税收競爭

有競爭就有不正當競爭。競爭並不是天然就有序的，自然狀態的競爭本身就具有為獲得最大利益而排斥對方的特性，從而使經營者本能地有追求壟斷的傾向。有不正當競爭就有反不正當競爭。隨着不正當競爭行為的日趨嚴重，國家開始對這種經濟行為用法律進行協調。否則，經濟無法有效運轉。

税收競爭同樣屬於競爭行為，雖然有着特殊的表現形式、發生在特殊的競爭領域，但依然遵循同樣的競爭規律。有税收競爭就有不適當税收競爭，即有害的税收競爭。

西方財政學界有一種解釋：“税收競爭是指各地區通過競相降低有效税率或實施有關税收優惠等途徑，以吸引其他地區財源流入本地區的政府自利行為”。此種解釋應屬於國內税收競爭範圍。那麼，這種競爭延伸到國家之間則屬於國際税收競爭。日本學者谷口和繁認為，“税收競爭指的是為了把國際間的流動資本吸引到本國，各國均對這種資本實施減税措施而引發的減税競爭”。

歐盟對税收競爭有兩種理解：“一是旨在吸引證券投資，尤其是個人有息投資的税收競爭，表現在對支付給非居民的利息課徵較低或不徵預提税，以及不向目的國税務當局提供此類支付的信息；二是旨在吸引直接投資的税收競爭，表現在，一國通過較優惠的税收鼓勵措施給外國投資者，使其投資於該國而非其他國家”，部屬於狹義的税收競爭。

廣義的税收競爭是針對國際流動性資源，諸如資本、技術、人才以及商品而展開的廣泛的、多種形式的税收競爭。

對於税收競爭是否有害，理論界有不同的見解。拜裏·佈雷斯韋爾·米尼思認為，“如果企業和個人之間的競爭幾乎毫無例外或毫無條件地是好的，那麼，政府間的競爭怎麼能是有害的?”如此，税收競爭無害論的堅持者贊同税收競爭的理由不外有兩方面：其一，使世界資源在國家和地區之間得到有效配置；其二，就像市場競爭能夠保護消費者免受廠商的掠奪一樣，税收競爭也能保護公民免受政治家和官僚的掠奪。由於外部競爭環境的存在，使政府面臨許多潛在的競爭者，也使納税人的種種威脅和暗示如“用手投票”和“用腳投票”成為可能，從而使政府的税收收入和公共支出水平趨於合理。

對於有害的税收競爭，前文所述“有競爭就有不正當競爭”的辯證觀點，但需要堅持的是，税收競爭只是存在有害的成分，至於其到什麼程度才屬於有害的，這是下面要重點闡述的問題。

判斷國際間有害的税收競爭並非易事，既需要原則上的判定標準，又需要實務標準。而原則上的認定又基於一定的理論基礎，比如，某種税收優惠措施對於某一國來説屬於有害的税收競爭，而另一國並不認為是有害的，甚至有的經濟學家認為税收競爭到了各國無税的程度才是最理想的。在此，筆者認為，判定有害税收競爭的標準應以兩點為前提：

1.是否有利於經濟全球化。經濟全球化與税收競爭的關係可以概括為：經濟全球化刺激了國際間税收競爭，税收競爭又將加速經濟全球化。經濟全球化進程中，要素的跨國流動日益頻繁，國際貿易與投資規模日益龐大，如全球出口額1998年佔世界生產總值的比重達24．3%，國際投資在近15年間增長了6．5倍。技術與信息的飛速發展也加快了跨國公司税基的地域流動。這不但增加了國際税收爭議，還導致國與國之間為爭奪流動性資源而引發的税收競爭。另一方面，税收競爭使一國政府行為受到其他國家政府行為的限制，世界各國的税收制度相互制約，客觀上為資源國際間的優化配置和世界市場競爭提供了幫助。所以，只要税收競爭有利於經濟全球化，就不能説是有害的。

2.以現代市場經濟的“新政府市場觀”即市場機制有效配置資源加上政府適當調控作為判斷税收競爭合理性與否的理論標準。税收作為政府的重要經濟調控手段，為了對經濟進行適當干預而展開的税收競爭也不能説是有害的。

國際税收職能實際上是國家税收功能的延伸。國際税收在全球經濟中的功能不外包括3個方面：財政優先功能、税收中性和效率功能。基於這3個方面的考慮，理論界公認，一旦税收競爭產生如下後果，則視為有害的税收競爭：

1．侵蝕各國税基。財政收入優先功能決定了税收作為政府支出的來源，各國政府依據不同的税收管轄權保護應有的税基。在税收競爭過程中，由於一國採用較低的税率或優惠措施，使税基向低税或無税國轉移，他國為了留住税源，相應降低本國税率、被動調節税收政策，從而帶來世界性税基被侵蝕，進而造成全球性財政功能弱化，各國公共需要得不到滿足。

2．導致税負扭曲。一主權因為挽留流動性強的資源，在降低有彈性税基的税率之後，往往會相應提高缺乏彈性税基的税率，如降低流動性強的資本的税負，而提高勞動力、消費品的税負，從而造成税負的扭曲和税制的不公平，甚至給勞動力供給帶來負面影響。

3．扭曲國際資本流向，阻礙資源在世界範圍內的合理流動。

4．增加徵税成本。為避免税收競爭引起的税基被侵蝕和不公平，一國有必要採取保護本國制度的措施，以避免受到他國的不利影響。另外，為保證合理課徵，有必要建立國際信息網絡，這又會造成税制的複雜化，導致徵税成本增大。

OECD在其報告中所涉及到的有害税收競爭標準，由於比較詳細，暫且可以作為主要參考。綜合歸納OECD報告，判定有害税收競爭的標準不外有4個：

(1)對所得實行低税率或零税率；

(2)税收制度顯得封閉保守，存在環形籬笆(ring fencing)；

(3)税制運作缺乏透明度；

(4)不能有效地與其他國家進行信息交流。據此，認定兩種有害税制：避税地税制(tax haven)和有害的税收優惠措施 (harmful benefits provisions)，並組織考察列出“有害税制清單”。

值得注意的有兩點：

1.以上標準是由代表發達國家利益的OECD制定出來的，不可避免地帶有一定的傾向性和侷限性。國際税收競爭廣泛涉及到世界各國，不僅包括OECD成員國而且還有非成員國。儘管OECD報告和建議已具有權威性的約束力，但從更廣泛的經濟全球化角度，兼顧發展中國家的特殊國情，應組織全球性的對話，本着主權和公平的原則達成國際性的反有害競爭協議，通過談判協商認定有害税收競爭的具體標準。

2.對於建立公開、透明的税收制度各國應當是沒有異議的。但是，在有效税率和有害税收優惠的具體認定上，對那些生活水平非正常低的貧困地區以及資源和環境條件惡化、存在嚴重失業的國家和地區，應制定帶有援助性的例外條款。

税收競爭既然是經濟全球化的產物，最終解決有害的税收競爭還是要靠税收的國際化。雖然不可能使全球税收制度進行根本的改革，但隨着經濟全球化進程的加快，税制的趨同和一些世界性税種改革正緩慢向全球蔓延：從我國關税税率的逐步降低到增值税的廣泛開徵直至如今的增值税轉型，以及所得税的降低税率、拓寬税基，無不顯示着我國漸進性地向税收國際化邁進。隨着我國加入WTO和資本市場逐步對外開放，我國將加快經濟全球化的進程，隨之税收制度與國外的依存度增強，所以，以積極、主動的姿態直面税收國際化和税收競爭是理智的選擇。

在當今現實制度約束條件下，應對國際間有害的税收競爭最切實可行的措施當數國際税收協調與合作，這也是OECD國家的首推方案。一方面，為加快經濟全球化進程，要消除税收障礙，使資金、技術、人才、信息儘可能跨國流動，謀求在全球大市場中的有利地位；另一方面，又要在堅持税收主權的基礎上加強國際税收協調與合作，因而，我們同時面臨着維護税收主權和部分超越税收管轄權的現實選擇。

客觀評價我國現行的税收優惠制度，雖然税收優惠不一定都屬於有害的税收競爭範圍，但不能説我國的税收優惠不存在有害的税收優惠成分或者説非規範的税收優惠。如對內外資企業存在着不同的税收優惠、過分依賴税收優惠引進外資等，既不符合税收中性原則，又產生了過高的“超國民待遇”和“次國民待遇”，既不利於公平競爭，又不利於税收調控。因此，從税收中性出發，要儘快統一税收優惠；從非中性出發，要保留投資環境較差的西部地區以及特殊產業諸如農、林、能源、高技術等需要特殊調控的優惠政策，並且，隨着產業結構的逐步調整要逐步減少特殊優惠，以順應正常、公平的國際税收競爭需要。

加快與國際税收防盜網絡銜接，使我國税收制度更加透明、公平、規範，真正達到税收法制化標準。