徵税成本

以現行税務經費科目為基礎，按用途和範圍劃分，徵税成本有五大構成系列：

1.工資性支出。

包括工資、補助性工資、職工福利費、集體福利事業補助、職工獎勵等。由於徵税成本與效率主要是對在職在崗人員的評價，故此係列不應含“離退休人員的工資性支出”。

2.公務性支出。

包括一個年度內發生的公務費、職工教育費等。即剔除“徵管設施購建費”以外的所有“公用經費”。

3.業務性支出。

包括票證賬表印刷費、徵管費、宣傳教育費、票證管理費、郵電運輸費、小夥食及下鄉補助、其它業務費、代徵代扣報酬、僱用協税員報酬、協税護税報酬、市場管理費等。另外，徵收大廳建設和徵管設施購建費均直接為徵管業務服務，也應歸併該系列。

4.基本建設性支出。

主要包括各類辦公、住宅和税務人員培訓教育用房的建設及修繕費用。這類支出具有一定的階段性和特殊性，因而一般不直接計入徵税成本評價一地的税收效率。

5.非正常性支出。

主要指因非正常因素而發生的各種與税收業務工作開展無直接關係的各類突發性支出以及招待費等。

影響徵税成本的因素剖析制度是各種法律法規的總和，從對徵税成本的影響來看，導致徵税成本居高不下的制度可分為會計核算制度、機構組織制度、税收制度和行政監督制度等方面。

（一）缺乏有效的成本核算體系

在會計核算方面，現行税務機構實行兩套並列的會計核算辦法：一是税收徵解會計，主要負責核算税款的徵收和上解；二是行政單位會計，負責核算税務機關的經費撥入和支出使用情況。由於這兩種會計核算方法核算的內容不一樣，互相之間沒有關聯，屬於傳統的“收支兩條線”，雖然可以避免税務機關截留税款，但也導致税務機關在組織税款徵收時很少將税收收入與經費支出進行比較，缺少徵税成本概念，形成重收入輕成本的粗放管理模式。

（二）税務組織機構設置不合理

1.國税、地税分設增加了徵税成本

從徵税成本的構成看。税務機關的基建費用、設備費用、辦公經費和人員經費等等都屬於徵税成本，所以徵税成本的提高與税務機構設置有着密切的關係。

將國税與地税分設是分税制財政體制下的一個制度創新，其積極的效應是調動了中央與地方的積極性，在一定程度上刺激了各地徵税效率的提高。但我國的分税制改革是在特殊歷史條件下進行的，具有從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的特徵。所以，國税、地税兩個系統在運行中也暴露出不少問題，其中重要的一條就是徵税成本較高。因為税務機構設置間題屬於税務資源配置問題，每增加一個組織或機構，就要配置相應的場所、人員、辦公設施等，無論是實物資源（如設備、經費等等）的配比構成，還是無形資源（如體制、法規、政策、信息等）的組織管理，最終必定會帶來徵税成本的上升。近年來，各地區税務局紛紛建立自己的徵税大廳、稽查局，從而形成在同一地區有國税、地税兩個徵税大廳、兩個稽查局.不但增加了基建費用，使徵税成本增加，而且納税人要分別到國税、地税兩個徵税大廳進行納税申報。接受兩個稽查局的查處，也增加了納税成本。

2.按行政區劃設置税務機構也使徵税成本增加

在税務機構的設置上，我國曆來是按照行政區劃設置的，一級政府設置一級税務機關，與税源狀況的聯繫不大，不同的經濟規模、不同的税源形成相同的税務行政機構，從而出現在税源不足、税源比較分散的經濟欠發達地區税務機構和税務人員過剩，甚至收不抵支。這種税源佈局狀況雖然與我國的國情較為接近，但從徵税成本角度看，必然導致税務機構設置過細，税源分散，徵税成本增加。而發達國家的税務機構一般是按經濟區域設置的，是根據業務分工和納税人的分佈情況來設置的，如同法國只有10個徵收中心、美國只有7個徵收中心一樣，這種做法有利於促使税務資源的投入與税源結構緊密聯繫起來，將有限的經濟資源投入到最佳領域或最急需的地方，提高税務機關的集約化功能，從而降低單位税金的成本含量。

（三）現行税制體系不完善

税收制度是影響徵税成本的重要因素，一般來説，科學合理的税收制度，應該税基寬泛，税源充足，税制簡便。易於徵管，徵管成本低。但我國税收制度還不夠科學完善，主要表現在：

決策失誤是最大的浪費，如果税收制度設計不合理、不科學，則在税制進入實施階段後，就會湧現大量新情況、新問題，為了解決這些問題，又不斷地發佈新的補充規定，導致税收制度零亂、分散。我國在税收制度方面就存在這個問題，各個税種的暫行條例規定一般比較籠統，缺乏可操作性，為了彌補這方面的缺陷，出台了各種實施細則、税法解釋和補充規定，有的新規定出台後，舊規定並沒有廢除，屬於新規定裏套老規定。非常複雜，甚至有的補充規定會與原有規定相脱節、相矛盾，比較典型的是個人所得税，使徵納雙方均無所適從。因此，必須不斷地學習、宣傳、解釋新的税法規定，不斷地調整已經掌握的税法知識。顯然税法更新越頻繁，徵税成本也越高。

税制無論如何簡化，都必然存在徵税成本，但税收制度的繁簡程度不同對徵税成本的影響不同。税收制度越複雜，税收的徵管成本越高。因為，税收法規越複雜，税務機關必然要花費更多的時間、精力去學習税法、宣傳税法、執行税法。內容繁雜、條款眾多的税收法規，不僅使税款的核定、徵收、稽查發生困難，還容易給納税人提供逃避納税的可乘之機，即納税人逃避納税的可能性大大增加，為了防止和減少納税人逃避納税義務，税務機關就要加大人力、物力和財力的投入，導致徵税成本進一步增加，比較典型的也是個人所得税（分項課徵）。

縱觀我國的税收歷史，早期的税收稱為古老的直接税，以人丁、土地為主要的徵税對象，因為這些税種税源比較穩定，可以保證國家的税收收入，而另外一個重要原因，則是因為這些人頭税、土地税計算簡單，納税人不容易逃避納税義務，便於管理，易於徵收，其徵税成本較低。在現代經濟條件下，社會經濟關係日益複雜，税收不僅是國家組織收入的重要工具，也是國家調節經濟的重要槓桿。税收不僅要解決財政收入問題，還要兼顧社會公平與效率問題，税收法規日益複雜化，徵税成本也不斷攀升。

税收優惠是針對特定納税人實行的一種税收政策，是對徵税政策的逆向調節，如果運用合理，可以解決某些特殊問題，否則會起反作用。

我國目前的税收優惠，可以説是“多如牛毛”，不僅每一個税種的暫行條例裏規定有税收優惠，而且在實施細則中還有更詳細的税收優惠，此外，還不時地出台一些臨時性税收優惠。過多的税收優惠，不僅直接減少了國家税收收入，而且導致納税人的税收負擔不公平，如內外資企業所得税，一些納税人為減少這種不公平帶來的影響，會選擇避税或偷税，增加了税務機關打擊避税、偷税的成本。

（四）徵税成本監督體系不完善

從我國的實際情況看，目前還沒有關於徵税成本信息披露方面的制度規定，徵税成本被各級徵税機關看作機密，不對外公佈，即使是內部工作人員，一般也很難取得這些數據。

筆者認為，徵税機關作為政府行政機關，其經費來源為國家無償撥款，用的是納税人的錢，但納税人卻無從知道税款是如何使用的。從我國每年公佈的財政支出情況看，內容過於籠統，對税款支出使用的信息披露不足，接受公眾監督的力度不夠。這種監督機制的不完善，一方面容易造成資金的無度使用，滋生貪污腐敗；另一方面，納税人不瞭解税款的使用情況，容易對納税產生牴觸情緒。二者都會導致徵税成本的不斷增加。

（一）完善核算體系

在税收職能定位上，要體現經濟決定税收和税收調節經濟的原則.摒棄將組織收入作為税收唯一職能的觀念。要想把税收放在國民經濟大環境中去研究，就必須進行經濟核算，以最少的成本獲得最大收益。因此，要建立一個規範、系統、科學的税務成本核算制度和税務成本目標管理制度，必須將税收徵收成本率、人均徵税額、税收成本收入彈性三個指標，作為考核税務機關成本效率水平的基本指標。

1.徵收成本率，是指一定時期的徵收成本佔同期税收收入的比重，其公式為

根據這一指標。可以計算一個國家(地區)或一個徵税單位、某一税類或税種的徵收成本率，並且可以橫向比較同一時期不同國家(地區)、不同徵税單位的徵收成本的高低，不同税類、税種的徵收難度；也可以縱向比較一個國家(地區)或一個徵税單位税務管理水平在不同時期的變化情況，以及同一税類、税種的費用變動情況。

2.人均徵税額，是指一定時期税收收入總量與税務人員數量之間的比例，其公式為:

一般地，人均徵税額越低，徵收成本越高。

3.税收成本收入彈性，是指一定時期徵收費用變化百分比與税收收入變化百分比的比值，其公式為：

税收成本收入彈性是衡量徵收費用與税收收入變化敏感程度的指標，若該指標大於1，則説明費用變化程度超過收入變化程度，徵收費用增加會帶來税收收入更多的增加；而徵收費用減少會帶來税收收入更快的減少。若該指標小於1，説明費用變化程度小於收入變化程度，徵收費用有較大幅度增加時税收收入會有較小幅度的增加，而徵收費用有較大幅度下降時税收收入也不會大幅度下降。

（二）調整徵管機構佈局，建立區域性徵收中心

税務機構設置和徵管組織的分佈，要按照發展市場經濟的要求和實現税收管理職能的需要，遵循“科學、精簡、效能、服務”的原則來考慮，改變按行政區域設置基層税務機構的做法，以經濟繁榮地區為中心，打破行政區劃，按經濟區域劃和收人規模調整基層税務機構佈局，建立區域性徵收中心。對一些邊遠偏僻地區，不能片面強調集中徵收，可以藉助銀行、郵局等部門協助徵税，或委託代徵。而對那些經濟較發達地區，要根據各地區經濟發展情況，整合現有的税收徵管資源，儘量先在區域性中心城市建立集中徵收中心，然後再進一步將徵收中心集中到少數幾個特大城市，如北京、上海、廣州、重慶等。當然，要達到發達國家高度集中徵收的水平，還要經過一個較長的過程。

（三）科學制定税收政策，完善現行税制體系

1.科學決策

税收決策是控制徵税成本重要環節，要把徵税成本觀念貫穿於税制改革、徵收徵管工作中。在立法階段必須堅持税制模式由傳統低效的管理模式向高效科學的管理模式轉變。科學界定各税種間的比重，從宏觀角度估算各税種的徵税成本、納税成本和社會成本、經濟成本，才能從根本上解決問題，將弊端消除於萌芽之中。

2.簡化税收制度

過於繁雜的税收制度必須會增加徵税成本，但過於簡單的税收制度又不利於税收職能的充分發揮，所以，簡化税制的關鍵是要建立一個繁簡適度的税收體系，對現行較為複雜的税種進行改革，從而達到降低徵税成本的目的。

3.規範税收優惠

不合理、不規範的税收優惠，在税收收入方面所付出的代價是很大的，會損害經濟效益。因此，在運用税收優惠政策前，要對優惠措施進行仔細評價，在實施後還要經常關注其政策效果。在具體方式上，可以借鑑西方税式支出理論來完善我國的税收優惠制度，把税收優惠形成的收入損失作為税式支出，並編制支出預算，採用“成本—效益”分析方法來評價其實施效果。

（四）完善税務行政監督機制，建立税務信息披露制度

税款的徵收是無償、強制的，税款的使用一般也是無償的，這決定了税收的收入與支出應該高度透明，接受全體納税人的監督，才能真正做到税收“取之於民，用之於民”。所以，建立税務信息披露制度，尤其是税收支出信息披露制度，是完善我國行政監督機制的重要內容，也有利於改善徵納雙方的關係。為此，除國防等國家安全核心機密部門的經費使用情況外，其他行政機構，包括税務機關的經費使用情況都應當提高透明度。一方面，使廣大公務人員認識到他們的每一筆支出都來源於納税人，只有接受社會公眾的監督，才能真正建立起廉政透明的政府;另一方面，使納税人瞭解税款使用情況，感受到自身在社會經濟建設中的作用，可以提高其納税意識。我國目前税務機構的經費使用，主要以上級主管部門控制為主，屬於自我控制。國家審計部門也對其收支情況進行審計，但受客觀條件限制，審計監督的範圍是有限的。如果能夠建立一系列信息披露制度，定期公佈各部門經費收入和使用情況，必然可以有效扼制貪污腐敗，也有利於降低徵税成本。

（一）增強成本觀念

長期以來，受計劃經濟舊觀念的影響，税務部門的成本觀念較為淡薄，在工作中一味注重税收收人的多少，而對於究竟花費多少成本卻考慮得很少；而對於税務部門的業績考核，也是一味追求税收收入的完成，缺乏科學的成本體系指標，在一定程度上助長了各級税務部門不計成本的思想和方式。

（二）機構重疊，佈局不合理

國税和地税機構分設後，首先造成了人員和辦公設施的重複配置和嚴重浪費，體現在税收徵收、管理、稽查及後勤保障等方面都配備了兩套各自獨立的人馬，並且各自購建辦公用房等資產和獨立運作的辦公設施和其他徵管設施，不可避免地造成了社會資源運用的低效率和浪費。在税務機構佈局上，在經濟税源不足、比較分散的經濟欠發達地區，設置了與經濟發達地區同樣的税務徵收機構，使得税務機構和人員相對過剩、成本過高。

（三）税務人員增加，素質不高

自1949年税制改革分設了國、地税兩套機構，税務人員猛增，每增加一名税務人員，就固定增加了每年的工資薪金、獎金、福利費、醫療費、住房及學習培訓費用。隨着工作人盡的增加，又不得不擴大基建規模，增加辦税服務廳和辦公場所等，直接增加了徵税成本。同時，税務人員的政治素質和業務素質不高，特別是對計算機的掌握水平不高，相當一部分還是停留在手工操作階段，從而增加徵税成本。

（四）徵管模式不完善，信息不通暢

現行的徵管模式單一，不利於發揮徵管機制的整體效能，全國税務系統雖然配備了20多萬台微機，但現代科學手段與傳統管理模式未能有機結合，計算機硬件配置不盡合理，在軟件設計上又缺乏科學性，重複投資、設備閒置與緊缺現象並存，不可避免地造成了人財物的浪費，限制了計算機系統優越性的充分發揮。另外，税務機關與納税人，税務機關內部各部門之間，税務機關與有關部門之間未能達到信息集中、信息資源共享的目的。

（一）提高使用效率

在税收工作中，首先應樹立成本意識，既注重税收事業的發展，又考慮税收成本的優化，斟酌徵税成本的多與寡。強化徵税成本意識要求各級税務機關要從思想上、行動上引起重視，才能主動採取措施降低徵税成本，並且完善税務行政效率的評價指標體系，而不僅僅以税收收入任務為指標。儘快建立一套科學、規範、完整的税收成本核算體系，不僅核算較為穩定的人員經費，而且應該核算經常變動的公務經費、設備經費和基建經費。

降低徵税成本的一個有效途徑是提高税務經費的使用效率。要嚴格經費的收支預算，實行分類管理，令税務收支公開透明。科學安排支出項目，優化支出結構，同時各項預算支出應該落到實處，專款專用，定期公佈經費收支情況，接受羣眾監督。面對龐大的税務人員隊伍，人員經費支出應按財政部門測算確定的人均定額，依據人事部門和財政部門核定的編制內實有人數核定，並按實際開支水平。

（二）精簡機構，提高税務人員素質

以降低税務成本為出發點，税務機構的設置應做到精簡高效，按經濟區域設置基層税務部門，形成税務機構的合理佈局。税務機構的內設體系，應儘量削減行政管理職能部門，同類職能部門加以合併，徵管機構內部設置宜少而精。在税勢人員素質方面，首先加強税務人員的政治素質，增強税務人員依法行政、依法治税的法制觀念。同時，提高税務人員的業務素質，不僅要精通税法，具有較高的徵、管、查和分析問題的能力;而且要求可以靈活運用會計、法律、金融、計算機和外語等相關方面的知識解決税收工作中遇到的實際問題。隨着經濟的發展，偷逃税款的手法將會更加隱蔽和高科技化，這就需要培養和引進“一專多能”的複合型人才，特別是法律和計算機專業人才。一方面，採取集中培訓等方式，提高税務人員的理論和實際操作知識，另一方面建立激勵機制，鼓勵他們利用業餘時間，自學或者參加各種素質教育培訓課程的學習，全面地提高個人素質，以更加適應現代化徵管的需要。

（三）建立科學的税收徵管模式，加強建立税務信息化在納税申報方面

申報的程序改革為：納税人自行計税鬥自行填報税收繳款書神自行到銀行繳納税款葉自行到税務機關納税申報，可以選擇郵寄、電子及網上申報等多種方式，大大提高税務機關的徵管效率。在税務稽查方面，一是要擴大稽查範圍；二要有稽查重點，選案要有針對性；三是加大處罰力度。為了減少徵税成本，採用電子化服務、電子化申報和電子化繳税是税務信息化建設的必由之路。首先，重視税收業務的基礎工作，強化日常徵管，不斷提高納税申報率、税款入庫率、稽查選案准確率等徵管質量指標。其次，研究開發計算機的應用軟件，加強網絡建設，在現有的總局、省局、市局、縣局四級主幹網的基礎上，繼續向下延伸到税務所，把計算機的應用擴大到整個税收業務上。第三，深化信息數據的應用，採取有效措施解決好CTAIS和金税工程、電子報税、納税評估等子系統數據的不兼容、不共享問題，提高徵管數據質量，形成對徵管業務全過程的聯繫、制約、監督和考核機制，提高信息資源的使用效率。最後，整合各個管理系統為全國統一的税收徵收管理系統，構築一個統一規範的應用系統平台。

（四）加強税務機關與各部門的配合，趁立與納税人之間的信息服務制度

徵管效率來自上下之間、部門之間的信息溝通、信息集中和信息共享。具體來説，一是與工商、技術監督部門實現辦理工商登記和全國企事業單位機構編碼系統的信息共享；二是與金融部門聯網，掌握企業開立銀行賬户情況和資金流動情況；三是與海關、外匯管理部門實現進出口報關、外匯結算等信息的交流；四是國地税機關聯網，交流申報繳納和企業經營狀況指標等情況；五是與公安部門實現人員户籍、人員情況的共享。除此以外，税務機關和納税人之間建立信息服務制度，保證納税人在最短的時間內瞭解税收工作的動態，掌握國家最新税收政策。一是建立税務公報制度：準確、及時、全面地將國家税收政策、法規向納税人公佈，指導納税人納税事宜。二是提供信息服務：税務部門設立諮詢窗口，向納税人發放納税指南、宣傳材料等，解答納税人提問，聽取納税人的意見。通過這些措施，暢通納税人瞭解税收信息的渠道，使税收徵收工作更加有效率，節約費用，降低成本。

（五）大力推廣税務代理中介服務

税務代理中介大量地承擔着徵納關係中的事務性、服務性工作，可以大大降低徵税成本，增加税收收入。大力推廣税務代理中介服務，一是應該結合我國的實際情況，將已經頒佈的《税務代理試行辦法》以法律的形式確定下來，在此基礎上儘快出台《税務代理法》和《註冊税務師法》，以進一步規範税務代理行為，制定全國統一的執業準則。二是強化税務代理人員的素質，培育高素質、技能強的税務代理人才，同時對從業人員開展誠信教育。對於已取得税務師資格的人員，應該加強後續培訓教育，根據形勢的發展和税法的變化不斷的加強税務師的理論和業務技能。三是加大對税務代理的管理力度，組建註冊税務師協會，完善行業自律職能，約束代理人員的代理行為；税務代理機構應該與税務機關完全脱鈎，使代理機構成為獨立核算、自負盈虧的市場主體，只有這樣，税務代理業才能健康、穩定的發展。