分税制財政管理體制

一是中央與地方的事權和支出劃分。根據現行中央政府與地方政府事權的劃分，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的社會事業發展支出。地方財政主要承擔 本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、社會事業發展所需支出。

二是中央與地方的收入劃分。根據事權與財權結合的原則，按税種劃分中央與地方收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必須的税種劃分為中央税；將同經濟發展直接相關的主要税種劃分為中央與地方共享税；將適合地方徵管的税種劃分為地方税，充實地方税税種，增加地方税收入。分設中央與地方兩套税務機構，中央税務機構徵收中央税和中央與地方共享税，地方税務機構徵收地方税。

三是政府間財政轉移支付制度。分税制在重新劃分中央財政收入與地方財政收入的基礎上，相應地調整了政府間財政轉移支付數量和形式，除保留原體制下中央財政對地方的定額補助、專項補助和地方上解外，根據中央財政固定收入範圍擴大、數量增加的新情況，着重建立了中央財政對地方財政的税收返還制度。具體辦法是，中央税收上繳完成後，通過中央財政支出，將一部分收入返還給地方使用。

四是預算編制與資金調度。實行分税制後，中央和地方都要按照新口徑編報預算。同時將中央税收返還數和地方的原上解數抵扣，按抵頂後的淨額佔當年預計中央消費税和增值税收入數的比重，核定一個“資金調度比例”，由金庫按此比例劃撥消費税和中央分享增值税給地方。

分税制克服了包乾制、分成制的缺陷，是一種較理想的財政管理體制，符合我國政治體制和經濟體制的要求。

1.分税制根據事權與財權相結合的原則劃分中央和地方財政收支範圍，具有合理性和穩定性。

2.分税制劃分税種的方法比較科學。在税種劃分的依據上，改變按企業行政隸屬關係劃分税收收入的辦法，依據税的特徵、受益和便利原則劃分税源。在税收劃分的方法上，以劃分税源為主，改變總額分成的辦法。這種分税辦法有利於地方政府減少對企業的干預和對市場的封鎖。

3.對中央税、中央和地方共享税由中央税務機構負責徵收管理，對地方税由地方税務機構負責徵收管理，有利於提高徵收管理效率，防止為地方利益隨意減免中央税、共享税。

4.中央對地方按因素法進行公式化轉移支付，不再按基數法或定額進行補助，比較規範、透明。

5.完善的分税制必然有完備的法律與之配套，因而分税制是一種透明度高、穩定性強的財政管理體制。

1.事權和支出範圍越位。實施的分税制沒有重新界定政府職能，各級政府事權維持不甚明確的格局，存在越位 與錯位的現象，事權的錯位與越位導致財政支出範圍的錯位與越位。

2.部分財政收入劃分不合理。税收收入沒有嚴格劃分為中央税、地方税、共享税並依此確定應屬何級財政收入，存在按企業隸屬關係劃分企業所得税的不規範做法。一些應為中央税的税種，如所得税被定為地方税。地方各級政府間按税種劃分收入未落實。

3.地方税收體系不健全。地方税種除營業税、所得税外，均為小額税種，縣、鄉級財政無穩定的税收來源，收入不穩定。地方税種的管理權限高度集中在中央，地方對地方税種的管理權限過小。

4.省以下分税制財政管理體制不夠完善。主要是地方各級政府間較少實行按事權劃分財政收支的分權式財政管理體制。縣級財政沒有獨立的税種收入，財政收入無保障。

5.轉移支付不規範。我國現行轉移支付制度存在一些缺陷：政府間財政資金分配因保留包乾制下的上解、補助辦法，基本格局未變；採用基數法實行税收返還不合理；中央對地方專項補助發放的條件、程序、使用管理無法可依；地方政府之間如何轉移支付不明確。

規範分税制是分權式財政管理體制法的必然選擇。但由於各國政治體制、經濟體制和分税制產生的時代背景等方面的差距，分税制有分税與分權完全和不完全兩種模式。完全的分税制有以下特點：

（1）各級政府都有獨立的税種，獨立徵税，不設共享税；

（2）各級財政在法定收支範圍內自求平衡，各級財政之間不存在轉移支付或轉移支付的規模很小；

（3）中央財政立法權和地方財政立法權劃分明確，地方財政權獨立。

完全的分税制模式與不完全的分税制模式之間沒有絕對的區分界限和衡量標準。將分税制區分為兩種模式，目的在於説明財政管理體制法的分税、分權不是越徹底越好，要根據相關因素確定合理的分權程度。

我國分税制財政管理體制立法應是一個漸進的過程，在現階段選擇完全的分税制模式是不現實的。由分成式、包乾式向分税制轉換，應有一個過渡期。共享税是新舊體制過渡的好形式。選擇財政管理體制法模式時應貫徹的指導思想是：

1.正確處理中央與地方的分配關係，調動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長。

2.合理調節地區之間財力分配。既要有利於經濟發達地區繼續保持較快的發展勢頭，又要通過中央財政對地方的税收返還和轉移支付，扶持經濟不發達地區的發展和老工業基地的改造。同時，促使地方加強對財政支出的約束。

3.堅持統一政策和分級管理相結合的原則。中央税、共享税以及地方税的立法權在現階段要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。税收實行分級徵管，中央税和共享税由中央税務機構負責徵收，共享税中地方分享的部分，由中央税務機構直接劃入地方金庫，地方税由地方税務機構負責徵收。

4.堅持整體設計與逐步推進相結合的原則。財政管理體制立法的終極目標是建立完全、規範的分税制，但要分步實現。每一階段性立法要有超前性，儘可能向立法終極目標靠攏，要充分考慮如何與下一步更完善的立法銜接。分税制改革既要借鑑外國經驗，又要從我國的實際出發。

完善分税制立法，在劃分政府事權方面，首先應科學界定政府在經濟方面的事權，政府逐步放棄直接從事那些個人、社會組織有能力承擔並且與公共服務、宏觀調控無關的經濟活動，集中力量從事個人、社會組織無力承擔或者與公共服務、宏觀調控密切相關的經濟活動。其次，應借鑑外國立法的成功經驗將政府公共事務及經濟事務方 面的事權在各級政府之間合理劃清，減少交叉，並以法律形式固定下來。再次，上級政府事務可按法定條件和程序委託下級政府處理。

完善管理體制

税收劃分的方法有待改進，一是按企業隸屬關係、按行業劃分某些税收預算級次的辦法應逐步取消，嚴格按税種或税率劃分預算級次；二是税種劃分要徹底並儘可能對同一税源實行依税率劃分税收預算級次的辦法；三是減少中央和地方共享税；四是大力推進“費改税”，開徵新的地方税種，將預算外資金納入地方税收體系，規範地方財政收入來源，增強地方政府通過規範化税收和轉移支付實現預算平衡的能力；五是賦予地方部分税收立法權。法定的地方權力機關及相應的人民政府應有權就地方税的徵收管理制定解釋性、操作性的法規和規章。

制定國債法

國債是我國彌補財政赤字、籌措財政資金的重要手段。現行國債管理的依據不僅停留在行政法規立法層次上，而且過於簡單。國債法應對國債發行的條件、審批程序、國債的種類、發行的規模、國債的交易等問題作出明確規定。通過立法實現調整國債結構、控制國債規模、強化國債管理、提高國債使用效益等目標，使國債市場化、國債管理法律化。

國家和國有企業之間的分配關係實行税利分流後，國有企業利潤分配製度亟待立法。應根據建立現代企業制度的基本要求，結合税制改革和實施《企業財務通則》和《企業會計準則》，合理調整和規範國家與企業之間以及各級政府之間對國有企業税後利潤的分配關係。關於國有資產的管理，應通過分設機構，實現國有資產管理權和經營權分離；通過劃分公共性資產和營利性資產並分開經營，提高國有資產增值效率。

我國預算法的頒佈和實施，標誌着我國複式預算制度正式建立。為實現複式預算規範化，充分發揮複式預算的宏觀調控作用，有必要制定地方預算法、投資法及有關硬化經常性預算約束、完善預算編制、審批程序的法律、法規。

制定轉移支付法

轉移支付立法應以實現各級財政收支平衡以及各地區基本財政服務水平相當為目標。一般性轉移支付的數額應採用因素法、税收能力指數法等公式化的辦法測算。特殊性轉移支付應依專項財政撥款法規定的條件、審批程序、使用監管辦法進行劃撥，減少任意性。以“分級管理，逐級轉移”為原則，建立中央、省、市、縣、鎮轉移支付體系，使轉移支付規模與集中財力相適應。清理原體制下的結算事項，取消定額補助或上解以及按1993年税收收入基數返還的辦法。規範標準收支測算辦法，按標準税基和税率測算各地標準收入，將地理條件、物價水平、人均財政收入等因素對支出的影響納入標準支出測算體系。

第一，將土地增值税併入資源税，由共享税改為中央税，保證中央收入，加強宏觀調控能力，有效地保護國有資源；

第二，將無論是中央企業還是地方企業繳納的企業所得税，一致作為共享税，以有利於中央企業的發展；

第三，完善增值税，可以把現行的生產型增值税轉為消費型增值税，還可以擴大增值税範圍，將交通運輸、建築安裝、銷售不動產等行業納入增值税徵收範圍，從而提高中央應享有的收入份額，促進市場經濟下的平等競爭，保證税收收入的連續增長，強化中央的調控能力。