清朝內閣制度

清開國初，除了設立八旗總管大臣與佐管大臣董帥軍率之外，還特設議政五大臣、理政十大臣“理治政刑”。天命元年（1616年），努爾哈赤建元稱汗。當時正是開創之初，中樞機構很不完備。努爾哈赤建立八旗制度時，同時建立議政會議，成為後金政權的中樞機構。由貝勒、大臣組成的議政會議，其職責是“協議國政”，所議決皆軍國大事，所以，作為中樞機構的議政會議，其職能是軍政不分的。參加議政會議的五大臣，也是在建立八旗制度同年所設置的。 ^[4] 

後金初年還實行八王共理國政，八王既是八旗旗主，又管理國政，處理軍國重務，中樞機構仍然是文武不分，國家行政與軍事征戰不分。天命八年（1623年），又設八大臣為八王貝勒之副，其職責是察八王貝勒處事是否公正，經畫國事，籌劃軍事，舉賢黜不肖，使經理國事，各得其宜。皇太極即位，與諸貝勒議定，設八大臣（八旗每旗一人）為固山額真（都統），總理本旗一切事務，出師打仗，各領本旗兵行，“凡議政處，與諸貝勒偕坐，共議之”。又設十六大臣，每旗二人，負責調兵駐防，審理詞訟。諸王貝勒與八大臣偕坐議政，形成為議政王大臣（會議），是最高的決策機構。 ^[5] 

天聰五年（1631年），仿明制始設六部：吏部、户部、禮部、兵部、刑部、工部，以貝勒王主部務，下設承政、參政、啓心郎等官，滿漢兼用。

天聰十年（1636年），將原來掌管翻譯文書、記注國史、出納奏章、傳宣詔令、辦理“國書”、撰寫功臣敕書的“文館”改為內三院，即：內國史院、內秘書院、內弘文院，分任職掌。內三院共設大學士四人（內秘書院二人），學士十五人。同年五月，又設都察院，共六部二院，稱“八衙門”。至此，其行政機關與軍政征伐機關與組織才分別開來，改變了過去軍政不分、文武合一的格局，後金國家中央組織機構日趨完善。而內三院大學士也由單純辦理文書事務，開始在一定程度上能夠參與議政。如秘書院大學士范文程，“所領皆樞密事，每入對，必漏下十刻始出，或未及食息，復奉召入”。范文程居清開國文臣之首，為皇太極心腹，以大學士參與議政決策，故內三院已隱然初具內閣的規模，且包含翰林院的職掌，如“進講”、“侍講”，編纂國史，撰擬祭告文等。 ^[1] 

清軍入關之後，滿洲原有的血緣紐帶組織而成的權力核心，隨着清朝統治區域的逐漸擴大，已不能適應新的統治形勢。為了處理日益繁多的政務，也必須效仿明制，設置內閣。另外，出於削弱諸王貝勒權力以及加強皇權的需要，也亟需設置內閣來削弱議政王大臣會議的權力。

順治元年（1644年）五月初三，多爾袞進入北京後，諭令故明官員説：“各衙門官員俱照舊錄用，可速將職名開報，如虛飾假冒者罪之。其避賊回籍，隱居山林者，亦具以聞，仍以原官錄用。”初六日，又“令在京內閣、六部、都察院等衙門官員，俱以原官與滿官一體辦事”。這樣，清廷定鼎燕京伊始，便全部承襲了原明內閣等中央機構，原明官員也獲留任，與滿官一體辦事，由諸王管部務，中央政權機構迅速運轉起來。六部尚書初由滿員擔任，漢官只能任侍郎。順治五年（1648年）七月，“設六部漢尚書，都察院漢左都御史，各一員”。陳名夏等六人分任漢尚書，徐起元為都察院漢左都御史。六部、都察院實行滿漢複製，此後成為定製。但在清人“首崇滿洲”的既定國策下，“權歸滿人”，漢官只能仰承其鼻息。

多爾袞雖明令原明內閣官員與滿官一體辦事，但其時重要本章的票擬之權並不在內三院，順治元年（1644年）六月，大學士馮銓、洪承疇力爭恢復內閣的票擬之權。多爾袞聽從了他們的建議。馮銓、洪承疇等原明降清大學士，意在將內三院的職掌恢復到明內閣的票擬大權，多爾袞表示同意，這在實際上沿襲了明朝內閣制度。然而，票擬不到一年，多爾袞即認為，“凡陳奏章，照故明例，殊覺遲誤”，往往誤事，於是決定，各部院以及各省文武官員奏章不再經由內院大學士票擬。所奏與六部無涉者，如條陳政事、外國機密、奇特謀略等本章，“俱赴內院轉奏”。於是，票擬之權又形同虛設，這表明了清初統治者不願有一個靡不所領的權重內閣，惟恐大權旁落。同時，也與當時內三院及廷臣中漢官南北之爭有着密切的關係。 ^[1] 

順治七年（1650年），攝政王多爾袞死後，受多爾袞寵信的馮銓被要求致仕。順治八年（1651年）七月，以吏部尚書陳名夏為弘文院大學士。後因陳名夏案被革職。漢官南北之爭又與滿族貴族間的矛盾雜糅在一起。 ^[4] 

順治帝親政後，“好漢語，慕華制”，“求賢圖治”，不顧滿族貴族的反對，重用漢官，北人南人兼用。順治十年（1653年），陳名夏、馮銓先後復秘書院大學士、弘文院大學士任。順治帝諭大學士洪承疇、陳名夏等，將親考翰林官，以其文之優劣定高下，以備用，於是南北之爭又起。馮銓於召對時説：“南人優於文而行不符，北人短於文而行或善。今取文行兼優者用之可也”。竭力排斥南人。而陳名夏曾譏笑北人説：“北方之習喜於抄舊，喜於好用不可讀之句與字。”認為“可笑可怪至此”!又説：北人“入署官人，強言談文，蓋足非笑”。冷嘲熱諷，認為北人不學無術，卻又不懂裝懂，“強言談文”。陳名夏看不起北方人，故“所推轂南人甚眾，取忌於北”。南北之爭勢同水火。順治帝也知其彼此互不相讓，説：“馮銓與陳名夏素相矛盾，朕所習知。”可他卻以馮銓之言為是，對陳名夏心存一定戒心，這是因為陳名夏曾入東林黨的緣故。 ^[4] 

內三院漢官大學士及其間南北之爭，又與滿族貴族內部矛盾糾葛在一起，使總領百官的內閣難於形成定製。直到順治十五年（1658年）七月，“慕華制”的順治帝“斟酌往制”，使名義相符，“共襄化理”，命令“除去內三院秘書、弘文、國史名色”，銷燬三院舊印，仿明制，改稱內閣，滿文稱為多爾吉衙門。另設翰林院，滿文稱筆帖黑衙門。內閣大學士俱加殿閣銜，大學士為正五品，低於六部尚書（正二品），但大學士多以尚書入閣，所以實際上享受正二品。大學士品級之低，正説明清統治者還沒有把內閣置於總制均衡的地位，以防大學士權力過大 ^[1]  。

順治十八年（1661年）正月，順治帝去世，八歲的康熙帝玄燁繼位，由索尼、蘇克薩哈、遏必隆、鰲拜四大臣輔政，滿族貴族中保守勢力執政，以順治帝遺詔中有“紀綱法度，用人行政，不能仰法太祖太宗謨烈”為由，宣佈“率循祖制，鹹復舊章，以副先帝遺意”。又恢復內三院，“其內閣、翰林院名色，俱停罷”。康熙八年（1669年），康熙帝清除鰲拜及其同黨後，於康熙九年（1670年）八月，承繼順治十五年（1658年）之制，“命改內三院為內閣，設立翰林院”。大學士兼殿閣銜，併兼尚書，學士兼侍郎。至此，清代內閣之制穩定。 ^[4]  雍正皇帝即位後，內閣中的滿洲大學士仍擁有較大的權力，繼續與議政王大臣遙相呼應，“承旨出政，票擬本章”，嚴重影響着封建專制主義中央集權制的穩定。雍正帝在與堅持“議政制”的滿族親貴的鬥爭中，以“緊急處理西北軍務”為契機設立了“軍機處”，終於為封建專制主義皇權的進一步發展掃除了障礙。 ^[8] 

內閣大學士的品級，到雍正八年（1730年），定滿、漢大學士為正一品，至此，大學士成為清朝最高品級的文官，猶如歷代的丞相。內閣學士的品級為從二品，均兼侍郎銜。他們的職責是：滿學士掌奏本章，漢學士掌批“題本”（內外官員彙報皇帝之文書）。按其應有職權，並不止此。 ^[9]  乾隆十三年（1748年），定大學士所兼殿閣為三殿三閣。三殿是：保和殿、文華殿、武英殿；三閣是：文淵閣、東閣、體仁閣。大學士定員每殿閣滿漢各二人。禮親王昭槤説：“文皇（皇太極）踐祚之初，改內閣為三院，曰弘文，曰秘書，曰國史，皆置大學士、學士等官，蓋仿宋昭文、集賢之制。入關後仍沿其制。至順治十五年，始復從明制，改設中和殿、保和殿、武英殿、文華殿、文淵閣、東閣諸大學士名。乾隆十三年，特旨罷中和殿大學士，改為體仁閣，以配三殿三閣之名焉。”大學士地位尊崇，“其品列皆首文班。任軍機者，自親王外，其領袖必大學士，唐、元三公尚不及也”。 ^[4] 

乾隆時任軍機處章京的管世銘在其《鶴半巢詩集·序》中説，內閣、議政處、南書房三者的職掌分別是：“國家初制，章疏票擬主之內閣，軍國機要主之議政處，其特頒詔旨，由南書房、翰林院視草。”雍正設置軍機處後，大權歸之，“機要章奏皆下焉。詔旨有明發、有密寄，由（軍機）大臣面呈指揮具稿以進。自是內閣票擬特尋常吏事，而政本悉出機庭，兼議政、視草而一之”。至乾隆時，內閣權更輕，票擬本章只是例行公事，“凡閣臣不入樞府（軍機處）者，則一切要政皆不得預聞，宰相備位而已”。內閣實際職權自清至乾隆間的遞變，正如《清史稿·大學士年表·序》所説，“清大學士，沿明舊名，例稱政府，實則國初有議政處以掣其柄。雍正以後，承旨寄信有軍機處，內閣宰輔，名存而已”。 ^[1] 

宣統二年（1910年）九月，各省代表在資政院會議上提出要求頒佈憲法、組織內閣、開設議院等要求，而且奉天的代表要求第二年就召開國會，並認為軍機大臣責任不明，要求設立責任內閣。 ^[11] 

宣統三年（1911年）五月八日，清政府仿照西方建立責任內閣，軍機處和舊內閣被撤銷。 ^[1]  接着，攝政王載灃宣佈推出新的責任內閣，基本維持了舊體制的人選，13個大臣之中，漢人僅有4個，蒙古旗人1個，滿人得了8個，而8個滿人中，皇族又佔了5個，因此當時都稱它為“皇族內閣”，成為君權的延伸。 ^[12]  它的成立表明清政府根本無意實行君主立憲，只是借“立憲”之名集權皇族，抵制革命。在當時，皇族內閣令全國輿論大譁。直接導致了國內反清情緒的高漲，促進了民族革命的爆發。

同年十一月一日，清廷宣佈解散皇族內閣，任命袁世凱為內閣總理大臣，要他趕快從前線回京，籌組“責任內閣”。十六日組織新內閣，以梁郭彥為外務大臣，趙秉鈞為民政大臣，嚴修為度支大臣，唐景崇為學務大臣，王士珍為陸軍大臣，薩鎮冰為海軍大臣，沈家本為司法大臣，張謇為農工商大臣，楊士琦為郵傳部大臣，達壽為理藩大臣。並以胡惟德、烏珍、陳錦濤、楊度、田文烈、譚學衡、梁啓超、熙彥、梁加浩、榮勳分任各部副臣。 ^[13] 

典籍廳是內閣的秘書部門，學士10人（滿 6人，漢 4人）、典籍6人（滿、漢、漢軍各 2人），供事22人。此外侍讀學士、侍讀、中書等兼在典籍廳辦事者，由大學士派委，無定員。其辦事之所，分南、北兩廳。 ^[17] 

南廳職掌有四：

（一）掌關防。內閣無印，對外行文，用典籍廳關防。

（二）收發及辦理文稿。各衙門來文，直送兩廳，再按事務性質分送各房。

（三）官員考績事務。負責對侍讀、典籍、中書等官的考績。

（四）管理“吏役”事務。考取助理事務的“供事”及管轄皂役等事。

北廳職掌也有四項：

（一）掌奏章。擬辦陳事請旨之奏本及進賀表等。

（二）辦理大典事務。即關於大典禮的籌備應辦事項。

（三）用寶洗寶。請用國家寶璽及歲終封寶日洗寶事務。

（四）收藏紅本圖籍，並收貯表章等。 ^[17] 

有侍讀學士 2人，侍讀 4人，中書39人，貼寫中書24人，供事 3人，共72人（均為滿員）。滿本房掌校閲題本的滿文部分，管理內閣大庫及皇史宬的收藏事務。如收貯實錄、聖訓、起居注、史書、方略及經略將軍的印信等物。收發和每日向皇帝進呈實錄，增修王公世爵譜冊以及繕寫各項滿洲文字。主要職責有五項：

（一）校閲滿文題本。各省題本由漢本房照黃貼翻譯成滿文後，交滿本房中書繕寫，侍讀學士、侍讀等詳細校閲後，交漢票籤處擬草簽。

（二）掌實錄庫及皇史宬之收藏。實錄庫所藏實錄、聖訓、起居注、史書等以及皇史宬所藏實錄、聖訓、本紀、方略、玉碟與經略將軍印信等。

（三）收發進呈實錄。各朝實錄，每日按捲進呈皇帝御覽，於滿、漢、蒙古三房中書輪派二人進呈，滿本房管收發之事。

（四）增修世爵譜冊。存宮內的王公世爵皇冊有應該增注的，由各關係衙門諮明內閣，派員會同領出，交滿本房中書增注後，仍送宮內收存。

（五）繕寫各項滿文。 ^[18] 

又名漢本堂，有侍讀學士4人（滿、漢各2人），侍讀5人（滿3人，漢2人）、中書42人（滿31人，漢軍8人，漢3人），貼寫中書16人（都是滿員），供事3人。其職掌為收發通本，翻寫貼黃及各項應翻為滿文之文書，如上諭、碑文、冊寶、祝版應譯為滿文者均屬之。故又有翻譯房之稱。

又稱蒙古堂，有侍讀學士2人，侍讀2人，中書16人，貼寫中書16人（以上均蒙員）。掌翻譯蒙、回、藏等各種文字以及外國來文。凡遇有各藩部陳奏事件及表文，皆譯出具奏。凡頌揚各藩部誥敕、碑文、匾額以及奉旨特交事件，俱由蒙古房譯出繕寫。並管理蒙古實錄，聖訓。凡外國文字，如俄國照會，即召翰林院俄羅斯館官員至房翻譯。西方各國來照，即召西洋館官員翻譯。

有侍讀3人（滿員），中書22人（滿20人，蒙古2人），貼寫中書8人（滿員）、供事4人，此外尚有委署侍讀（滿員）若干人。滿票籤處掌校閲滿文本章並撰繕滿文票籤，皇帝出巡時，發遞本報。京內外官員的奏摺，經皇帝批閲，應交在京各衙門知道或辦理的，由軍機處交滿票籤處，傳知各衙門鈔回辦理。

有侍讀2人，中書27人（以上均漢員），供事4人。此外有委署侍讀若干人。漢票籤處掌校閲漢文本章，撰繕漢文票籤；撰擬御製文字，如制、詔、誥、敕、冊文、祝文、封號等。

康熙十年（公元1671年）始設誥敕房，隸漢本房兼管。專司校勘和收發誥敕。凡漢票籤處撰擬誥敕，由誥敕房審核，繕定正本，用寶頒發。封贈誥敕，按定式刊刻存儲，凡用時交中書科填寫，經誥敕房校閲頒發。 ^[19] 

雍正五年（公元1727年），令各部院衙門將每日事件已結、未結情由聲明送內閣，於月底匯齊奏報，這時始設稽察房。其職官由大學士於滿、漢侍讀、中書內派委，無定員。額設供事4人，凡交部議復事件，按日記檔，俟各部院移會到時，逐一核對，分別已結、未結，每月匯奏一次，叫“月折”。每日軍機處發出滿、漢文諭旨，由滿票籤處移至稽察房存儲，至月底，繕寫滿漢文合璧奏摺匯奏，稱為“匯奏諭旨”。

又稱紅本處、收本房。康熙、雍正、乾隆三朝《會典》均未見記載。《嘉慶會典》始有此名稱。約成立於乾嘉年間。司員由大學士於滿、漢中書內派委，無定員。凡批過的題本，交由收發紅本處每日發給六科傳鈔，年終繳回彙集，貯入紅本庫。 ^[19] 

又稱飯銀處，其司員由大學士於滿洲侍讀、典籍、中書內派委，無定員。專掌收支內閣司員飯銀。這種飯銀由各省總督、巡撫及布政使諮送。分配辦法是：大學士每日銀三錢，以下官員遞減，至中書每日銀六分，以充飧食費用。

約成立於乾嘉年間，《嘉慶會典》始有此名。其司員由大學士於滿、漢中書內派委，無定員，掌收題本之副本。乾隆以前，每到年終收藏副本，都派漢票籤處的中書送存皇史宬廂房，年久貯滿，無地存收，才另設副本庫。 ^[20] 

乾隆以前稱“紅本房”， ^[21]  設於宮廷之內。其司員有滿洲翰林院官1人（於翰林各職事內選用），中書7人，掌進本之收發與批本事務。每日進本，由滿票籤處中書送交批本處，由批本處送內奏事處進呈，待發下以後，批本處照皇帝閲定滿文籤，用紅筆批於本面，再交滿票籤處中書帶回內閣，遇有改簽及“折本”，皆存記檔案，按日交發辦理。 ^[20] 

內閣的職能是：“鈞國政、贊詔命、釐憲典、議大禮”，“贊理機務、表率百寮”。具體説，凡下達的詔命，由它擬進與宣佈。清初內閣與明朝內閣比起來，權力更加微不足道。崇德元年（1636年），皇太極改文館為內三院，職掌記注皇上起居、詔令，收藏御製文字，只要是皇帝用兵、行政事宜，編纂史書，撰擬郊天告廟祝文及升殿宣讀慶賀表文，纂修歷代祖宗實錄，撰擬礦志文，編纂一切機密文移及各官章奏；掌記官員升降文冊，撰擬功臣母妻誥命印文，追贈諸貝勒冊文。內三院實際上只是皇帝的機要秘書班子兼顧問集團，並不具有政府的職能，當時也沒有建立起類似明朝內閣那樣的票擬製度。在入關以前，內三院並不具有較高政治地位。 ^[14] 

清定都北京後，任職內院的大學士們開始承擔一些票擬事務，內三院從而具有了部分政府職能，這在客觀上加速了清廷從統治東北一隅的地方政權到治理全國的中央政府的轉變。然而，當時內三院所票擬的大多是無關痛癢的“官民奏聞之事”，對朝廷“用人行政”卻無發言權，這就不能不使部分推崇明制的漢族大學士感到失望，故而大學士馮銓、洪承疇對清廷權力分配發出不滿之辭 。 ^[14]  順治十五年（1658年），清廷正式改內三院為內閣，使其成為名副其實的政府機構。然而，即使如此，清初內閣仍然不能和明朝，尤其是晚明內閣相提並論。 ^[15] 

康熙帝親政以後，重新將內三院改為內閣，內閣負責處理日常政務的職能進一步明確下來，隨之而來，內閣權力有所加強，因而出現了明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影響的大學士。然而，明珠等人絕不可能危及皇帝的絕對權威。具有明確權力意志的康熙皇帝始終堅持將政務大權牢牢控制在自己手中，康熙帝稱：“今天下大小事務皆朕一人親理，無可旁貸。若將要務分任於人則斷不可行”。 ^[15] 

清初官員奏事，公事用題本，私事用奏本，題本用印，奏本不用印。乾隆前期以後，廢止奏本，一概用題本。所謂票擬，就是內閣有權代替皇帝預先閲看官員的題本奏本，並且提出處理意見，寫在一張小紙票上，然後呈送皇帝裁定。這種內閣預先用小紙票標寫批答之辭，便叫作票擬，也叫作票籤。然而內閣的權力愈來愈低。清初，在內閣之外，設有議政王大臣會議，皆由滿族大臣組成，凡軍國機要重務都不經過內閣票擬，而徑由議政王大臣會議策劃方案，最後由皇帝裁決。康熙時又有南書房，翰林文學之士，入內當值。凡一切特頒詔旨，皆由南書房翰林撰擬，內閣之權更分。到雍正年間，清廷又普遍推行奏摺制度，凡屬密辦之事，皆令官員使用奏摺直達皇帝，由皇帝親自批答，發還奏人付諸執行。由此許多題本變成例行公事，已無機要可言，內閣之權力遂大為削弱。 ^[3] 

大學士的票擬直接聽命於皇帝。清初的票擬不是閣臣根據自己對問題的理解提出處理意見供皇帝採納，而是揣摩皇帝的旨意起草諭旨，不可絲毫專擅。當時，大量題本由皇帝首先閲看，然後，再由內閣根據皇帝旨意擬旨，最後獲皇帝認可後下達執行。順治十七年（1660年）五月，順治帝令：“今後各衙門及科道各官本章，俱著於每日午時進奏，候聯披覽，次日發下擬旨，以便詳閲批發。”更重要的是，和明朝“天子與閣臣不常見，有所諭，則令內監先寫事目付閣撰文”的情形不同，“世祖章皇帝親政之初，即日至票本房，大學士在御前票擬” 。大學士在御前票擬，當然只能老老實實做皇帝的秘書，而不享有任何政務裁決權。 ^[23] 

康熙帝即位之後，鰲拜等輔政大臣改內閣為內三院，後世一些史家將這一變革視為四大輔臣在制度上恢復關外政治傳統的典型事例。其實不然，康熙初年內院繼承了順治年間內閣的票擬權，作為清朝中央政府，這時的內院和原來的內閣在基本職任上並無原則性差異。由於輔政大臣親自參加票擬，大學士的政治權力也未因皇帝不能親政而有任何擴大，他們在和輔政大臣發生政務分歧時只能委曲周旋，而不敢直抒已見。一些重要決策大學士也無權參與，像康熙六年（1667年），鰲拜羅織蘇克薩哈罪名，“集中定讞”，因國史院大學士巴泰拒不附和，遂“弗使與聞”，而大學士蘇納海競因反對圈換土地，被鰲拜矯沼處絞。 ^[23] 

降及康熙親政以後，重新將內三院改為內閣，內閣負責處理日常政務的職能進一步明確下來，隨之而來，內閣權力有所加強，因而出現了納蘭明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影響的大學士。然而，明珠等人絕不可能危及皇帝的絕對權威。 ^[23] 

清朝的內閣制度當然鮮明地反映出以滿族為主進行統治的特點，但它在沿襲明制的基礎上也進行了不少取捨損益，在職、權、責等方面均較明朝為明確。一是名實比較相符。明中葉以後，大學士雖然實際上已起到丞相的作用，但在規章上仍然忌諱這個名稱，形成有實無名。清制則明確規定，內閣大學士"掌鈞國政，贊詔命，釐憲典，議大禮"，"贊理機務，表率百僚"。二是內閣內部各機構和人員職務分工清楚，規章具體，比較有效率。 ^[22] 

清朝內閣制度較明朝為正規和完備，也是相對而言的。一方面，清朝內閣不過是對明中葉以後內閣實際職權事實上的承認並酌為改進，另一方面，也不過反映出清朝統治者要求內閣機關把組織文書運轉、票擬及保管檔案等工作安排得更條理一些，能夠更好地輔佐皇帝辦事而已，絕不是給予內閣和內閣大學士以什麼獨立的大權。清王朝一方面承認大學士們是所謂"秉鈞大臣"，但又反覆告誡他們切不可"居然以天下之治亂為己任，而目無其君"，認為這是絕不允許的。意思很清楚，只要求這些"丞相"們循規蹈矩。 ^[22] 

雍正年間，因用兵西北，為了保密，始設軍機房，後改稱軍機處。由皇帝指定的親王、大臣入值軍機處。自軍機處設立後，內閣地位雖高，但無實權，軍政大權均由軍機處掌握。皇帝的各項重要機密指示，均由軍機大臣起草發出，一般性的中樞文件才通過內閣頒發出去。 ^[2] 

軍機處的設置，取代了議政王參與議政的權力和內閣的“票擬批答”的職權，建立“廷寄”制度。此後，皇帝通過軍機處將機密諭旨直接寄給地方督撫，稱為“廷寄”；各地督撫也將重大問題直送軍機處轉皇帝審批，稱為“奏摺”，不再像過去經過內閣奏報批答，也無需交議政王大臣會議議決。可見，軍機處的創設，大大削弱了內閣之權，使之成為一個徒有虛銜，卻不得干預機務的經辦例行公事的機關。隨着許多機密大事、軍國要務都由軍機處辦理，“內閣宰輔，名存而已”。 ^[8] 

清初內閣不能和明朝，尤其是晚明內閣相提並論，它始終受到皇帝和保守滿洲貴族的嚴密監督和控制，下面兩個現象尤其值得重視：

一是內閣票擬權力受到嚴格限制。票擬是內閣權力之所在，票擬範圍的大小反映了內閣在朝廷地位的高低。清初內閣從一開始，其票擬權就頗為有限。先是言官本章“是與不是必須封進聽旨定奪”，閣臣不得過問。不久，多爾袞又以“陳奏本章，照顧明例，殊覺遲誤”，為藉口，規定：“今後部院一切疏章，可即速奏候旨遵行”，所謂“速奏”，就是“徑詣宮門陳奏”，而不是先送到內三院票擬，這就剝奪了內院對大批部本的預知權，部分恢復了關外奏議不經票擬的傳統。順治十年（1653年），又規定：“今後凡系機密及參劾本章，俱著實封進呈”，內院由此喪失了對機密奏疏首先了解的權力。順治十三年（1656年）規定科道以及在京各官奏摺不必先送內院，而是“徑詣宮門”，順治十七年（1660年）又定：“其通政司所封各項本章，向來選送內閣發譯，今後著該衙門自行封進，聯覽過後發譯。如系密本，亦著該衙門不拘時封進。”這樣就剝奪了內閣參與重要機務的權力，將它變成了處理日常政務的官僚衙門，而不是像馮銓和洪承疇所設想的中樞輔政機構。 ^[25] 

二是大學士的票擬直接聽命於皇帝。清初的票擬和明朝不同，不是閣臣根據自己對問題的理解提出處理意見供皇帝採納，而是揣摩皇帝的旨意起草諭旨，不可絲毫專擅。當時，大量題本由皇帝首先閲看，然後，再由內閣根據皇帝旨意擬旨，最後獲皇帝認可後下達執行。順治十七年（1660年）五月，順治帝令：“今後各衙門及科道各官本章，俱著於每日午時進奏，候聯披覽，次日發下擬旨，以便詳閲批發。”更重要的是，和明朝“天子與閣臣不常見，有所諭，則令內監先寫事目付閣撰文”的情形不同，“世祖章皇帝親政之初，即日至票本房，大學士在御前票擬” 。《順治實錄》曾有這樣的記裁：（順治十年（1653年）十月）在“太和門內擇一便室，令大學士、學士等分班入直，本章或親批，或於上前面批，若有更改之事，即面奏更改。”大學士在御前票擬，當然只能老老實實做皇帝的秘書，而不享有任何政務裁決權，故説：清初“內閣大學士沿明制主票擬，然一一皆秉上裁，大學士無權也。”連順治皇帝也不得不承認：“爾等（大學士）職司票擬，一應章奏有成規者，爾等不過照例擬旨，凡有改正者，皆聯親裁，未能俾爾等各出所見佐聯不隸，是皆聯不能委任大臣之咎，以致爾等俱未獲盡展才猷。”這種狀況在一定程度上倒符合了明清時期設立內閣的本意，即閣臣之職，“專一視草代言，故其官謂之制誥。” ^[25]