填海造地

中國神話有“精衞填海”的故事。《山海經》中記載：“炎帝之少女名曰女娃。女娃遊於東海，溺而不返，故為精衞，常銜西山之木石，以堙於東海。”東晉詩人陶淵明寫過一首詩，詩中説：“精衞銜微木，將以填滄海”。

在亞洲部分國家，陸地資源貧乏的沿海國家和地區，都很重視利用灘塗或海灣填海造地，像日本、韓國、新加坡、印度等，都在向大海要土地。一是擴大耕地面積，增加糧食產量；二是增加城市建設和工業生產用地。 ^[8]  由於國際上對海洋經濟觀念上認識的不斷成熟，一些海洋大國也在逐年減少圍海造地的面積。

由於事先城市規劃的不合理，沒有給港口倉儲服務預留足夠的空間，導致港口倉儲能力不足，使商品流通能力、效率持續下降，城市生活成本持續上升，經濟不能持續發展，填海造地的目的是為了提升一個城市的倉儲能力，做出的一個無奈的選擇，目前先發展的城市已經發現了事先沒有預留倉儲空間的問題，該留給港區的地方開發了房地產，留下了後患無窮的後果，而發展中的城市並沒有接受教訓，城市像攤大餅一樣的擴張，必然走向物價飛漲的老路。

世界上許多陸地資源貧乏的沿海國家，都很重視利用灘塗或海灣填海造地。其中最典型的要算荷蘭了。

荷蘭五分之一的土地面積是800年來通過填海得到的。荷蘭的堤壩綿延2400公里，堪稱世界之最。 ^[8] 

荷蘭自13世紀起就開始大規模圍海填地，如今荷蘭國土的百分之二十是人工填海造出來的。“丘陵都被挖去填海去了，弗萊福蘭省幾乎是創造出來的”，故有“上帝造海，荷蘭人造陸”之稱。

進入21世紀以來，荷蘭在保障抵禦海潮和防洪安全的前提下，研究退灘還水方案，實施與自然和諧的海洋工程計劃，不再將海域直接圍死形成新的陸地，而是儘量保留海域。 ^[1-2] 

中國從上世紀五、六十年代開始圍填海活動，到上世紀末，沿海地區圍填海造地面積達1.2萬平方公里，平均每年圍填海230至240平方公里。以大連為例，大連市的星海廣場、東港開發區即為填海造地所得。不過大規模的填海造地工程會對周邊生態環境產生許多不利影響，環境評估亦會出現問題。正是考慮到保護海洋環境，2002年，《中華人民共和國海域使用管理法》實施後，國家每年對圍填海規模都控制在100多平方公里左右。

香港山多平地少，1842年香港首次將興建皇后大道的沙石推進大海，以後香港便不斷填海造地，一百多年來，填海面積已達六十七平方公里，佔香港總面積超過百分之六。

澳門由於山多平地少，除了歷史上先後把城市的範圍擴展至關閘，佔領青洲、氹仔、路環，又向清政府索要橫琴島、對面山，葡澳政府亦在1863年進行第一次填海工程。截至2011年時，澳門半島的面積在填海工程下已超過9.3平方公里，比1840年的2.78平方公里增大了3倍以上。澳門總面積因沿岸填海而不斷擴大，自有記錄的1912年的11.6平方公里逐步擴展至2011年的29.9平方公里。

台灣在日據時期，在今高雄市哈瑪星一帶填海造地，設立“打狗停車場”（今高雄港車站）作為縱貫鐵道終點，後來發展成為高雄政經中心。而近年台灣的填海造地，台灣最早的海埔新生地位於新竹市的新竹海埔新生地，1957年5月着手開發；1960年3月完成，實驗區共八十八公頃。最具代表性的是雲林縣麥寮鄉的台塑六輕廠 ^[10]  ，開發造地的面積約2255公頃。

在過去的100多年中，日本一共從海洋索取了12萬平方公里的土地。 ^[8] 

日本的填海計劃很早，兵庫縣閉鎖性海域環境保護機構的石川潤一郎 ^[9]  説：“日本早在11世紀就有了填海造地的歷史記錄，當時一個名叫平清盛的將軍就在神户填海建了一個人工碼頭。到了17世紀，幕府將軍又在東京灣進行了大規模的填海造地。”二戰後，日本大規模填海造地的情況更為普遍，1945至1975年，日本政府造地11.8萬公頃。

實際上日本的填海造陸只有1600多平方公里，也就是160000多公頃，主要包括神户人工島以及大阪國際航空港，日本是個羣島國家，國土狹小，人口稠密。第二次世界大戰後50多年間，日本人圍海造陸達200平方千米，相當於2.6箇中國香港島的面積。20世紀70年代日本將圍墾的重點轉移到海岸以外的人工島。東京人口1200多萬，面積只有2145平方千米。為了尋找新的生活空間，東京將在15年時間內用城市垃圾填出18個人工小島。

日本的人造陸地從利用方式的變化大體可分三個階段：

①明治維新以前：以拓海圍田、開墾耕地為主的農業利用期；

②明治維新到20世紀70年代的經濟高速增長期：綜合工業到重化工業為主的工業利用期，據日本國土廳統計，1912～1954年僅東京灣6港區造陸就有3000公頃，1954～1982年，全日本人造陸地面積達到6萬公頃；

③經濟高速增長時期以來：從以工業開發為主轉向以交通住宅、商務、情報、文化娛樂等為主的城市功能多樣化開發利用期。

日本已建的最著名的人工島是神户人工島。不久前，日本有關部門又提出了再建造700個人工島的設想，以實現擴大國土面積1.15萬平方千米，解決日本經濟發展的需要。

日本神户人工島，這是世界上第一座海上城市，位於神户市以南約3000米，水深12米，面積達436萬平方米。歷時15年完工，耗資達55億日元。與神户市由一座大橋相邊。島中部是住宅區，南側建有防波堤，其他三面是現代化的集裝箱裝卸載碼頭。

從1945至1975年，日本政府在臨海填海造地11.8萬公頃（相當於兩個新加坡的面積），東京灣填海造地工程、神户人工島和關西國際機場填海造地工程都世界知名。統一進行工業佈局，將煉油、石油化工、鋼鐵和造船等資源消耗型聯合企業配置於東京灣以南的沿太平洋帶狀工業地帶上，使原料碼頭與產品碼頭成為工廠的一部分，減少了中轉運輸費用，並據此調整工業佈局，向臨海集中。

日本有關專家指出，港口與工業區緊密結合在一起的新佈局不僅使能源耗量多的鋼鐵、水泥、制鋁、發電和汽車業等成本下降，促進了這些部門以及造船、機械和建築等工業部門的發展，而且使以石油為原料的石油冶煉、石油化學、合成纖維、塑料製品和化學肥料等工業飛速發展。

經過這一時期的發展後，佔日本全國總面積31%的臨海地帶，彙集了全國52%的人口和全國58%的工業產值，顯示出臨海工業區在日本國民經濟發展中的重要作用。

至2005年，日本圍填海總面積已經不足1975年的1/4，每年的填海造地面積只有500公頃左右，填海主要用於港口碼頭建設，形式主要是人工島。

可是，在獲得巨大收益的同時，大肆填海造地發展工業經濟也給日本帶來了巨大的後遺症。從1945年到1978年，日本全國各地的沿海灘塗減少了約3.9萬公頃，後來每年仍然以約2000公頃的速度消失，海洋污染、生態退化、航道淤塞等問題層出不窮。日本每年又不得不投入巨資希望能夠找到一些恢復生態環境的方法。

在東京、大阪等港口地區，由於海岸線都被垂直建築取代，使可以平衡海洋生態的海洋生物無法棲息在海岸邊，這樣的情況在日本全國都不同程度地存在着。

日本的各種海洋環保研究機構已經不斷在進行各種實驗，希望能夠找到一些恢復生態環境的好方法，這些實驗包括人造海灘、人造海岸，人造海洋植物生存帶等等。經過把多種技術組合起來進行實驗，看起來很有效，各種小魚小蝦貝類和海洋微生物已經出現在人造海灘、海岸周圍，顯示着環境的改善。與此同時，他們也不斷把研究成果作為環保建議向政府提出，供政府參考。

按照日本現有的法律規定，如果要進行填海造地工程，地方政府首先要組織各方人員進行廣泛調查，其中最主要的內容就是了解填海將對周圍環境造成怎樣的影響，隨後把報告提交給環境省審批，如果環境省同意就可以進行。

但是現今，日本環境省不會輕易同意了，原因是日本的經濟增長已經明顯放緩，人口甚至出現了負增長，對土地的需求已經不如以前急迫，最重要的原因是政府已經意識到填海造地對於日本的海洋生態環境影響太大，而且很可能得不償失。”

據日本國內媒體報道，為了保護海洋資源多樣性，維護生態環境平衡，日本許多環保組織和漁業人士紛紛採取各種形式，反對填海造地。日本政府有關方面已制定的在東京灣上的“三番瀨”、伊勢灣上的“藤前”等灘塗造地的計劃，都遭到了包括當地政府在內的各界人士的強烈反對，後者強烈要求有關方面停止填海計劃，已經使一些項目被迫縮小規模或停止。

日本國內要再申請新的填海工作，基本上是被禁止的，但是也有例外，那就是城市垃圾的填埋，當然填埋垃圾前都需要由專家們進行環境調查和評估，包括應該採取什麼樣的填埋方式。

隨着日本進入大生產、大消費的時代，由此大量產生生活垃圾，由於垃圾處理的成本很高，所以東京將垃圾和泥沙作為填海造地的主要材料。東京灣的二期垃圾填海工程還在進行。

因為土地有限，花園島國新加坡在過去40年（截至2007年）一直與海爭地，已填出了100平方公里的新土地，這相當於澳門面積（27平方公里）的4倍。也就是説，每十年增加一個澳門。新加坡的金融商業中心珊頓大道、拉弗爾斯、新加坡樟宜國際機場和工業區裕廊鎮等就是填海造地的產物。根據2001年發表的發展概念總藍圖，新加坡的長遠計劃是再填出80平方公里的土地。 ^[8] 

2024年1月12日，中交上海航道局有限公司參建的馬來西亞檳城州世界城填海項目正式開工，施工作業總面積約25萬平方米，主要工程內容包括陸域吹填、護岸施工、地基處理施工及其他附屬工程。 ^[11] 

2016年4月20日報道，印度尼西亞前環境部長恩米爾指出，在爪哇北部海岸線填海造地，將能使印尼取代新加坡成為亞洲的新商貿樞紐，爪哇北岸不僅能成為經濟增長中心，還能成為海事業、漁業與造船業中心。

波德摩羅集團（PT Agung Podomoro）、安達集團（Agung Sedayu Group）等印尼大公司在雅加達灣中挖除珊瑚來造地。在環保組織的強烈反對下，印尼政府18日宣佈暫停雅加達海灣的填海工程。 ^[7] 

2019年1月16日，中國與斯里蘭卡共同開發的科倫坡港口城項目填海造地工程順利完工。在兩年時間裏，該項目共完成269公頃的土地吹填，是印度洋上最大的單體填海造陸工程，也是中斯兩國在“一帶一路”建設中務實對接的重點項目。 ^[6]  科倫坡國際機場也是用840萬立方米的砂石，填入15米深的海中建造的。 ^[8] 

印度孟買市原來在離岸16公里的孤島上。近百年來，印度人填海造城，新增城區200多平方公里，將市區擴大了2倍，發展成千萬人口的大城市。 ^[8] 

自1861年脱離法國獨立以來，摩納哥便一直尋求各種方法擴大國土面積，截至2009年12月，摩納哥20%的領土為填海造地。摩納哥國家元首阿爾貝二世親王計劃開啓一項“填海造地”工程，以解決國內人口膨脹造成的用地增加問題。該項“填海造地”工程將使摩納哥楓維葉區向地中海延伸6萬多平方米“陸地”。 ^[5] 

2017年11月20日報道，摩納哥已經啓動了一項耗資15億英鎊的“填海造地”項目，以解決富豪扎堆帶來的房屋供不應求，沒處安家落户的問題。這個項目已經得到了阿爾貝二世親王的批准。 ^[5] 

1．沿海國家和地區增加擴大了城市建設和工業生產用地，有效製造平地，以供市區發展，帶來了明顯的社會效益和經濟效益。 ^[8] 

2．美化海岸線，改善沿海景觀。

3．擴大耕地面積，增加糧食產量。

1．破壞海洋生態，影響水中生物生活，不但生物不能生存，更大量出現了赤潮的情況。【實例】大連香爐礁海域從上世紀起便不斷填海造陸，建成工業區，海域也變得相對閉塞，水體交換能力變弱。2019年7月，大連香爐礁海域首次發現赤潮，共持續了三天。 ^[3] 

2．過度填海會使海港收窄，令水流更急速，波浪波幅更大，影響船隻航行。

3．對於直接把雨水排出大海的地區，填海令地下的雨水渠延長。而因為延長部分斜度的不足，所以整條雨水渠的排水力減低。在雨季時，就可以因為大雨而造成內城街道水浸的問題。

4．產生凸堤效應，讓周邊的海岸線往內縮，海岸線長度減少。例如從1945年到1978年，日本全國海灘減少了約3.9萬公頃。

5．影響自然景觀。

6．污染物累積在變狹了的海港內，難以衝去，使港灣水質惡化。

7．水土流失，因海域上增加更多的浪，令一些天然的沙及泥土沖走。

8．過度和缺乏科學指導的填海造地也帶來了相應的負面影響，生態環境受到一定程度的破壞。

9．經常造成國家之間的爭端。在生態和地緣政治都很敏感的今天，一些過去沒有想到的問題正越來越多地浮出水面。 ^[8] 

土地資源不斷吃緊，向海洋要地成推動沿海區域經濟增長的新動力。但過度開發，不科學的填海造地，卻會對海洋資源造成嚴重破壞。

“圍填海工程附近海區生物種類多樣性將明顯降低，如紅樹林的大面積消失。同時，對灘塗和海灣大面積地圍填海，嚴重影響納潮量和海水自淨能力，造成海洋生態系統的自我修復能力下降。”2012年中國兩會上，山東省政協委員、煙泰光遠律師事務所主任高月明憂心忡忡。他的擔憂來自於當前規模宏大的圍填海造地行動。調查越深入，他的擔憂就更多。

之所以出現這種“向海洋要土地的衝動”，高月明指出，一方面是宏觀調控下土地指標收緊，一方面是填海造地不涉及拆遷補償，不易引發矛盾，且填海成本遠低於招標土地成本，審批程序便捷，政治風險也小得多，所以備受部分地方政府和開發商青睞。但填海造地應對遠期生態的影響進行認真分析。填海造地，短期收益顯而易見，但長遠後果和代價令人堪憂。

“對上海、青島這樣的房價很高的城市，如果填海造地開發能抑制高房價，也可看成是一個積極行為，但是從事實上看，也並未起到這樣的作用。而且，因急於求成，填海不滿二十年開發商就開始開發，南方一些沿海城市很多填海開發的房地產都開始出現不同程度下沉。這些都應該引起警示。”他建議，填海造地必須妥善處理經濟發展與生態文明建設的關係，同時加大對海洋環境污染的法律懲罰力度，進一步出台相關的政策法規，涉及填海造地的項目審批時應當慎重。

對於圍填海造地，山東省人大代表、中國科學院海洋研究所所長、研究員孫松也關注已久。

“一方面，巨大的經濟利益在誘惑着我們，另一方面巨大的生態環境破壞在後面等着我們。”孫松介紹，目前許多地方不僅在灘塗上圍填海造地，還大興人工島等建設，這實際是一種“自殺”行為。他建議，批准項目前應組織專家進行長時間戰略性研究。

在氣候變暖的大趨勢下，填海工程引起的近海地貌變化可能會放大氣候變暖帶來的環境效應。“如荷蘭以前通過圈海造田改寫着地球版圖，但是隨着全球氣候變化和海平面上升，荷蘭有60%的人口、55%的土地處於海平面以下。因此，2009年，荷蘭退耕還水。”

根據研究，海洋目前有兩個功能：產出功能和服務功能。但是目前多關注其產出功能，如魚蝦、石油、淡水等，但是其服務功能如運輸和對氣候的貢獻卻相對忽略。“實際上我們呼吸的氧氣70%來自海上，海洋服務功能不能忽略。”孫松稱，發展藍色經濟關鍵是要保證經濟的“藍”色，不要用破壞海洋為代價換取經濟利益。

同時，孫松指出，雖然現在政府對圍填海項目有環評論證程序，但是這個論證對不少開發商來講只是為了拿到許可證，因此，找一些退休的學者、專家論證一番，就輕易拿到了許可證。“國家沒有統一論證團隊，科學家不講良心的話，就很可怕。”

“開發商目前圍填海的成本只有填海成本，而缺少環境生態成本，所以趨之若鶩。但是不少天價海景房其實並不見得宜居。”他以2011年東日本大地震為例，地震發生時，近海多個人工填海區在海嘯發生時被瞬間吞沒。而環黃渤海區域也正好處於環太平洋地震帶上，應該引起重視。 ^[4] 

海洋，在羅馬法上屬於共用物（res communes omnium），國界以內的海洋屬於公有物（res publica）。沿海岸線的土地增加可以分為淤積地和人工填海造地。人工填海造地中間又可以分為人工輔助淤積和人工填海兩種。從法律上説，後兩種都包含人的行為在其中，可以看作是人為的添附；而第一種淤積地則是由於自然力所導致，因此法律上為自然添附。在羅馬法中，淤積地是一種緩慢的和潛伏的擴張，它出現在由河流帶來的泥土隨着河水的後撤而逐漸同沿岸土地相結合的情況之中。

從民法物權的角度來看，有關單位在交納海域使用金後，經過國家海洋管理部門批准所獲得的“填海權”應認為是一種物權，其本身具有財產價值。

因為，填海並不是“使用”海，而是“變海為地”。因此，在海域使用管理法中，對於填海造地只應做綱領性規定，未來應考慮將填海造地單獨立法。

填海權的取得可能有下列原因：

1．因批准而取得。申請單位在獲得國家有關部門批准後，即可獲得填海權。

2．因受讓而獲得。例如，甲公司經過國家海洋部門批准同意以後，獲得了某海域的填海權。但是甲公司無力填海，將填海權轉讓給乙公司，乙公司獲得填海權。

3．因抵押權的實現而取得。甲公司獲得填海權以後，將獲得的填海權設定抵押，向乙銀行請求貸款。到期不能還款，乙銀行拍賣填海權，丙銀行拍得填海權，因此獲得填海權。

填海權是具有財產內容的非專屬性的物權，因此，填海權應當可以抵押、可以轉讓。但是國家海洋管理部門應當對受讓填海權的單位進行監督。填海權抵押和轉讓，應當在國家海洋管理部門進行登記，以彰顯其公信力和其物權效力。在填海權轉讓以後，國家海洋管理部門應當對受讓填海權的單位法人進行監督，使得該單位能夠按照許可的內容、方式和範圍進行填海，防止出現濫填海的現象。

1．填海權因填海完成而消滅。初，填海權的權利內容為按照國家海洋管理部門的規定填海的權利，但是一旦填海完成，則轉化為對所填之海產生的土地擁有土地使用權。因此，填海權本身消失，轉化為土地使用權。海域使用權人應當自填海項目竣工之日起三個月內，憑海域使用權證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換髮國有土地使用權證書，確認土地使用權。

2．填海權因填海權拋棄而消滅。填海權是否可以拋棄？填海權的拋棄應當在國家海洋管理部門的監督下進行。填海權拋棄以後，應當在登記簿上將填海權註銷。

3．填海權因填海行為不合法被海洋管理部門吊銷而消滅。

4．填海權因收回而消滅。特殊情況下國家得收回填海權。因自然環境改變而不適合填海的，或者國家重要軍事、戰略需要認為需要此地的，或者國家軍事戰略原因認為不適宜填海的等，國家海洋部門得收回填海權。國家海洋管理部門收回填海權，應當退還海域使用金（海洋資源補償金）。

填海權作為一種物權，應當自登記時生效。填海權的取得、轉讓、抵押應該登記。登記為填海權的生效要件。填海權拋棄應當自塗銷登記的時候生效。填海權拋棄後不可先佔取得。填海權自拋棄後消滅。填海權的登記不同於土地和房產登記，填海權之登記屬於他物權登記。因此，填海權的登記機關應當在國家海洋部門而並非在國家土地資源管理部門。

因為海洋之變化莫測，填海權的行使應當儘快進行。法律亦規定3年之除斥期間。即，如果自填海權登記之日起三年內不行使填海權，則填海權應罹於除斥期間，填海權人最終喪失填海權。填海權一旦開始行使，填海行為應當在合理時間內完成，如果該填海權人由於資金匱乏等原因無力在規定時間和規定範圍內填海，則喪失填海權。當事人可將填海權讓與。無故不讓與的，國家海洋管理部門收回填海權。可視情況退還部分海域使用金。

一般項目，應當由國家海洋局行政主管部門負責，特殊情況下或者佔用海域過大的由國務院審批。海域使用管理法第十八條規定，“下列項目用海，應當報國務院審批：（一）填海五十公頃以上的項目用海；（二）圍海一百公頃以上的項目用海”。審批以後，申請主體獲得填海權。填海造地是由國家統一進行為好，避免各自為政，亂填濫填海域。

無論從法理還是從中國的現行立法，填海造地所造之地均應為國家所有。中國海域使用管理法第三十二條明確規定，填海項目竣工後形成的土地，屬於國家所有。但有填海權的單位對於填海所造之地擁有土地使用權，應當認為可以轉讓。可以抵押。

1．非法填海的主體應承擔行政責任、民事責任、刑事責任等。

2．非法填海所造成的土地如果能夠再次恢復，應當恢復；如果不能恢復，新增土地屬於國家所有，非法填海部門不能取得該地的使用權，海洋部門應當將新增土地移交土地管理部門，並由土地管理部門登記。

3．非法填海所造之地，如果沒有經過批准，那麼填海所造的土地屬於國家所有當無疑義。但誰擁有使用權呢？應當認為，填海單位不能獲得土地使用權，並且應當予以處罰。對超範圍填海所生成的土地，填海單位無使用權，並應因此承擔法律責任。

4．用有毒有害物質填海、或者填海行為造成其他損失的，應當承擔法律責任，並應當對受損害的單位和個人進行賠償。

2024年2月28日，自然資源部發布《2023年中國自然資源公報》顯示，2023年，新增批准用海面積20.9萬公頃，同比增長7.4%。其中，批准填海造地用海面積3963公頃，包含批准新增填海769公頃和利用歷史遺留圍填海3194公頃。 ^[12] 

從2000年6月到2007年4月 ^[8]  ，位於新加坡市中心西部的大土地區，幾乎每天都可以看到一幅非常壯觀的場面：帶泵的挖泥船每天抽掉1萬立方米的海水，大型貨車將沙土一車車地倒入海中……這兒正在進行一項填海造地工程，計劃2007年9月竣工。這一邊新加坡躊躇滿志，大展填海藍圖。而另一邊，近鄰馬來西亞以及印尼卻因此憂心忡忡。圍繞着填海問題，三國之間齟齬不斷，矛盾越演越烈。

新加坡擴大領土的努力引發了鄰國的強烈抗議。它們擔心自己的領海會縮小，國境線也會隨之發生變化。對此，與新加坡僅隔着一條1400米寬柔佛海峽的馬來西亞最為緊張。

2003年，馬來西亞政府向國際法院提出訴訟，表示“新加坡的填海造地侵犯別國領土，破壞海底生態。” ^[8]