二孩政策

在經歷了迅速從高生育率到低生育率的轉變之後，我國人口的主要矛盾已經不再是增長過快，而是人口紅利消失、臨近超低生育率水平、人口老齡化、出生性別比失調等問題。國內20多位頂尖人口學者歷經兩年的研究指出，我國的人口政策亟待轉向，尤其是生育政策應該調整。 ^[3] 

之前，以獨生子女政策為核心內容的我國計劃生育政策，自20世紀80年代開始嚴格推行。其間略有微調，如放開“雙獨二胎”(夫妻雙方為獨生子女，可以生育第二個孩子)，及部分省份農村地區實施的“一孩半”政策(第一個孩子為女孩，可生育第二個孩子)等。

原國家人口計生委的統計資料表明，2011年之前，獨生子女政策覆蓋率大概佔到全國內地總人口的35.4%；“一孩半” 政策覆蓋53.6%的人口；“二孩政策”覆蓋9.7%的人口(部分少數民族夫婦；夫妻雙方均為獨生子女的，也可生育兩個孩子)；三孩及以上的政策覆蓋了1.3%的人口(主要是西藏、新疆少數民族遊牧民)。

（二）組建國家衞生和計劃生育委員會。為更好地堅持計劃生育的基本國策，加強醫療衞生工作，深化醫藥衞生體制改革，優化配置醫療衞生和計劃生育服務資源，提高出生人口素質和人民健康水平，將衞生部的職責、國家人口和計劃生育委員會的計劃生育管理和服務職責整合，組建國家衞生和計劃生育委員會。

主要職責是，統籌規劃醫療衞生和計劃生育服務資源配置，組織制定國家基本藥物制度，擬訂計劃生育政策，監督管理公共衞生和醫療服務，負責計劃生育管理和服務工作等。將國家人口和計劃生育委員會的研究擬訂人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃入國家發展和改革委員會。

計劃生育作為一項政策，從初始實行時就知道是有代價的。但從1980年9月25日中共中央發表《計劃生育公開信》開始，該政策已執行35年。其間，人口專家曾於2004年、2009年先後集體諫言，建議中央及早取消獨生子女政策，但並未被採納。

2001年，中國人民大學教授顧寶昌與復旦大學教授王豐牽頭組建了“21世紀中國生育政策研究”課題組。14年來，他們多次提出調整中國生育政策、放開二胎生育的建議。

2007年，中國人民大學的研究在原國家計生委支持下啓動了，“最開始是調查瞭解中國育齡女性的生育水平、生育意願等等，做了很多方案和測算”。

2009年末，中科院國情研究中心主任胡鞍鋼、社科院人口研究所原所長田雪原分別在《經濟參考報》和《人民日報》上撰文，呼籲調整人口政策。

2010年，中國社科院重大課題——“中國生育政策調查定量研究”啓動。

2010年1月6日，國家人口計生委下發的《國家人口發展“十二五”規劃思路(徵求意見稿)》提到要“穩妥開展實行‘夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子’的政策試點工作。”

2012年7月，國務院發展研究中心社會發展研究部葛延風、喻東、張冰子三位專家在《中國經濟時報》發表文章《完善社會政策需要着重解決的關鍵體制機制問題》，提出儘快調整完善人口和計劃生育政策。30多年來，針對過大的人口壓力，中國實施了嚴格的計劃生育政策，生育率快速下降。學界普遍認為中國的生育水平遠低於1．8的官方公佈水平。北京、上海等大城市按户籍人口計算則出現了低於1的超低水平。

2014年“單獨二孩”公佈實施後不久，國家衞計委委託中國社會科學院人口和勞動經濟研究所研究員王廣州和中國人民大學社會與人口學院院長、中國人口學會會長翟振武各自帶領團隊繼續研究“二孩”。研究課題組需要弄清關於全面放開二孩的諸多問題，包括“單獨二孩”成為生育政策後，以及實行“全面二孩”政策後，中國會增加多少人口。

2015年10月26日至29日，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議審議通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》。全會提出，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”。中國從1980年開始，推行了35年的城鎮人口獨生子女政策真正宣告終結。

2015年12月21日上午，十二屆全國人大常委會第十八次會議初次審議了《人口與計劃生育法修正案（草案）》。草案提出，本修正案自2016年1月1日起施行，這意味着，獨生子女政策將在下週五正式宣告終結，強制避孕節育也將成為歷史。

新中國建立以後，中國少數民族人口增長很快，為了少數民族的繁榮昌盛和民族素質的提高，近幾年來，在少數民族中也實行計劃生育。具體規定由民族自治地方和有關省、自治區根據國家的計劃生育政策精神，結合本地實際，制定本地的生育政策。

1953年8月 政務院批准了衞生部關於《避孕及人工流產法》。

1955年3月 中共中央發出了《關於控制人口問題的指示》。

1957年2月 毛澤東在最高國務會議上提出了：“人類要控制自己，做到有計劃地增長。”當年，馬寅初提出了他對人口問題的主張，發表了“新人口論”。

1962年底 中共中央和國務院發出《關於認真提倡計劃生育的指示》

1971年 國務院批轉了衞生部、商業部、燃化部《關於做好計劃生育工作的報告》，提出：除人口稀少的少數民族地區和其他地區外，都要加強對這項工作的領導。

1973年 國務院成立了計劃生育領導小組。在計劃生育宣傳教育上，提出了“晚、稀、少”的口號。

1978年 中國共產黨十一屆三中全會把計劃生育提到國策的高度，實行“獨生子女”政策；

1979年 第五屆全國人民代表大會第二次會議提出：“鼓勵一對夫婦只生育一個孩子”。

1980年 中共中央提出：計劃生育要採取立法的、行政的、經濟的措施，鼓勵只生育一個孩子。

1980年9月 第五屆全國人民代表大會第三次會議通過了新的《婚姻法》，第十二條規定：“夫妻雙方都有實行計劃生育的義務。”

1982年12月 五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》中規定：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應。”

1982年出台農村第一個是女孩的還可以生第二個孩子，“一胎半”政策；6個省相繼出台農村普遍二孩政策；

2000年出台夫妻雙方均為獨生子女的可以生育第二個孩子的政策，放開“雙獨”；

2013年實施夫妻雙方有一方為獨生子女的可以生育第二個孩子，放開“單獨”；

2013年8月6日，國家衞生計生委發佈消息稱，為緩解衞生計生系統羣眾反映強烈的突出問題，國家衞生計生委黨組日前決定開始實施“服務百姓健康行動”，並適時出台完善生育政策調整方案。

2018年6月29日，全國人大公佈的個人所得税法修正案草案（徵求意見稿），擬將 “子女教育支出”一項扣除 ^[4]  。

2021年5月11日，國新辦就第七次全國人口普查主要數據結果舉行發佈會。“單獨二孩”“全面兩孩”等決策部署和政策措施，促進了出生人口出現回升，“二孩”生育率明顯提升，出生人口中“二孩”佔比由2013年的30%左右上升到2017年的50%左右。 ^[10] 

2021年8月20日，十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過了關於修改人口與計劃生育法的決定。 ^[12] 

“第二十五條 “國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應。”；第三十三條：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”“國家尊重和保障人權。”；第四十九條：“夫妻雙方有實行計劃生育的義務。” ^[11] 

“第一條為了實現人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展，推行計劃生育，維護公民的合法權益，促進家庭幸福、民族繁榮與社會進步”；第二條：“國家採取綜合措施，控制人口數量，提高人口素質。”

“國家依靠宣傳教育、科學技術進步、綜合服務、建立健全獎勵和社會保障制度，開展人口與計劃生育工作。”；“第十八條國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。”

第十九條符合下列條件之一的夫妻，經批准，可以再生育一個子女：

（一）雙方均為獨生子女，已生育一個子女的；

（二）雙方均為農村居民（農業人口，下同），已生育一個女孩的，但一方為機關、團體、事業單位和其他組織職工或一方從事工商業一年以上以及雙方與企業建立勞動關係一年以上的除外；

（三）雙方均為農村居民，一方兩代以上均為獨生子女，已生育一個子女的；

（四）雙方均為農村居民，女方父母只生育一個或兩個女兒，男到女家落户，並贍養女方父母，已生育一個子女的（只適用於姐妹中一人）；

（五）雙方均為少數民族，已生育一個子女的；

（六）雙方均為農村居民，一方是少數民族並具有本省兩代以上户籍，已生育一個子女的；

（七）一方為烈士的獨生子女，已生育一個子女的；

（八）一方未生育過，另一方再婚前已生育一個子女的；

（九）一方未生育過，另一方再婚前喪偶並已生育兩個子女的；

（十）已生育一個子女，經設區的市以上病殘兒童鑑定機構確診為非遺傳性殘疾，不能成長為正常勞動力的；

（十一）一方連續從事礦井井下作業五年以上，已生育一個女孩，並繼續從事井下作業的。

第二十條夫妻一方為外國人、香港、澳門、台灣同胞的生育以及華僑、歸國華僑、出國留學人員的生育，按國家有關規定執行。

“堅持計劃生育的基本國策，提高出生人口素質，逐步完善政策，促進人口長期均衡發展。”

“逐步完善人口政策。堅持計劃生育基本國策，適應我國人口總量和結構變動趨勢，統籌解決好人口數量、素質、結構和分佈問題，促進人口長期均衡發展。重視發展老齡事業，切實保障婦女和未成年人權益，關心和支持殘疾人事業。”

2021年8月20日，十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過了關於修改《中華人民共和國人口與計劃生育法》的決定。人口計生法自2002年施行以來，於2015年實施全面兩孩政策時進行了修改。 ^[12] 

根據《北京市人口與計劃生育條例》的規定，只有符合以下幾種情況的，才可以申請生育二胎：

（一）只有一個子女，經指定醫療機構診斷證明為非遺傳性病殘，不能成長為正常勞動力的；

（二）夫妻雙方均為獨生子女，並且只有一個子女的；

（三）婚後五年以上不育，經指定醫療機構診斷證明為不孕症，依法收養一個子女後又懷孕的；

（四）再婚夫妻雙方只有一個子女的；

（五）從邊疆調入本市工作的少數民族職工，調入前經當地縣級以上計劃生育行政部門批准允許生育第二個子女的；

（六）兄弟二人或者二人以上均系農村居民，只有一對夫妻有生育能力，又只生育一個子女，其他兄弟不收養他人子女的；

（七）男性農村居民到有女無兒家結婚落户並書面表示自願贍養老人的（女方家姐妹數人只照顧一人）；

（八）遠郊區、縣農村居民，夫妻一方為二等乙級以上傷殘軍人，或者一方殘疾基本喪失勞動能力的；

（九）在深山區長期居住並以農業生產為主要生活來源的農村居民，只有一個女孩，生活有實際困難的。

另外，有其他特殊情形要求再生育一個子女的，需經市計劃生育行政部門批准。依照本條例規定允許生育第二個子女的，生育間隔不少於四年，或者女方年齡不低於二十八週歲。

在新修訂的《河南省人口與計劃生育條例》第二十條中，有如下規定：“批准生育的簽訂計劃生育合同書，退回《獨生子女父母光榮證》和已領取的獨生子女父母獎勵費和其他獎勵，發給生育證。”

然而對比國家的相關規定，河南的“退費”規定明顯“打架”。在《國家衞生計生委關於貫徹落實〈中共中央國務院關於調整完善生育政策的意見〉的通知》第四條，可以找到明確要求：“單獨夫婦申請再生育的，應當註銷其《獨生子女父母光榮證》，停止繼續享受獨生子女父母獎勵優惠待遇，此前已經享受的不再退還。”

河南省衞計委相關人員迴應稱，國家衞計委的通知，是面向全國、全局的指導性意見，而每個省份情況不同。

“二孩先退獨生子女費”的規定，並非河南獨有。按照山東省衞計委的相關政策，符合二孩政策的夫妻，在辦理生育證時，此前已經享受的獨生子女費不再收回，但要求退還自2014年7月政策落地至發放生育證期間的獨生子女父母獎勵費。 ^[5] 

⒈雙方均為獨生子女，只生育一個子女的 ^[6]  ；

⒉雙方均為少數民族，只生育一個子女的；

⒊雙方均為歸國華僑，或者來本省定居不滿6年的香港、澳門、台灣地區居民，只有一個子女在內地定居的；

⒋再婚夫妻，再婚前生育子女合計不超過兩個的，但不適用於復婚夫妻；

⒌婚後不育，夫妻雙方均滿30週歲，依法收養一個子女的；

⒍第一個子女為殘疾兒，不能成長為正常勞動力，醫學上認為可以再生育的；

⒎夫妻一方為一級至六級的殘疾軍人；一級至五級因公（工）致殘人員，只生育一個子女的；

⒏礦工井下作業連續5年以上，並繼續從事井下工作，只生育一個女孩的；

⒐農村夫妻一方是獨生子女，只生育一個子女的；

⒑男方到女方家落户且女方沒有兄弟的農村夫妻，只生育一個子女的（僅適用女方姐妹中一人）；

⒒農村夫妻只生育一個女孩的；

⒓大山區的鄉，女方在農村，只生育一個女孩的。

2018年7月，遼寧省政府印發《遼寧省人口發展規劃（2016—2030年）》，率先提出探索對生育二孩的家庭給予更多獎勵政策。國家統計局發佈最新數據顯示，2017年出生人口1723萬人，比2016年小幅減少，其中“二孩”效應明顯。專家表示，二胎政策在一定程度上有助於緩解中國人口結構失衡的問題，但偏低的新生兒出生率，也在敦促中國加快實現從人口紅利向人才紅利的轉換 ^[7]  。

2023年4月10日，《哈爾濱市育兒補貼發放辦法（試行）（徵求意見稿）》掛網公開。哈爾濱擬對符合條件的二孩家庭每月發放500元育兒補貼，發放至該子女滿3週歲止。同時有二孩、三孩未滿3週歲的，分別按二孩、三孩標準發放育兒補貼。依法生育雙胞胎、多胞胎的，按孩次順序發放二孩、三孩育兒補貼。

夫妻雙方均為哈爾濱市户籍的，發放全部；夫妻僅有一方為哈爾濱市户籍,另一方為無户籍的現役軍人的，發放全部；夫妻雙方一方為哈爾濱市户籍，另一方為外地户籍的,為在籍一方發放50%；喪偶或夫妻雙亡的，發放全部。 ^[13] 

主流的人口學家們認為，放寬生育政策不會導致人口激增，還能帶來促進出生人口性別比正常化，緩和社會矛盾等諸多益處。

中央民族大學理學院副院長、統計學教授徐世英的團隊，根據第六次人口普查資料直接計算出來的總和生育率結果是1.18，遠遠低於2.1。這一結果為各方認可。

2015年12月25日，中國社會科學院公共服務藍皮書課題組發佈2015年《公共服務藍皮書》。從調查樣本分佈來看，認為應該實行二孩的人數佔到58.23%，超過半數，而選擇繼續堅持嚴格一孩的人數僅佔到總體比例的9.17%。 ^[8] 

中國社科院馬克思主義研究院院長程恩富等人認為，中國應該推行更為嚴厲的“獨生子女政策”，即：“城鄉一胎、特殊二胎、嚴禁三胎、獎勵無胎”；並將總人口逐漸減至5億人左右。政府機構中也有一些反對者。他們的理由大致相近：擔心放寬生育政策會導致人口突然增加，不利於環境、資源、城鎮化、就業、人均國力和人均生活水平等很多問題的解決。有的政府經濟部門甚至擔心人口總數增加，會導致人均GDP下滑等。一位國家人口計生委的重要官員曾對記者介紹，“單獨二胎”政策還遭到了幾個省份省委書記的反對。

反對聲音一度佔上風，加上之後計生系統重要人事的連續變更，以及2012年“十八大”召開和隨後的國務院政府機構改革眾多因素，致使“單獨二胎”政策被擱置下來。

修正案草案修改了《人口與計劃生育法》第18條，明確全國統一實施全面兩孩政策，提倡一對夫妻生育兩個子女，地方可以結合實際對允許再生育子女的情形制定具體辦法。夫妻雙方户籍所在地的省、自治區、直轄市之間關於再生育子女的規定不一致的，按照有利於當事人的原則適用。

修正案草案還修改了具體條款鼓勵符合條件的夫妻生育二孩。如，規定符合政策生育的夫妻可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。

據悉，這一政策是為了解決“二孩政策”所帶來的生育假不足的問題。

根據人口計生法第29條規定，延長生育假的獎勵或者其他福利待遇，由各省區市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會或者人民政府結合實際情況，制定具體的實施辦法。

對與全面兩孩政策不協調的獎勵與保障的條款，修正案草案也進行了修訂，刪除了對晚婚晚育夫妻、獨生子女父母進行獎勵的規定。 ^[9] 

隨着二胎政策的塵埃落定，中國母嬰行業市場將迎來新一輪發展高潮。5日在滬首次發佈的《2015CBME中國孕嬰童消費市場調查報告》中顯示，儘管中國經濟增速放緩，但母嬰消費市場規模未受影響，佔家庭收入的11%。

據最新全國人口普查統計數據顯示，中國現有超過7000萬0-3歲嬰幼兒人口，嬰幼兒人口基數佔較大比重。再加上“二胎政策”的深入推行，嬰幼兒人口的快速增長，也必將帶來中國嬰幼兒市場的進一步火爆。而計劃生育法對於二孩生育的提倡和鼓勵，將會更快推動人口紅利的釋放。