地方税收競爭

一、內因

1.地方政府獨立的經濟利益

改革開放以來，隨着放權讓利改革戰略和財政“分灶吃飯”體制的推行，地方政府在地區事務中的自主能力得到強化。地方政府對地方社會經濟發展方向的決定權越來越大，地方政府在自身利益的驅動下，為了發展地方經濟，就必然要取得儘可能多的財政收入，作為政府財政收入的主要形式的税收，自然成為政府間經濟利益競爭的主要手段。而且，隨着我國財政分權體制的建立及分權程度的不斷提高，各級政府為了促進本地區經濟的發展及社會公眾福利水平的提高，圍繞着税收資源的爭奪將日趨激烈。

2.地方政府官員政治利益

產生地方税收競爭的另一個重要原因就是地方官員對其自身政治利益的考慮。這主要與我國目前的幹部政績考核任用體制有關。對於政府幹部來説，最為重要的激勵機制就是被提拔。地方經濟是否得到了發展是提拔的重要依據，如財政是否增收、經濟是否增長、城鄉居民收入是否提高、失業率是否降低。這些考核指標本身無可厚非，是一種正確的激勵導向。但是這種導向也有不利的一面，它加劇了地區之間對經濟資源的競爭程度，尤其是以税收競爭為手段的財政收入競爭。為了在政治競爭中擊敗對手，地方政府會採取一切手段，包括通過税收競爭來達到上述目的。因此，現行幹部政績考核任用體制也是地方税收競爭的一個內因。

二、外因

1. 不完善的分税制

1994 年的分税制改革並沒有完全解決地方政府財權與事權不統一的問題。各省後來也按分級分税的制度體系思路建立了省以下分税制，提高省級財政控制財力的能力。由此，各地方政府（尤其是基層政府）往往缺乏足夠的財力，難以支撐龐大的行政機構的運轉，難以支持地方經濟建設，迫不得已只有想辦法爭奪其他地區或其他層級政府的財政税收資源及其他經濟資源，政府間税收競爭得以普遍展開。與分税制不徹底相關聯的是我國地方税系和税權不健全，轉移支付制度體系不完善。由於地方税系不健全，造成地方財力不足，致使地方政府被迫參加税收競爭；由於地方税權不健全，導致其在税收競爭過程中缺乏合理合法的手段，其競爭活動也很不規範；而轉移支付制度的不完善，造成的結果則與地方税系和税權不健全相似。中央財政轉移支付能力明顯不足，而且缺乏足夠的透明度和穩定性。據云南省調查，上交中央收入由“八五”時期佔財政收入的38.5%增長到“九五”時期的59.3%，而同時轉移支付額卻由0.55%下降為0.44%。儘管後來中央對地方的財政轉移支付力度加大，如過渡期一般性轉移支付1995 年僅為21 億元，2000 年達到85 億元，2001年為138 億元（僅為2001 年財政支出18902 億元的0.73%）。但是轉移支付額佔中央財政支出的份額不大，仍然不能滿足地方財政需求，與地方的事權不相符合。

2. 政策選擇原因

改革開放以來，我國以鄧小平同志提出的一部分地區先富起來的戰略思想為指導，從我國經濟發展的實際出發，對經濟發展模式進行了戰略性調整，改變了建國以來與計劃經濟模式相適應的均衡發展的戰略措施，支持東南沿海地區優先發展。與此同時，為了搞活企業，引進外資，擴大對外經濟聯繫，我國開始對投資在上述地區的外資企業設置了大量的税收優惠政策。這種税收地區優惠政策一方面使資本、勞動力和資源大量聚集在東部沿海地區，加快了東部沿海地區的經濟發展，另一方面也人為擴大了東西部地區的經濟差異。鑑於東西部差距過大已成為制約經濟進一步發展和危及社會穩定的主要原因，世紀之交，黨中央把加快開發西部地區作為黨和國家的一項重大戰略任務。為了貫徹西部大開發戰略決策，國家對設在中西部地區的內、外資企業，給予了一定的税收優惠政策。綜上這些為滿足我國特定經濟發展模式而實施的地區間差異性的税收優惠政策，在客觀上促成了東西部地區展開税收競爭。

3. 地方不具有真正獨立的税收立法權

儘管 1994 年我國實行了分税制改革，但是並沒有在真正意義上賦予地方以真正意義上的獨立的税收立法權。筵席税、屠宰税兩個税種的管理權雖已基本下放給地方，但由於這兩個税種的性質所限，並沒有給地方帶來多少實際利益。地方雖然享有制定某些地方税種實施細則的權力，但中央並未授予地方對這些税種的基本税制要素享有調整變動的權力。即便對營業税、資源税等税種的税制要素有調整變動的權力，也非常有限。因此，在實行分税制改革後，儘管地方也擁有一定的獨立税權，但税收立法權仍然高度集中於中央，總體上説我國税收立法體制仍然屬於中央集權型體制。

地方政府無税收立法權的狀況，給地方經濟的發展和中央地方關係的協調帶來了不利影響。地方政府因地方經濟發展需要，雖無權開徵税種，但卻變相地開徵各種具有税種性質的收費和基金。另外，税收立法權過度集中，使地方政府不能對一些地域性的較為零散的税源立法徵税，影響了地方政府開闢税源、組織財政收入的積極性，也制約了地方税制結構的靈活性和多樣性，造成各地區間苦樂不均。

4.人治傳統與監督不力

中國是一個長期實行人治的國家，官本位思想根深蒂固，法治基礎薄弱，各地有法不依、執法不嚴、以言代法、以權代法等現象比較普遍。由於民主監督決策機制的不健全，税收競爭行為很少反映當地民意，許多違反民意的税收競爭政策得不到有效遏制。

1.優惠税率或定期減免税

它是指地方政府為了吸引轄區外經濟資源的流入，承諾對滿足條件的特定納税人實行低於法定名義税率的優惠税率，或者免除或減少納税人一定期限內應當繳納的税款。一般是針對存續性税源的競爭，目的在於通過讓渡短期的税收利益而謀取長期的經濟税收利益。按照現行税法規定，減免税政策的決定權在中央，地方政府沒有給予政策性減免税的權力，因此，這種承諾從法律上講是無效的。但我國地方政府依法行政的觀念不強，經常擅自設立開發區對企業實行優惠税率，同時由於地方政府對税收執法實質上的干預能力及税收政策的彈性，擅自減免税的承諾往往可以得到某種程度的兑現。如上海市松江區税務局根據上海市財政局《關於對高新技術企業實行所得税若干政策的通知》（滬財税收（1996）2 號）的有關規定，批准上海市松江電子儀器廠等4 户企業享受免徵18%企業所得税的優惠，2000 年度免徵上述4 户企業1999 年的企業所得税2124 萬元。

2.税收先徵後返或財政返還

地方政府在取得税收收入後，直接或者以財政支出的形式，把一定比例或者全部的收入再返還給納税人。地方政府通過税收先徵後返或者財政返還，減少可支配的税收收入，減輕納税人的税收負擔，類似於向納税人提供了減免税的優惠。尤其是税收先徵後返，被中央政府視為變相的減免税，2001 年1 月11 日，國務院下發《關於糾正地方自行制定税收先徵後返政策的通知》，要求各地區、各部門檢查糾正各種自行出台的税收先徵後返政策，並規定了具體的懲罰措施。對財政返還，由於以財政支出為中介，在地方政府財政自治的範圍之內，不僅沒有被禁止，而且實際上被允許或默許。因此，地方政府對地方骨幹企業和新投資於本地的企業通過財政返還進行税收補貼的現象非常普遍。如上海市各區為吸引投資，對進入本地的企業當年地方税納税額超過一定數量的，給予40%—70%的財政返還。

3.税收折扣或獎勵

税收折扣是指税務機關對依法應當取得的税收收入不足額徵收，把一定的折扣額讓渡給納税人，從而達到減輕納税人税負，吸引轄區外經濟資源或税收資源流入的目的。部分地區根據企業繳納税款的期限給企業提供折扣或獎勵。如某地方税務機關對其轄區內100 多家實行定額徵税的企業規定，凡在每月5 日前申報納税的，只徵收原税收定額的80%，其餘20%作為獎勵；凡在每月6—10 日申報納税的，只徵收原税收定額的90%，其餘10%作為獎勵。

部分地方政府不足額徵收税款。如河南省曾規定，對建築安裝行業各納税人，在税務機關代理開具建築安裝營業税專用發票時，以票面所載營業額為計税依據，按照3%的法定税率徵收營業税，並隨徵2%的所得税，連同城建税、教育附加，應徵税費為營業額的5.3%。但部分地方政府為了引入外地税源，不隨徵所得税，僅按3.3%的比例徵收，相當於給予了納税人37.3%的折扣額。此外，在税收執法檢查中發現的開大頭小尾票、用白條打折扣等現象，都是税收折扣的具體體現。

部分地方政府對外地企業投資於本地實行税收獎勵。比如，前些年某地方政府規定，投資從事種植業、林果業、畜牧業、水產養殖業的，農業税、農林特產税前5年按上繳數額的全額進行獎勵，第6—10 年獎勵上繳税金的50%；投資能源、交通基礎設施項目的，自獲利年度起5 年內按上繳所得税的全額進行獎勵，第6—10 年獎勵上繳所得税的50%。

4.包税

包税作為一種陳舊的徵税方式，已經為各國所拋棄，也被我國法律所禁止。但在國內政府間税收競爭中，這種徵税方式存在死灰復燃的跡象，特別是在招商引資過程作為一種特殊的優惠出現。比如，某業主提到，他的企業在A 省按照國家税收政策每年應繳納300 萬元，而B 省的一個市許諾每年只需定額交增值税5 萬元，因此他將其業務轉到B 省。包税數額不僅省際間存在差異，即使是同一市所轄的不同區都有所不同。部分地方對企業年初定税中途不再查補，使得企業税負水平降低。通過包税制度和不同的包税定額，部分地方吸引了一定數量的外來資金和企業。

5.（人情）引税或買賣税

(人情)引税主要指無直接利益交換關係的引税，因為税收折扣、財政返還都可以成為引税的手段，而“人情引税”則是指一個轄區的政府並不向納税人提供任何優惠，而是憑藉人情關係，遊説、拉攏轄區外的税源流入。“不向納税人提供任何優惠”，是指税收方面的直接優惠，並不意味着納税人得不到任何好處，納税人可以通過轉移税源可以贏得流入地政府的感情，可以在其他方面得到關照，可以在此後的納税或其他經濟行為中得到補償，它所提供的優惠類似於“期權”。在基層一些地方，税務人員乃至其他公職人員工資獎金的發放，往往和分解到人頭的税收任務的完成緊密相關，為保“吃飯錢”而利用關係拉税的現象屢見不鮮。

“買税”是一種直接爭奪税源的現象，且買賣税款的行為大多發生在經濟落後的地方。由於税源匱乏，税收收入難以滿足財政支出的基本需要，地方政府往往以重獎獎勵異地徵税或買税，而獎金歸引税人所有。税款買賣有域外買賣和域內買賣兩種。（1）域外買賣。由鄉鎮機構以列支方式提供經費，地方税務所將本應向其他地區財税機構繳納的税款買到本地以實現收入計劃。比如，某縣下屬甲乙兩區分界，在“分灶包乾”的財政體制下，甲區及所屬各鄉財政支出較為緊張。為保證財政收入，該區委召開擴大會議決定，外增税（即區外挖税）給予30%的重獎，並由區委、區公所聯合發文，明確規定了“財政收入分解及獎勵標準”。各鄉為完成收入任務，對超收部分甚至獎勵40%—50%。在短短6 個月內，甲區某鄉税務所所長同乙區税務所所長協商，先後從乙區徵收税款數萬元，二人得到了大筆手續費和獎勵金。（2）域內買賣，部分地方税務所利用其自身機構按經濟區設置的優勢，對所轄區域內若干鄉鎮的税收收入進行調控，按本轄區鄉鎮或區外鄉鎮為其提供經費的多少，將税款分配給有關鄉鎮。

6.税收強徵

税收強徵是指地方政府對處於本轄區但不實行屬地管轄的税源，依仗行政權力，或以其他不當手段相威脅，強行行使税收管轄權的行為。比如在建築市場上，對不把税款繳入本地政府的企業實行准入限制，或者斷水、斷電、斷路，進行威脅和敲詐，或者在結算工程款時，強行扣除一部分作為税款等。建築安裝營業税實行屬地徵收，地方政府一般擁有管轄權；但在省以下分税制中，尤其是同一城區存在多個政府的情況下，存在按投資方確定税款歸屬的做法。如高級別政府對自己投資或直管企業投資的項目，往往通過其設立的直屬税務分局徵收相應税款。於是，沒有管轄權的轄區政府可能對部分税款實行強徵，導致不同級別的轄區政府爭奪税款。按税法規定，跨省建築安裝工程項目應向建築機構所在地主管税務機關納税，實際上，跨省工程所在地政府及税務機關往往採取多種辦法對該工程徵收營業税，形成所謂的税收強徵。

7. 增加特定支出和減少應該收取的費用

按照税收價格論的觀點，轄區政府向轄區內企業提供的公共服務，應該與它所做出的税收貢獻成比例，儘管這不是一一對應的關係。但地方政府為了吸引轄區外資本的流入，通常會將一般税收收入用於特定投資項目和特定對象，進行基礎設施改善，或對企業提供補貼，使企業承擔的税收價格和享受的公共服務不對稱。有些地方政府為了吸引投資項目，在沒有足夠財力對企業提供優惠的情況下，展開地價競爭，即以較低的甚至是低於土地開發成本的價格，提供土地給特定的投資項目或特定的廠商。此外，地方政府還運用具有税收性質的收費進行競爭，尤其是各轄區政府普遍收取的規費，如排污費、治安費、衞生費等，通過減少政府收費，降低企業為獲得公共服務而做出的實際支付，達到和降低税率同樣的效果。如：通過降低車輛規費的收費標準，大城市周圍的小城市往往能夠吸引在大城市轄區內運營的車輛在本地落籍，從而取得相當可觀的税費收入。

8.地方保護主義

地方保護主義是指各地方政府運用行政權力，通過行政管制行為，限制外地資源進入本地市場或限制本地資源流向外地，導致地方市場分割的行政壟斷行為。我國地方保護主義的形式，要有資源的流入和流出限制。流入限制包括完全禁止或數量限制（通過“紅頭文件”、“辦公紀要”、“設卡”等方式）、技術壁壘（通過質檢部門等）和費率控制（收取各種費用）。流出限制主要包括完全禁止和數量限制等。

據統計,1998 年的税法執行檢查共查出與國家税法不符的涉税文件1103 份,其中地方黨政部門或其他部門的文件1048 份，佔95%。2002 年全國税收執法檢查中各地共查出與國家税法不符的涉税文件1365 份，其中税務機關內部文件369 份，地方黨政或者其他部門文件996 份，共查處違反税收制度的金額19.9 億元。地方保護主義是地方政府為爭奪和保護本地税收資源的一種税收競爭行為。地方保護主義使政府間税收競爭趨向於惡性税收競爭的深淵。據統計，1997 年中國國內省際間貿易商品平均關税為46%，比10 年前提高了整整11 個百分點。46%的平均關税相當於美國和加拿大之間的貿易關税，並且超過了同期歐盟成員之間的關税。 ^[1]