05-26[引用日期2023-05-27]
- 5. 合同行政監督管理辦法（2023年5月18日國家市場監督管理總局令第77號公佈 自2023年7月1日起施行） ．國家市場監督管理總局規章．2023-05-18[引用日期2023-05-27]
- 6. 市場監管總局網監司負責同志就《合同行政監督管理辦法》答記者問 ．國家市場監督管理總局．2023-05-26[引用日期2023-05-27]
