全面兩孩

2015年初，國家衞生計生委及相關部門，圍繞“十三五”時期人口發展戰略和應對老齡化政策進行了專題研究。

2015年3月以來，國家衞生計生委又組織若干研究團隊，就全面實施兩孩政策進行了多方案測算和研究論證。先後召開了近百場研討會，聽取了人口、經濟社會、資源環境領域專家和各級衞生計生部門、相關部門的意見，到20多個省份開展了深入調研，會同發展改革委等相關部門反覆論證，形成了系列研究報告和有關全面兩孩政策的建議，為科學決策提供了重要支撐。

2015年10月29日， 中共全會公報允許普遍二孩政策：全面實施一對夫婦可生育兩個子女政策。全會公報指出：促進人口均衡發展。堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略。全面實施一對夫婦可生育兩個子女政策。提高生殖健康、婦幼保健、托幼等公共服務水平 ^[3]  。

黨的十八屆五中全會會議決定：堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個子女政策。積極開展應對人口老齡化行動。這是繼2013年十八屆三中全會決定啓動實施“單獨二孩”政策之後的又一次人口政策調整 ^[3]  。

全面兩孩政策必須依法啓動實施。根據十八屆五中全會的精神，需要提請全國人大常委會修訂《人口與計劃生育法》，配套的法規規定也要相應修訂。修訂後的《人口與計劃生育法》施行之日，就是全面兩孩政策正式實施之時。之前，各地各部門都必須認真執行好現行的人口與計劃生育法律法規，維護良好的生育秩序，不得自行其事。同時，也要根據十八屆五中全會精神以及《立法法》的有關規定，積極做好各項計劃生育服務管理政策措施的銜接，維護人民羣眾的合法權益 ^[4]  。

2015年11月，國家衞計委法制司司長張春生表示，全面“二孩”政策實施後，各地將修改再生育相關政策、條例，以適應特殊情況家庭的生育問題。 ^[5] 

我國的人口形勢發生了轉折性變化，人口總量增長的勢頭減弱，人口結構性問題突出，勞動年齡人口開始減少，老齡化程度加深，出生人口性別比居高難下，人口均衡發展的壓力增大。早在1980年，黨中央發表的《關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》就指出，到30年後，特別緊張的人口增長問題可以緩和，也就可以採取不同的人口政策了 ^[4]  。

我國的生育政策調整一直進展緩慢，主要原因是各界對放開二孩到底會帶來多大的人口增量充滿爭議。2014年，國家衞計委曾宣稱，如果放開單獨二胎，則每年出生人數上升100到200萬。立即全面放開二胎政策後的4年內，將每年出生2425萬人（2015年政策不變情況下正常出生的人口約1583萬人）。而人口學家王廣州估算，2015年全國統一放開全面二孩以後，年新增人口最高僅500餘萬，加上政策不變出生人口，年出生規模將在2017年達到峯值，約2170萬人。並且，這樣的生育水平預計只會持續一兩年，很快便會一路走低。根據國家統計局數據，2014年，中國出生人口僅比2013年增加47萬人。這説明衞計委的預估與實際情況有較大出入，放開二孩後並不會帶來“人口爆炸”。

“單獨二孩”政策的遇冷和生育意願的低迷，既是由於生育觀念的改變，也是因為整個養育體系從成本到精力的奢侈品化。發達國家（如日本）的現狀同樣證明了理想和現實的差距。因此，開放二胎後低生育現狀恐難以逆轉。 ^[6] 

以“單獨二孩”政策的推出為參照系，全面放開二孩要落地，恐怕至少要經歷4個關鍵程序：

第1關：中共中央的決定；

第2關：國務院制定調整意見，全國人大常委會批准；

第3關：各地實施方案報批；

第4關：地方人大修訂計生條例。

國家衞計委下屬的中國人口與發展研究中心主任姜衞平表示，全面落實該政策還需等待各地人大修改地方的法律之後，方可最終落地 ^[7]  。

姜衞平透露，全面放開二孩的政策落實應該是參照“單獨二孩”政策的實施。他強調，全面放開二孩依舊需要依法落實，首先有個修法的過程 ^[7]  。

2013年11月，十八屆三中全會決定啓動實施“單獨二孩”政策。當年12月國務院就向全國人大常委會提交了“調整完善生育政策的議案”，12月末的全國人大常委會就通過中共中央、國務院印發的《關於調整完善生育政策的意見》 ^[7]  。

該《意見》明確了各地落實“單獨二孩”的實施方案。首先，各省（區市）的政府制定實施方案，接着報國務院主管部門（即國家衞計委）備案。之後，各省人大或其常委會修訂地方性法規。

根據黨的中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議的決策部署，需要修訂《人口與計劃生育法》及其配套法規，依法組織實施。

國家衞計委計劃生育基層指導司司長楊文莊表示，修訂後的《人口與計劃生育法》施行之日，就是全面二孩政策在全國正式實施之時。之前各地各部門都應當嚴格依法行政，不得“搶跑”。 ^[8] 

2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過人口與計劃生育法修正案（草案）。十八屆五中全會提出的“全面兩孩”政策將於2016年1月1日起正式實施。 ^[9] 

根據我國《人口與計劃生育法》，各省份計劃生育的具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。姜衞平介紹，國家僅對計劃生育政策做出原則性的規定，而具體的生育政策在省級層面制定。我國正式啓動“單獨二孩”政策後，多地相應地修改了計劃與生育條例。這導致了各地政策的落地出現了時間差 ^[7]  。

如2014年1月，浙江、安徽、江西三省率先啓動“單獨二孩“政策，3月至6月多數省份集中實施，9月政策全面落地。地方政策的出台時間決定了新生兒的身份是否合法 ^[7]  。

對於政策落地之前“搶生”單獨二孩者的處理，各地也有不同 ^[7]  。

此前媒體曾統計，江西、浙江、天津、北京、陝西、上海、四川、甘肅、重慶、廣東、遼寧、湖南、雲南、福建、內蒙古、黑龍江、貴州等17個省市自治區明確規定在政策落地之前“搶生”單獨二孩者屬違法，仍需按規定進行罰款 ^[7]  。

將修訂完善計劃生育法律法規，依法實施全面兩孩政策，做好政策銜接，引導羣眾負責任、有計劃地按政策生育，維護良好的生育秩序。要增加服務能力供給，大力提高生殖健康、婦幼保健、托幼等公共服務水平。要加大對存在困難的計劃生育家庭幫扶力度，切實解決他們的實際問題。要深化計劃生育服務管理改革，加強計劃生育基層基礎工作，穩定網絡隊伍。要加強出生人口監測預警，加強人口發展戰略研究。

要加強生殖健康、婦幼保健和幼兒園、託兒所等公共服務的供給，提高服務質量和水平，更好滿足人們的需求。進一步簡政、便民、利民，把服務工作做好。 ^[10] 

2016年1月5日，公佈的《中共中央、國務院關於實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》，中國實行生育登記服務制度，對生育兩個以內（含兩個）子女的，不實行審批，由家庭自主安排生育。這是在“準生證”制度實施多年後，中國計劃生育服務管理的重大變革。 ^[11] 

現階段，全國符合全面兩孩政策條件的夫婦約有9000萬對。實施全面兩孩政策，今後幾年出生人口總量會有一定程度的增長，最高年份的出生人口預計超過2000萬人，這是政策調整的預期效應。

東北和華北等8省份出生人口增加明顯，人口基數大的省份出生人口數量大。廣東、山東、河南、河北等4省份孕婦住院分娩活產數超過100萬人：廣東達190萬人，山東164萬人，河南161萬人，河北108萬人。山東被稱為“最敢生”省份。 ^[1] 

實施全面兩孩政策，短期可以直接拉動對婦幼健康、嬰幼用品、托幼服務、教育等領域的消費。長期看，到2050年，15-59歲勞動年齡人口將增加3000萬左右，有利於穩定經濟增長預期。實施全面兩孩政策後，將帶來公共服務需求的增長，醫療衞生、兒童照料、教育等方面會面臨一定的壓力。通過加大投入、盤活存量、優化配置，是完全可以應對的。

中國在制定資源環境中長期戰略規劃目標時，已經為生育政策調整完善預留了空間。據有關部門測算，我國的能源、糧食等供給都在可承受範圍之內。實施全面兩孩政策對資源環境壓力略有增加，但不會影響國家既定資源環境戰略目標的實現。 ^[12] 

遵循人口發展規律，順應人民羣眾期盼，實施全面兩孩政策，有利於優化人口結構、保持經濟社會發展活力、促進家庭幸福與社會和諧，有利於中華民族長遠發展和“兩個一百年”奮鬥目標的實現。 ^[12] 

實施全面兩孩政策後，將進一步改革完善計劃生育服務管理，取消二孩審批，實行生育登記服務制度，準確掌握生育信息，重點加強優生優育、避孕節育、婦幼健康的諮詢指導，落實免費的衞生計生服務項目。生育第二個孩子的夫妻，可到一方户口所在地或現居住地辦理登記。具體登記辦法由各省（區、市）制訂。符合規定條件要求再生育的，仍需要按有關規定辦理手續。衞生計生部門將進一步簡化程序，做好服務，方便羣眾。

實施全面兩孩政策後，如果自願只生育一個子女，能否享受獨生子女父母的獎勵優待？

實施全面兩孩政策後，提倡按政策生育。對自願生育一個孩子的夫妻，不再發放《獨生子女父母光榮證》，不再享受獨生子女父母獎勵費等相關獎勵優待政策。之前已經領取《獨生子女父母光榮證》的，繼續按規定的條件、標準、年限，享受各項計劃生育獎勵優待政策。已經領取《獨生子女父母光榮證》要求再生育的，不再享受獨生子女父母獎勵優惠待遇，此前享受的不退還。特別需要指出的是，各地要積極採取措施，加大對有特殊困難的計劃生育家庭的幫扶力度，切實解決他們在生活保障、養老照料、大病醫療、精神慰藉方面的困難和問題。

實施全面兩孩政策，孕產婦特別是高齡孕產婦會增加，如何保障母嬰安全？

據測算，符合全面兩孩政策條件的婦女約60%在35歲以上。政策實施後，高齡孕產婦會明顯增加，發生孕產期合併症、併發症的風險增大。為此，一要增加婦幼保健服務能力供給，加強技術人員的培訓；二要做好分級診療，引導羣眾合理選擇助產服務機構；三要加強諮詢指導，增強孕產婦自我保健能力；四要完善危重孕產婦和新生兒轉診、會診網絡和機制，確保急救通道暢通。總之，要採取一切措施，確保母嬰健康安全。

全面兩孩政策關係到億萬家庭的幸福安康。要把這件好事辦好，計劃生育服務管理的任務不是減輕了，而是更重了，內容更豐富了，要求也更高了。既要幫助羣眾生好孩子，又要管控可能出現的風險。需要加強宣傳引導，加強出生人口動態監測，引導羣眾合理安排生育，防止出生人口出現大幅波動。必須加強基層基礎工作，穩定縣鄉計劃生育行政管理、技術服務和羣眾工作隊伍，保證各項服務管理工作落到實處。 ^[13] 

孕婦產假主要由基礎性產假和獎勵性產假兩部分組成。基礎性產假為國務院2012年頒佈的《女職工勞動保護特別規定》中明確的“女職工生育享受98天產假，難產的應增加產假15天”，獎勵性產假包括晚育和獨生子女增加的產假，這部分各地規定不盡相同。

比如廣東省規定，晚育產假可增加15天，獨生子女可增加產假35天，一孩正常分娩產假能達148天。在湖北武漢，晚育產假可增加30天，領取《獨生子女證》的增加產假15天，因此一孩正常產假為143天。

生育二孩能休多久？不少地區將晚育範圍確定為已婚婦女23歲（或24歲）懷孕生育第一個子女的為晚育，因此生育二孩不屬於晚育範疇，相應晚育獎勵的產假將無法享受。加上二孩不屬於獨生子女，相應增加的產假也無法享受，一般二孩產假就只有國務院相關規定中明確的98天 ^[14]  。

只要二孩是在新修訂的《人口與計劃生育法》頒佈後出生，就是符合政策的。 ^[8] 

二孩不等於二胎

十八屆五中全會公報提出：促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個子女政策，積極開展應對人口老齡化行動 ^[7]  。

值得注意的是，此次全會公報允許一對夫妻生育兩個子女，也就是説，允許“二孩”而不是“二胎”，例如已經生育雙胞胎的夫妻就不能再次生育 ^[7]  。

全面放開二孩政策並不會帶來出生率的猛增和人口數量的劇烈反彈

人口專家、福建省統計局普查中心副主任姚美雄認為，全面放開“二孩”不會造成出生率的猛增和人口數量的劇烈反彈。這是因為社會轉型對生育起較大制約影響,從農業社會進入工業社會,生育率下降是個必然趨勢。他認為，隨着工業化、城鎮化及現代化進程的推進,人們的生活環境、生活方式及生育觀念均發生了重大變化,生活、就業、教育、醫療的成本有了極大的提升,導致人們生育意願大大降低。

姚美雄呼籲，由於養育子女的成本大幅提升及生育觀念的改變，人們生育意願已大大降低，今後要制定扶持鼓勵二孩的政策措施，立即廢止社會撫養費徵收。要加強對高齡育齡婦女相關生育知識的宣傳和抓好高齡產婦醫療服務水平，加大對婦幼醫療人員和設備投入，提高對城鄉幼兒園的投入力度。 ^[10] 

梁建章表示，從“單獨二孩”政策實行一年多的實際效果來看，每年新增了幾十萬名新生兒。根據估算，我國20歲到40歲的育齡女性中，符合政策的可能有五六千萬人。受全面二孩政策影響，未來每年平均新增的小孩規模預計將在250萬左右 ^[15]  。

人口學專家、美國霍普金斯大學生物統計學博士黃文政在接受媒體採訪時表示，“全面二孩”每年帶來的新增人口在300萬-800萬之間，估計中值為500萬，生育高峯可能在2017年出現 ^[15]  。

南京大學社會學系教授陳友華則認為，政策實施帶來的新增人口每年不會超過600萬，而中國的出生人口總量不會超過2400萬 ^[15]  。

對於“全面二孩”放開後受影響的人羣數量，亦有專家提出不同的數據。此前，南開大學人口與發展研究所教授原新在接受媒體採訪時表示，全國符合再生育條件的夫婦有近一億對。

梁建章則認為，目前我國20歲到40歲的育齡女性中，符合政策的可能有五六千萬人。此前，全國約有1000多萬育齡女性受益於“單獨二孩”政策 ^[15]  。

梁建章表示，中國的生育率早已處於世界最低之列。根據中國的性別比和女性存活率，每對夫妻需要生育至少2.2個孩子才能維持人口的可持續繁衍。而與此同時，從2014至2024年，中國23至28歲的生育旺盛期女性數量將從7387萬降至4116萬 ^[15]  。

人口專家、北京大學社會學系教授陸傑華認為，全面放開二孩後，從羣體上看，“70後”受益最大，“80後”和“90後”生育二孩的佔比較大，“50後”和“60後”趕不上末班車。

陸傑華説，全面放開二孩只是第一步，想要達到政策的預期目標，讓大家敢生二孩、實現長期穩定適當的生育率，需要考慮如何鼓勵和引導符合政策的育齡婦女在寬鬆的法律政策環境下生育，尤其是社會公共政策，從女性職業、產假、醫療等方面，都需要相應的公共政策來推動，降低養育成本。

他認為，全面放開二孩後，總和生育率已達到平衡，低生育率趨勢難以改變，尤其是“80後”和“90後”，生育觀念發生了根本改變，所以需要觀察政策的效果，如果達不到預期目標，可能會有第三步調整，比如調整社會撫養費或者鼓勵三孩等。 ^[10] 

南京財經大學國貿學院教授張文武認為，夫妻雙方收入越高，生二孩的可能性就越小。張教授表示，生養後代需要機會成本，而且收入越高的女性，機會成本越大 ^[16-17]  。

據統計，2016年年末中國大陸總人口(包括31個省、自治區、直轄市和中國人民解放軍現役軍人，不包括香港、澳門特別行政區和台灣省以及海外華僑人數)138271萬人，比上年末增加809萬人。

全年出生人口1786萬人，比上年多增131萬人，人口出生率為12.95‰；死亡人口977萬人，人口死亡率為7.09‰；人口自然增長率為5.86‰，比上年提高0.9個千分點。

根據第七次全國人口普查結果，“二孩”生育率明顯提升。“單獨二孩”“全面兩孩”等決策部署和政策措施，促進了出生人口出現回升，“二孩”生育率明顯提升，出生人口中“二孩”佔比由2013年的30%左右上升到2017年的50%左右。 ^[19] 

從性別結構看，2016年末男性人口70815萬人，女性人口67456萬人，總人口性別比為104.98（以女性為100），相比2015年末的105.02變化不大。從年齡構成看，16週歲以上至60週歲以下（不含60週歲）的勞動年齡人口90747萬人，佔總人口的比重為65.6%；60週歲及以上人口23086萬人，佔總人口的16.7%；65週歲及以上人口15003萬人，佔總人口的10.8%。

從城鄉結構看，城鎮常住人口79298萬人，比上年末增加2182萬人，鄉村常住人口58973萬人，減少1373萬人，城鎮人口佔總人口比重（城鎮化率）為57.35%。

全國人户分離人口（即居住地和户口登記地不在同一個鄉鎮街道且離開户口登記地半年以上的人口）2.92億人，比上年末減少203萬人，其中流動人口2.45億人，比上年末減少171萬人。

2016年末全國就業人員77603萬人，其中城鎮就業人員41428萬人。 ^[18]