軍機處

清朝入關之後，議政王大臣會議權力仍然非常大。同時在內閣大臣中，南方與北方士大夫的黨派之爭仍然延續，黨爭與滿洲貴族內部矛盾糾纏在一起。為了加強皇權，康熙帝於康熙十六年（1677年）設立南書房，康熙帝在翰林等官員中，“擇詞臣才品兼優者”入值，稱“南書房行走”。 ^[1]  入值者主要陪伴皇帝賦詩撰文，寫字作畫，有時還秉承皇帝的意旨起草詔令，“撰述諭旨”。由於南書房“非崇班貴檁、上所親信者不得入”， ^[2]  所以它完全是由皇帝嚴密控制的一個核心機要機構，隨時承旨出詔行令，這使南書房“權勢日崇” ^[3]  。

南書房地位的提高，是康熙帝削弱議政王大臣會議權力，同時將外朝內閣的某些職能移歸內廷，實施高度集權的重要步驟。康熙帝親政以後，朝廷的權力一則受議政王大臣會議的限制，國家大事需經過議政王大臣會議，而這些滿洲王公貴族地位較高，有時與皇帝意見發生矛盾，皇帝也不得不收回成命；二則內閣在名義上仍是國家最高政務機構，控制着外朝的權力，康熙帝為了把國家大權嚴密地控制在自己手中，決定以南書房為核心，逐步形成權力中心。

雍正五年（1727年），雍正帝準備對準噶爾部用兵，雍正七年（1729年）正式出兵。與此相配合，雍正帝設立軍機處，協助他處理軍務。軍機處設有軍機大臣，雍正帝從大學士、尚書、侍郎以及親貴中指定充任，如怡親王胤祥、大學士張廷玉、户部尚書蔣廷錫、大學士鄂爾泰等，都是以親重大臣兼任軍機大臣。還有軍機章京，由內閣、翰林院、六部、理藩院等衙門官員中選充。所有這些人都是兼職，他們的升轉仍在原衙門進行。因此，軍機處設立之初，沒有專門的官員。 ^[4]  軍機處沒有正式衙署，有值班房，在隆宗門內，靠近雍正帝寢宮養心殿，以便於軍機大臣被召見議事。無專官，無衙署，就使軍機處成為一種特殊的機構。召見時，雍正帝指示各項事件應如何辦理，有時向軍機大臣詢問情況，聽取他們的意見，以作出裁決。軍機大臣根據旨意，草擬文書。上諭形成後，不經過內閣，由軍機處直接發給有關官員。

雍正朝的軍機大臣，不過是傳旨辦事，對制定政策起的作用不大。雍正帝創立軍機處，把它和奏摺制度相結合，即以硃批諭旨答覆臣下奏摺，召見軍機大臣授以政事機宜，天下庶務總歸他一人處理。

雍正十三年（1735年）雍正帝駕崩，乾隆帝繼位，十月，罷軍機處，改設“總理事務處”。但不久又因實際需要而於乾隆二年（1737年）十一月將軍機處重新恢復，並在原來的基礎上進一步增大了權力。軍機處重建之後，乾隆帝擴大了軍機大臣人數，任命鄂爾泰、張廷玉、訥親、海望、納延泰、班第等六人為軍機大臣，軍機章京也由原來的十人擴充至十六人，滿漢各半。此後，隨着其權力的加大和處理事務的增多，人數相應又有所增加。在對人員編制不斷充實的同時，軍機處處理事務也日益增多，權力愈加擴大，各項制度也不斷趨於健全。

乾隆時期，軍機處擴大到“內而六部卿寺，暨九門提督，內務府太監之敬事房，外而十五省、東北奉天、吉林、黑龍江將軍所屬，西南至伊犁、葉爾羌將軍、辦事大臣所屬，迄至四裔諸屬國，有事無不綜匯”。 ^[5]  其職責幾乎無所不包。軍機處所承擔的職權，已使它超出內閣之上而成為全國政事的中樞。為保證其所負擔的各項職責能順利得到貫徹，乾隆帝還為它制定了各種具體的規章制度。乾隆十四年（1749年），規定印信平時由內奏事處的誇蘭達太監收存，用印時，由值班軍機章京以鐫有“軍機處”三字的金鍉將之請出，用畢立即交還。為嚴格保密，軍機處中的聽差皆揀選十五歲以下不識字的幼童充任，而在軍機處值廬，還有專派的御史往復稽查，不準任何人窺探。如有地方督撫官員通過各種方式向軍機章京刺探情況，必嚴加處理 ^[5]  。儘管軍機處在國家政治生活中發揮着如此重要的作用，但乾隆帝卻始終未設專官，未立衙署。其職權範圍雖廣，但不過是僅供“傳述繕撰”，“而不能稍有贊畫於其間”的一個皇帝私人的秘書班子而已。 ^[6] 

軍機處唯一的一次尾大不掉，是在和珅擔任領班時期。和珅掌權後，身兼軍機大臣和御前大臣，打破了制衡的框架，要求“凡有奏摺令具副本關會軍機處”。如此以來，在制度設計上，就令軍機處的地位大大提高，不僅參與決策，還實際掌控了信息渠道，皇帝被操縱的風險大大增加。

嘉慶帝在翦除和珅後，立即廢除此條。此外，嘉慶帝還多次刻意地挫壓朝臣中尊崇軍機處的風氣，並否決了一位官員提出的在奏摺內將軍機處抬寫以示尊重的建議。嘉慶帝對於軍機處的一連串打壓，主要是基於對和珅專權的撥亂反正，他本人對於軍機處的作用並不否定。在嘉慶時期，軍機處被提高到了“平章軍國重事”的宰輔地位。並且在制度的多方約束下，軍機處的確在成為一隻有力的臂膀的同時，並不傷及政權肌體。

道光帝時期，各處發往軍機處的奏摺必須先經皇帝之手之後，軍機大臣才能閲覽。道光三十年（1850年）咸豐帝繼承帝位後，奕訢被封為恭親王。不久他又進入軍機處，咸豐帝又命他在內廷行走。咸豐十一年（1861年）成立總理各國事務衙門後，軍機處之決策權漸移。

咸豐十一年（1861年）辛酉政變後，奕訢被授予議政王，在軍機處擔任領班大臣，軍機處的權力大大提升。同時，自此直到裁撤軍機處，由親王擔任領班軍機大臣便成為慣例。所以慈禧太后與奕訢之間在權力上的矛盾、鬥爭日漸顯露出來。隨着太平天國的失敗，清廷政局逐漸穩定下來，慈禧太后的統治地位也日趨鞏固，於是就處心積慮地要削弱奕訢的權力。同治四年（1865年），她以奕訢“目無君上”、“暗使離間”等罪名，下詔革除其一切差事。後出於政治需要，採取先打後拉的手法，仍令奕訢管理總理衙門，接着又恢復他的領班軍機大臣職務，但取消了議政王的稱號。從此，慈禧太后大權獨攬，軍機處和軍機大臣的權力被削弱。

光緒十年（1884年），中法戰爭失利，奕訢受到“言路交章論劾”。慈禧太后乘機將奕訢等軍機大臣全體罷黜，把他及其勢力從軍機處和總理衙門全部清洗出去。 ^[7]  更換了醇親王奕譞、禮親王世鐸、慶親王奕劻等管理軍機處，史稱“甲申易樞”。奕劻、奕譞、世鐸的行政能力遠不如奕訢，但是對慈禧太后惟命是從。所以，“甲申易樞”後，慈禧太后的權勢進一步擴大，軍機處也變為慈禧太后統治的工具。 ^[8] 

宣統二年（1910年）九月，各省代表在資政院會議上提出要求頒佈憲法、組織內閣、開設議院等要求，而且奉天的代表要求第二年就召開國會，並認為軍機大臣責任不明，要求設立責任內閣。

宣統三年（1911年）五月八日，清政府在立憲派國會請願運動的壓力下，實行所謂“責任內閣制”。下令裁撤舊設內閣及軍機處，成立由十三名國務大臣組成的新內閣，自此運行了180餘年的軍機處被撤銷。 ^[9] 

軍機處內部機構的設置未見記載，現存的軍機處檔案中，可見到它內部的分工是按職掌設滿屋和漢屋。軍機處設首席軍機大臣一人，軍機大臣一般5至7人，少時2人，多時9人。召見時，首席軍機大臣以後，不分滿漢，而按入值時序為先後。據《清代職官年表》統計，清朝軍機大臣，共有147名，其中滿63人，蒙古11人，漢73人。著名的有張廷玉、鄂爾泰、和珅、奕訢、榮祿、張之洞等人。他們在內閣大學士、六部尚書、侍郎等中挑選。下設軍機章京，規定滿員16人、漢員20人，共36人，著名人物有舒赫德、賽尚阿、陳孚恩等人，軍機章京不設書吏等具體辦事人員，以保證辦事的機密。 ^[14] 

軍機處與內閣不同，它以行政簡化為宗旨，滿文文書由滿人軍機章京，漢文由漢人軍機章京來處理。因此，軍機處的房屋分為滿屋、漢屋，分別處理日常的實際業務。 ^[15] 

滿（漢）屋為其內部俗稱，其對外行文時稱滿（漢）軍機處，由滿、漢章京分別任事。其職掌除分辦滿漢文之諭旨和奏摺外，滿屋掌在京旗營及各省駐防和西北兩路軍營官員的補放事務，負責內蒙古、外蒙古、藩部及喇嘛等朝貢時擬賞單，並掌管軍機處本身的事務性工作。

漢屋辦理在京部院及各省文職官員、綠營武職官員的補放進單，王公內外大臣賞單及擬給外國朝貢使臣賞單，辦理皇帝交下的應查、應辦的事務以及負責軍機處的對外聯繫、管理檔案等工作。

軍機大臣正式稱謂是“軍機處大臣上行走”，俗稱“大軍機”。軍機大臣隨着時間的推移職權不斷擴大，成為清朝中樞權力機構的主要成員。軍機大臣分設滿、漢員，由滿漢大學士、各部尚書、侍郎、總督等官員奉特旨充當，均為兼差。其數無定額，任期無限止。凡經皇帝選調到軍機處任職的軍機大臣，稱“入值”。由皇帝指派滿、漢各一員為首領，稱為“揆首”、“領袖”。初期，凡應皇帝召見議商政務、承皇帝旨意起草諭旨以及寄給各官員之諭旨的署名等，均為領班軍機大臣專責。乾隆時，傅恆任領班，經皇帝批准改為軍機大臣共同面君承旨，發出之寄信諭旨，亦改用軍機處名義。初入值軍機處者，因資歷或能力尚淺，則命在“軍機大臣上學習行走”。加“學習”二字，意示見習，其地位低於一般。一二年後，再由領班的軍機大臣奏請去其“學習”二字。各軍機大臣之間，因資格、品位之高低而有差別，除視秩排班外，權力亦有不同。如﹕有的滿洲軍機大臣只准閲辦滿文奏報；新任之軍機大臣不準閲辦皇帝硃批過的奏報。這些等級差別，均不見有“則例”、“章制”，而是由皇帝親定。

軍機大臣的職掌可綜合為六個方面：負責皇帝下達諭旨的撰擬和參與官員上報之奏報文書的處理；凡國家之施政方略、軍事謀略以及官員的重要陳奏意見，或對官員的懲處、彈劾事件等等，皇帝批交軍機大臣議，或會同各有關衙門議，並着提出處理意見，奏報皇帝裁奪；某些重大案件，皇帝專交軍機大臣審理定擬，或會同三法司審擬；文武官員上至大學士、各部尚書，各省總督、巡撫，以至道府、學政、關差，以及駐防將軍、都統，駐各邊疆地區的參贊、領隊、辦事大臣等的補放，均由軍機大臣開列應補人員名單，呈皇帝擇用。遇科考，亦由軍機大臣開列主考、總裁官名單及考試題目，請皇帝選用。複試、殿試，軍機大臣負責核對試卷、檢查筆跡或任閲卷官；軍機大臣常侍皇帝左右，以備顧問；軍機大臣可奉皇帝之命，以“欽差”的身分，往各地檢查或處理政務，稽查各省、各部院之匯奏事件。此外，軍機大臣還兼任方略館的總裁，內書房管理大臣及總理各國事務衙門大臣。

軍機大臣每日皆須召見，時在寅卯之間（即午前五六時之際），至遲辰初畢事（即八點鐘），因軍機大臣“見起”後，各有本衙門應理之事務也。大約封奏直達皇帝，於“見起”前發下，交軍機大臣閣看擬旨，稱為“早事”。其須見面請旨定奪者，每日不過數件，稱為“見面折”，以紙面請示者，稱為“奏片”；其體裁為“恭查某事應如何辦理，是否有當，伏候訓示”。所擬辦法是兩種者，稱為“雙請”。軍機大臣奉諭傳與某人者，稱為“稱旨”或“述旨”。皇帝吩示後，稱為“承旨”。再擬旨進呈，由內奏事處交下，稱為“事下”或“遞本”。傳散，然後散。每值事務殷繁，軍機大臣有召見數次者，早間稱為“早面”，晚間稱為“晚面”。所擬旨意，分為“明發上諭”及“字寄”兩種。“寧寄”即寄信，或稱為“廷寄”。“明發”交由內閣發表，“字寄”則由軍機大臣鈐印後，分寄各省。乾隆時只由領班軍機大臣一人出名寄出，後始改為軍機大臣不著姓名。其交在京各部署者，則稱為“交片”。字寄用軍機處信封，上書軍機大臣字寄某官開拆，或傳諭某官開拆，皆由四百里或六百里文書寄出。光緒十年左右，電報初通至天津時，多由軍機處用三百里文書交電報局轉發。以後由電報發出者，稱為“電寄”。此為軍機大臣每日應辦之事，擬旨多出章京之手，亦有軍機親擬者，多屬極重要事件。至其權力之大，在完全操用人之權，大學士、六部、九卿、督撫、將軍、提統、都鎮、學差、主考、駐外使臣簡認時，皆由軍機大臣開單請旨。

在軍機處寄名之提鎮、道府、州縣，由軍機大臣開單，更不必論。換言之，即文武大小各官之特旨簡放者，皆由軍機大臣一手操縱。此外照例由軍機大臣專任之事有五項：（一）頒賞蒙古王公之事，（二）永遠加恩之事，（三）新正加恩之事，（四）匯繳各部署年終各省所繳硃批上諭之事，（五）秋審呈進黃冊之事。此外由軍機大臣照例兼任者，則為方略館總裁。間有大獄，亦派軍機大臣會同刑部審問。軍機大臣皆隨同前往，故西苑軍機處值廬在西苑門之北，圓明園、熙和園均有值廬，與隆宗門之值廬，同稱為“軍機堂”。此外，考試命題，與夫臨時典禮，多由軍機大臣擬定。 ^[17] 

軍機章京，俗稱“小軍機”，亦稱“司員”。初期，軍機章京無一定額數，由軍機大臣在內閣中書等官中選調。乾隆時改由內閣、六部、理藩院等衙門取用。嘉慶四年（1799年）始，定軍機章京分滿、漢各兩班，每班八人，共三十二人。各班設領班、幫領班章京各一員，由軍機大臣於章京中擇資深望重者任之。其後增設額外章京一二員，至光緒三十二年（1906年）確定漢軍機章京額數為二十人。

軍機章京亦為兼差，選用者必須為進士、舉人、拔貢出身，年紀輕，辦事練達，撰擬迅速，書寫端正。其原職缺升至通政司副使、大理寺少卿官及三品，即調歸本任。軍機處選補章京，由各衙門開具履歷保送，軍機大臣親加考試，合格者即帶領引見，錄用與否由皇帝決定。錄取後，依次列名存記，俟缺出按單調取。軍機章京向例不參加京察，其獎敍升轉由軍機大臣酌情保奏。光緒三十二年（1906年）十二月初十，奏定變通軍機章京升補章程，定軍機章京為實缺，其領班章京秩視三品，幫領班章京秩視四品，以下各章京俱按原品實授；並規定三年遞升的升補辦法。軍機章京負責軍機處的日常工作，如處理文書、記注檔冊、撰擬文稿等。值宿之章京，夜間遇有緊要事件，亦有單獨被皇帝召見承旨撰書諭旨者；還可參與軍機大臣所承辦案件的審理等。

軍機章京之職務，一為議旨呈由軍機大臣改定；二為每日摺奏交內閣後，由章京鈔錄折底歸檔，三年繕修一次，保舉最優；三為修方略時，兼充纂修。每日輪二人值班，惟領班不值。凡值班資格較深者，稱為“老班公”，其次稱為“小班公”。老班公掌諭折，小班公掌檔案及金鑰，所謂“隨手檔”者，即按日分地分時，摘錄事由，匯記收發諭折，俾經過之事，一目瞭然。元旦日無事，則書“太平無事”四字於其日之下；有事，則書“太平有象”四字；萬壽日，書“萬壽無疆”四字，亦故事也。此外，軍機章京例派四人輪值總理各國事務衙門，因同光時外交關係重要，軍機大臣多兼總理大臣，欲使軍機處與總理衙門發生連鎖關係，故不得不以章京承值，每次派大員赴外省查案時，亦有調章京為隨員者。乾隆時，温福、傅恆出征大小金川及緬甸，皆曾請派章京隨行。章京出軍機以後，各省督撫以其熟悉政情，往往延為上賓，如乾隆時史學家趙翼之入李侍堯幕，即其最著者也。故論軍機處權能，章京位分雖低，隱握實權，勢耀煊赫，僅稍次於軍機大臣而已。

軍機處初設時，所掌僅限軍務。《清史稿·軍機大臣年表序》説：“初只承廟謨商戎略而已。”但以後事權逐漸擴大，軍國大計，罔不總攬。自雍、乾後百八十年，威命所寄，不於內閣而於軍機處。 ^[10]  其具體職掌有如下幾方面：

一、負責皇帝下達諭旨的撰擬和參預官員上報之奏摺文書的處理。官員上報的文書，凡摺奏“請旨”者歸軍機處，照例的題本歸內閣，直到清末未變。雍正帝每天召見軍機大臣，有時一天召見數次，像在西北用兵緊張之時，張廷玉“內直自朝至暮”，“間有待至一二鼓” ^[11]  。

二、辦理皇帝交議的大政，凡遇重要政事，皇帝不能裁決的，或交軍機處議奏，或密議，或交軍機處會同關係衙門議奏。如大學士史貽直未入軍機處，然在統一新疆戰爭中，乾隆每每與其商議，史載“公（史貽直）在政府，時從容承召對，移晷乃出，而公謹慎周詳，雖子弟不得與聞。” ^[12]  特交的，由軍機處查議其可否，密擬辦法上奏；會同議奏的，或由軍機處主稿，或由所會衙門主稿，臨時酌定。

三、某些重大案件，皇帝特交軍機大臣審理擬定，或由軍機大臣會同三法司審擬。軍機大臣可在軍機處提訊，也可使用刑訊。應刑訊時，選用內務府公所或於步軍統領衙門進行。凡秋審案件，軍機大臣也參預。

四、重要文武官員之任免及各部尚書、侍郎、各省總督、巡撫、以至道、府、學政、關差、鹽政以及駐防將軍、都統、駐各邊疆地區之領隊大臣、辦事大臣等官員的補放，均由軍機大臣負責開列應補人員名單，交皇帝選擇任用。遇科考，也由軍機大臣開列主考、總裁名單，奏請皇帝選用。複試或殿試，軍機大臣負責核對試卷、檢查筆跡或任命閲卷官。

五、考查行軍之山川、道里與兵馬錢糧：凡有行軍，軍機處根據有關圖書，考查山川險要，道里遠近，如系邊遠地區，圖書中沒有記載的，要考查新舊檔案並加諮訪。應用的兵馬、錢糧，則由户部、兵部、理藩院等衙門取簡明確數備查。遇有皇帝查訊的問題，即時呈遞。

六、軍機大臣可奉皇帝旨意，以“欽差”身分，往各地檢查或處理一些政事。如嘉慶十八年（1813年），欽差大臣、直隸總督那彥成鎮壓河南天理教起義有功，嘉慶帝大加稱讚，加太子少保銜，賞三等子爵。 ^[13] 

軍機處辦公的地方不稱衙署，僅稱“值房”。軍機大臣的值房稱為“軍機堂”，初僅板屋數間，後來才改建瓦屋。軍機章京的值房，最初僅屋一間半、後來才有屋五間。軍機處也無專官，軍機大臣、軍機章京都是以原官兼職，皇帝可以隨時令其離開軍機處，回本衙門。

軍機大臣既無品級，也無俸祿。軍機大臣之任命，並無制度上的規定可供遵循，完全出於皇帝的自由意志。軍機大臣的職務也沒有制度上的規定，一切都是皇帝臨時交辦的，所以軍機大臣只是承旨辦事而已。“只供傳述繕撰，而不能稍有贊畫於其間”，這些都説明軍機處是皇帝中央集權的最好的工具。

軍機處的辦事效率很高。根據內閣制度，下屬官員有事題奏，或皇帝頒發詔旨，都是經過層層機構，輾轉交送，常常要花費很多時間。軍機處則不然，一切均由大臣和章京通同辦理，皇帝有諭，隨時奉詔承辦，而且必須當日事當日畢。在通常情況下，軍機大臣每日早5點左右進宮應召覲見皇帝，有時一天召見數次，主要是承受諭旨，然後回堂擬寫。起先由大臣親自主稿，後來才改由章京起草，大臣擬定。經皇帝認可後，按照諭旨的性質分“明發上諭”和“廷寄上諭”兩種形式向下傳達。明發上諭指交內閣發抄，宣示天下。廷寄上諭因奏請而降旨，事屬機密，由軍機大臣直接密寄具奏人。廷寄需封入信函，交兵部加封，發驛馳遞，根據事情的緩急，或馬上飛遞，即日行300裏，或400裏，或500裏，或600里加急，一律由軍機章京在封函上註明。封口及年月日處，加蓋“辦理軍機處”銀印。如遇特別機密緊要的密諭件，則由軍機大臣自行繕寫封固，上寫“軍機大臣密寄”。這一套廷寄制度，減少了很多中間環節，大大加快了辦事速度。

軍機處在清代初設階段，由於無保密制度。時有部院官以啓事畫稿為名，偵探消息傳播街市，目為新聞。造成清廷許多軍國要事的嚴重泄密，其後果是可想而知的。這嚴酷的教訓，使清代軍機處不得不對保密規制進行強行規定。據清吳振棫《養吉齋叢錄》載：軍機處自清朝嘉慶以後其保密規制始嚴，規定凡軍機大臣只准在軍機處輸諭旨，部院稿案不準在軍機處輸，司員不準至軍機處啓事，軍機章京辦事處（章京系專職辦事官員）不許閒人窺視，王以下及文武大臣不準至軍機處與軍機大臣談論。至於通諭王公大臣之事，在乾清門階下傳述，不許在軍機處傳述。並命科道官一人輪日至隆宗門內糾察。與此同時，軍機處所收到的各類奏摺和皇帝硃批的諭旨，都有一整套嚴格的保密管理規定，每日奏摺，於寅卯二時發下，由軍機章京分送各軍機大臣互閲。凡皇帝在奏摺上批有“另有旨”、“即有旨”的奏摺，由軍機處章京貯於專門的保密奏摺，由軍機處章京貯於專門的保密黃匣中，交軍機大臣捧入請旨，然後由軍機大臣根據皇帝的旨意，命軍機章京起草諭旨，經皇帝石硃筆改定後，交各部院速議速辦。為防止文件在傳遞過程中的失密，由軍機處將文件密封后交兵部捷報處遞往。

在文件的封袋上，分別規定右書“辦理軍機處封”，左書“某處某官開拆”，至於皇帝親筆改定的諭旨，在封袋上，則居中大書“傳諭某處某官開拆”，其封口及書年月日處皆鈐印。除此之外，皆使領者（領取文件者）註明畫押於簿中，謂之“交友”。這可謂保密責任到人了。

清軍機處還實行了嚴格的歸檔保密規定，值日章京。凡所奉諭旨，所遞片單，均鈔釘成冊，按日遞添，月一換，謂之“清檔”。凡發交之折片，由內閣等處交還及匯存本處者，每日為一束，每半月為一包。均責成章京檢覆無訛，按季清檔，月折及各種存貯要件，收入櫃中，值日者親手題封，謂之“封櫃”。清軍機處還設有專門的檔案房，有專職的保密人員管理這些檔案，由此而使軍機處的保密工作做得非常之好，同時，為後代留下了許多難得的珍貴史料。

自軍機處設立後，內閣地位雖高，但無實權，軍政大權均由軍機處掌握。皇帝的各項重要機密指示，均由軍機大臣起草發出，一般性的中樞文件才通過內閣頒發出去。軍機處總攬機要，還有向皇帝推薦官吏的權力，權限凌駕於內閣和六部之上。

各地的奏章由軍機處票籤後呈請皇帝批示。皇帝的諭旨，凡屬機要，都由軍機處草擬，稱為“密諭”，經由軍機處通過兵部送達地方的督撫，稱為“廷寄”，內閣無從過問。至於“文武官特簡”以及西北兩路軍兵換防也要由軍機大臣“進其名單”呈請欽定。軍機處還立有“存記簿”，相當於機要檔案，“凡有旨存記者，皆書於冊而藏之”，“應密存事件，則密封存記”。軍機處奉命經辦一切重大軍政事務，成為國家的政治中樞。軍機大臣無專職，亦無定員。軍機處不設官署，除了奉命辦事之外，自己不能作出任何決定，也無權對外發出任何指示，即“只供傳述繕撰，而不能稍有贊畫於其間。” ^[18]  。其官員互不統屬，皆直隸於皇帝，軍機大臣的罷置也聽命於皇帝，一切大權都集中在皇帝手裏。它的設立是清代統治者在中央行政制度方面的重大變革。皇帝通過軍機處，完全控制了全國的軍政大權，實現了“乾綱獨攬”的絕對君權。“內閣宰輔，名存而已”。

軍機處成立後，議政王大臣會議於乾隆五十六年（1791年）被廢止，內閣變成只是辦理例行事務的機構，一切機密大政均歸於軍機處辦理。軍機處總攬軍、政大權二端，真正成為執政的最高國家機關。軍機大臣無日不被召見，無日不承命辦事，出沒於宮廷之間。皇帝行動所到的地方，軍機大臣也無不隨從在側。但軍機處完全置於皇帝的直接掌握之下，等於皇帝的私人秘書處。軍機處在權力上是執政的最高國家機關，而在形式上始終處於臨時機構的地位。

明朝內閣最初和清朝的軍機處類似，是輔佐永樂皇帝處理政務的機構，是一個純粹的秘書機構。但是隨着後來的皇帝的精力和能力下降，內閣逐漸有了一定的決策權，可以決定國家政務的，明朝的內閣首輔在某種程度上是行使相權的，比如著名的張居正。而清朝的軍機處則純粹是一個秘書機構，軍機大臣只是提出建議，執行皇帝的決策，決策權都在皇帝。但是制度是一方面，關鍵在於清朝皇帝獨裁，軍機處始終是皇帝的秘書機構。而明朝內閣逐漸擺脱了純粹的秘書機構，擁有了一定的行政權力，如果明朝皇帝都像朱元璋和朱棣那麼勤政，內閣的權力就小多了。

明代的內閣大學士以六部尚書和曾任經筵講官的來兼任，他們的地位不算高。但內閣還算是國家的正式官署，成員是有品級的國家官員，其任免是有規章制度的。軍機處最初在編制上只是一個臨時機構，而非一個正式機構，其成員無品級，組成完全由皇帝任意安排。內閣大學士，還可以勉強稱為國家大臣，而軍機大臣則只算是皇帝的私人秘書。隨着後來的發展，成為事實上的正式機構。

明代還是在制度之下由皇帝來當宰相，宰相的職權由皇帝所兼。只是宰相做錯了，須負責。皇帝做錯了，可以不負責。除這一區別以外，明代制度還是和過去大體相似的。清代就更超越了這一限度。唐宋諸代的詔敕，宰相一定要蓋章，沒有宰相的章，就不成為詔書。清代行政反而成了私下的秘密，自然比尚有制度可循的內閣制又大大進了一步。 ^[17]