抽象行政行為

抽象行政行為，是指行政機關針對不特定的對象，制定、發佈能反覆適用的行政規範性文件的行為。時下，抽象行政行為已成為各國政府進行行政管理的一項重要手段。長期以來，由於立法上一直將大部分抽象行政行為排除在司法審查的受案範圍之外，我國尚未建立起監督抽象行政行為的有效機制。抽象行政行為作為具體行政行為的依據和指導，一旦違法造成的損害後果要比具體行政行為更嚴重，影響面更廣更深。因此，從體制機制上加強對抽象行政行為的監督，促進行政機關依法行政，是建設社會主義法治國家的必然要求。 ^[2] 

抽象行政行為，是相對於具體行政行為的一個學術概念。帶有普遍性的觀點認為，抽象行政行為是指行政機關制定和發佈普遍性行為規範的行為，其範圍包括行政立法行為和其他一般規範性文件的行為，具體是指制定行政法規、規章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。這一行政行為相對於行政機關針對某特定對象採取的行為，具有對象非特定性、效力的未來性和規範的反覆適用性三個特徵，因此被稱為抽象行政行為。 ^[3] 

抽象行政行為可以從動態和靜態兩方面進行考察分析。

從動態方面看，抽象行政行為是指國家行政機關針對不特定的人和不特定的事制定具有普遍約束力的行為規則的行為。

從靜態方面看，抽象行政行為是指國家行政機關針對不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規則，包括行政法規、行政規章和其他具有普遍約束力的決定、命令等。

時下有關行政機關制定抽象性規則的主要法律法規是，2000年發佈的《立法法》，2001年發佈的《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》。

它不同於國家權力機關、司法機關、軍事機關制定的法律、軍事法規和司法解釋，也不同於非政府組織制定的內部規則。

它不同於處理具體行政事務的具體行政行為。

抽象行政行為的種類，可以分為執行性、補充性、自主性幾種。

執行性的抽象行政行為，是指為執行法律或者上位規則制定具體實施細則的行政行為，其特徵是不創設新的權利義務。

補充性的抽象行政行為，是指根據法律或者上位規則規定的基本原則和基本制度，對原法律或者上位規則需要補充完善的事項作出規定的抽象行政行為，其特徵是在基本原則和基本制度約束下創設一部分補充性的新的權利義務。

自主性的抽象行政行為，是指行政機關直接對法律或者上位規則尚未規定的事項，在根據憲法和組織法規定的管理權限內，根據行政管理的實際需要自主創設權利義務的抽象行政行為。

抽象行政行為與法律的關係是正確理解抽象行政行為性質的要點。行政機關的主要職能是執行法律，將人民代表機關制定的法律規定具體應用到對行政事務的管理活動中去。由於社會的發展和行政職能的變化，行政機關需要擁有制定行為規則的權力，以便實現其管理職能。儘管如此，由於行政機關對人民代表機關的從屬關係，行政機關制定的普遍性規則在本質上仍然是對法律的執行，抽象行政行為的合法性，主要取決於它與法律的一致性。

行政規則是抽象行政行為的活動結果。行政法規、部門規章、地方政府規章和有普遍約束力的行政決定命令，構成行政規則體系。行政規則的適用，是指上述行政規則在適用中的相互關係及其處理原則。作為一項重要原則，行政法規、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而做的特別規定除外。

效力等級是處理行政規則相互關係的基礎。憲法具有最高的法律效力，行政法規、規章都不得同憲法相牴觸。法律的效力高於行政法規、規章。行政法規的效力高於地方性法規、規章。地方性法規的效力高於本級和下級地方政府規章。省、自治區的人民政府制定的規章的效力高於本行政區域內的較大的市的人民政府制定的規章。部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限範圍內施行。

1、同一機關制定的行政法規、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。

2、新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。

3、行政法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決。

4、地方性法規、規章之間不一致時，由有關機關依照下列規定的權限作出裁決：

（1）地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見。國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。

（2）部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。

行政法規是國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律，按照有關程序制定發佈的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規的總稱。

行政法規以憲法和法律為依據，其效力高於地方性法規、規章和有普遍約束力的行政決定、命令。現行憲法第89條規定，制定行政法規是國務院的職權之一。1987年經國務院批准公佈的《行政法規制定程序暫行條例》，對於規範行政法規的制定起了積極作用。

2000年公佈的《立法法》和2001年公佈的《行政法規制定程序條例》，是時下規範行政法規制定行為的主要根據。影響行政法規法律效力的主要法律問題，是制定權限、制定程序和監督程序。

制定權限，是關於制定行政法規必須具備的雜件和可以對什麼事項作出規定的制度。

在制定條件方面，國務院制定行政法規應當以憲法和法律為根據：為了解這裏的“根據”原則，可以與地方人大制定地方性法規的情形進行比較。省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下，可以制定地方性法規。因此，制定地方性法規的前提條件是“不牴觸”上位規則原則。而國務院制定行政法規則必須以上位規則為根據，即所謂“根據”原則。這種憲法和法律的“根據”，既可以是憲法或者法律對具體事項的規定，也可以是憲法或者法律對有關事項的一般性規定。在行政法規的規定事項方面，有以下三個方面：

第一，執行具體法律規定事項，即為執行法律的規定需要制定行政法規的事項。例如，行政處罰法第63條規定：本法第46條罰款決定與罰款收繳分離的規定，由國務院制定具體實施辦法。為執行行政處罰法的規定，1997年國務院公佈了《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》的行政法規。

第二，實施憲法規定職權事項，即憲法第89條規定的國務院行政管理職權的事項。這裏有兩點需要明確：首先，必須屬於行政管理事項，行政法規不得規定其權限範圍以外的事項；其次，必須尊重全國人大及其常委會的專屬立法權，行政法規不得將屬於全國人大及其常委會的專屬立法事項納入自己的規定事項：

第三，全國人大授權事項。應當中全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院可以根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定行政法規。但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項不得授權。授權決定應當明確授權的目的和範圍。

對於授權法規，國務院負有幾項重要義務：嚴格按照授權目的和範圍行使授予的權力，不得將該權力轉授給其他機關。例如，不得將這一授權再轉授給予國務院部門制定規章。根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。授權事項制定法律後，相應授權即行終止。

國務院制定行政法規，需要經歷立項、起草、審查、決定與公佈程序。

立項是決定進行行政法規制定工作的程序，它解決國務院是否應當就特定行政管理事務制定行政法規的問題，是行政法規制定程序的第一個環節。行政事務複雜多變，哪些事情需要制定行政法規，在什麼時間制定行政法規，需要對其必要性、可行性和及時性作出判斷，這就是立項要解決的問題。

立項由國務院依職權決定，在程序上表現為年度立法計劃的編制和調整。國務院法制機構負責擬訂國務院年度立法工作計劃，報國務院審批。年度立法工作計劃在執行中可以根據實際情況予以調憾。

列入行政法規立項的條件是：適應改革、發展、穩定的需要；有關的改革實踐經驗基本成熟；所要解決的問題屬於國務院職權範圍並需要國務院制定行政法規的事項。

國務院有關部門有權報請立項，有關部門的立項申請是擬訂國務院年度立法工作計劃的重要根據。國務院有關部門的立項申請，應當説明立法項目所要解決的主要問題、依據的方針政策和擬確立的主要制度。立項申請應當在每年年初編制國務院年度立法工作計劃以前向國務院提出。

起草是提出行政法規初期方案和草稿的程序，它是審查和決定程序的基礎。起草工作機構。起草工作由國務院組織，可以通過年度立法工作計劃，確定為國務院的一個或者幾個部門承擔具體起草工作，也可以確定由國務院法制機構起草或者組織起草。

聽取意見。行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

工作協調。涉及其他部門的職責或者與其他部門關係緊密的規定，應當與有關部門協商一致。經過充分協商不能取得一致意見的，應當在上報行政法規草案送審稿時説明情況和理由。

重大決策。起草部門對涉及有關管理體制、方針政策等需要國務院決策的重大問題提出解決方案，報國務院決定。送審稿的報送。首先是送審稿的簽署。報送應當由起草部門主要負責人簽署。幾個部門共同起草的，應當由該幾個部門主要負責人共同簽署。其次是一併報送的事項，一併報送的包括説明和有關材料。説明的內容是，立法的必要性，確立的主要制度，各方面對送審稿的主要問題的不同意見，徵求有關機關、組織和公民意見的情況等作出説明。有關材料主要包括國內外的有關立法材料、調研報告、考察報告等。

第一、審查機構和審查內容。審查的對象是報送國務院的送審稿，審查的目的和工作結果是在對送審稿修改的基礎上，形成行政法規草案和對草案的説明。

負責審查的機構是國務院法制機構。國務院法制機構的審查內容有以下幾個方面：

⑴、是否符合憲法、法律的規定和國家的方針政策；

⑵、是否符合起草要求；

⑶、是否與有關行政法規協調、銜接；

⑷、是否正確處理有關機關、組織和公民對送審稿主要問題的意見；

⑸、其他需要審查的內容。

第二、徵求意見和協調意見。徵求意見包括髮送徵求、社會公佈、實地聽取和會議聽取意見與論證。

發送徵求意見的對象，是國務院有關部門、地方人民政府，有關組織和專家。

社會公佈，是重要的行政法規送審稿報經國務院同意，向社會公佈，徵求意見。

實地聽取，是對行政法規送審稿涉及的主要問題，到基層進行實地調查研究，聽取基層有關機關、組織和公民的意見。會議聽取意見與論證，包括座談會、論證會和聽證會。

座談會、論證會適用於重大、疑難問題，由有關單位和專家參加的座談會和論證會，聽取意見和研究論證。聽證會適用於直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，聽取有關機關、組織和公民的意見。

協調意見，是對主要制度、方針政策、管理體制、權限分工等有不同意見的，由國務院法制機構進行協調，力求達成一致意見。不能達成一致意見的，將爭議的主要問題、有關部門的意見以及國務院法制機構的意見報國務院決定。

第三、審查處理。緩辦和退回。可以緩辦或者退回有關部門的情形是：制定行政法規的基本條件不成熟的；有關部門對送審稿規定的主要制度存在較大爭議的；起草部門未與有關部門協商的；上報送審稿有程序缺陷的。

形成草案。國務院法制部門在認真研究各方面意見，與起草部門協商後，對行政法規送審稿進行修改，形成行政法規草案和對草案的説明。

提請審議：行政法規草案由國務院法制機構主要負責人提出提請國務院常務會議審議的建議對調整範圍單一、各方面意見一致或者依據法律制定的配套行政法規草案，可以採取傳批方式，由國務院法制機構直接提請國務院審批。

第一、行政法規草案的審議和審批。行政法規草案由國務院常務會議審議，或者由國務院審批。國務院常務會議審議行政法規時，由國務院法制機構或者起草部門做説明。

第二、行政法規的簽署公佈。國務院對行政法規草案提出審議意見後，由國務院法制機構對行政法規草案進行修改形成草案修改稿．報請總理簽署國務院令公佈施行。簽署公佈行政法規的國務院令應當載明該行政法規的施行日期。

行政法規的標準文本，是在國務院公報上刊登的文本。行政法規簽署公佈後，應當及時在國務院公報和在全國範圍內發行的報紙上刊登。國務院法制機構應當及時彙編出版行政法規的國家正式版本。

第三、施行日期與備案。行政法規應當自公佈之日起30日後施行。但是涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公佈後不立即施行將有礙行政法規施行的，可以自公佈之日起施行。

行政法規在公佈後的10日內由國務院辦公廳報全國人民代表大會常務委員會備案。

第一、對於行政法規條文本身需要進一步明確界限或者作出補充規定的解釋。有權向國務院提出行政法規解釋要求的，是國務院各部門和省、自治區、直轄市人民政府；國務院法制機構研究擬訂行政法規解釋草案，報國務院同意後，由國務院公扣或者山同務院授權國務院有關部門公佈；行政法規的解釋與行政法規具有同等效力。

第二、屬於行政工作中具體應用行政法規的問題的解釋。省、自治區、直轄市人民政府法制機構以及國務院有關部門法制機構請求國務院法制機構解釋的，國務院法制機構可以研究答覆。其中涉及重大問題的，由國務院法制機構提出意見，報國務院同意後答覆。

全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相牴觸的行政法規。行政法規有下列情形的，可以由有權機關予以改變或者撤銷：超越權限的；違反上位法規定的；違背法定程序的。提出的程序是：中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規同憲法或者法律相牴觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查，提出意見。其他的國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民，認為行政法規同憲法或者法律相牴觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會提出進行審查的建議，由常委會的工作機構進行研究，必要時送有關的專門委員會進行審查、提出意見。全國人大法律委員會和有關的專門委員會審查認為行政法規同憲法或者法律相牴觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會審議決定。

國務院部門規章，是指國務院有關部門，依法按照部門規章制定程序制定發佈的行政規範性文件的總稱。部門規章中的法律問題，主要是制定機關、制定權限、制定程序和監督程序。國務院部門的規章制定權：

首先源自於1982年現行憲法。憲法第90條規定、國務院各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發佈命令、指示和規章。

《立法法》和2001年公佈的《規章制定程序條例》、對國務院部門規章的制定機關、制定權限、制定程序和監督程序作出了統一明確的規定。

在此之前的1990年國務院還發布了法規、規章備案規定。

制定規章需要遵循的基本原則是：一致性原則、權利保障原則、權力責任統一原則、體現改革精神原則、精簡統一效率原則。這些原則不但適用於部門規章，也適用於地方政府規章。

一致性原則要求制定規章應當遵循立法法確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規和其他上位法的規定。

權利保障原則要求制定規章，應當切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，在規定其應當履行的義務的同時，應當規定其相應的權利和保障權利實現的途徑。

權力責任統一原則的要求是，在賦予有關行政機關必要的職權的同時，應當規定其行使職權的條件、程序和應承擔的責任。

體現改革精神原則的要求是，科學規範行政行為，促進政府職能向經濟調節、社會管理和公共服務轉變。

精簡統一效率的原則是，相同或者相近的職能應當規定山一個行政機關承擔，簡化行政管理手續。

根據立法法第71條的規定，國務院部門規章的制定機關是國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構。

這類制定機關可以分為國務院組成部門和直屬機構兩大類。國務院部委和中國人民銀行、審計署是國務院組成部門，國務院直屬機構是主管國務院某項專門業務的部門，如國家工商行政管理總局、海關總署、國家税務總局、新聞出版署等重要行政管理部門。直屬機構的數量和職能田各屆政府的機構設立和法律的規定而有所不同，第九屆中央人民政府設置的直屬機構共有17個。

制定部門規章的主體，還因為單行法律的授權規定而出現。例如，1998年12月公佈的證券法第179條規定，國務院證券監督管理機構的職責之一，是依法制定有關證券市場監督管理的規章，根據第九屆中央人民政府的管理職能配置和機構設置，行使國務院證券監督管理職權的機構是國務院的直屬事業單位中國證券監督管理委員會。對此，這裏行使部門規章制定權的就是國務院的事業單位。

根據《立法法》第71條的現定，部門規章規定的事項，應當屬於執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。對此應當理解為，部門規章的制定權限，應當以法律或者國務院的行政法規、決定、命令中對具體事項的規定為根據。

這就是説，部門規章是執行性或者補充性的行政規範，而不是自主性的行政規範。在缺乏法律、國務院行政法規和決定、命令的情形下，國務院部門不得只是以管理需要為由主動地制定和發佈部門規章。僅就制定根據這一點而言，國務院部門規章的制定權限比地方政府規章要小一些。

超越一個國務院部門規章制定權限的，所涉及兩個以上國務院部門職權範圍的事項。對此有兩個解決辦法：第一是提請國務院制定行政法規。它一般適用於以下情形：需要制定的事項涉及兩個以上國務院部門的職權，但是對它們的職權範圍尚有待於國務院作出明確劃分；規章中將規定的措施只能由國務院規定或者採取的；法律規定應當由國務院作出規定的；國務院認為應當由國務院制定行政法規的。第二是由國務院有關部門聯合制定規章。它一般適用於以下情形：需要規定的事項涉及兩個以上部門職權，國務院已經對它們的職權劃分作出了明確規定；涉及兩個以上國務院部門職權的事項，法律規定由國務院有關部門作出規定的。涉及國務院兩個以上部門職權範圍的事項，制定行政法規條件尚不成熟，需要制定規章的，國務院有關部門應當聯合制定規章，否則國務院有關部門單獨制定的規章無效。

規章制定程序是指規章立項、起草、審查、決定、公佈等的程序。修改和廢止規章的程序，參照制定程序的有關規定進行。國務院部門可以依照職權及時修改或者廢止與新公佈的法律行政法規或者其他上位法的規定不一致的，或者與法律、行政法規或者其他上位法相牴觸的部門規章。

⑴立項。是決定進行部門行政規章制定工作的程序。立項決定權是享有部門規章制定權的國務院部門。福先由部門內設機構或者其他機構提出立項報告，由該部門法制機構彙總研究，擬訂出本部門年度規章制定工作計劃，報本部門批准後執行。年度規章制定工作計劃在執行中，可以根據實際情況予以調整，對擬增加的規章項目應當進行補充論證。

⑵起草。是國務院部門提出規章初步方案形成送審稿的程序。起草由國務院部門組織。國務院部門可以確定內設機構或者其他機構具體負責起草工作，也可以確定由其法制機構起草或者組織起草。可以邀請有關專家組織參加，也可以委託有關專家、組織起草。起草程序中的聽取意見。起草規章應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見的形式有書面徵求意見、座談會、論證會、聽證會等。起草的規章直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公佈，徵求社會各界的意見。起草單位也可以舉行聽證會。

起草規章中的徵求意見。起草部門規章，涉及國務院其他部門的職責或者與國務院其他部門關係緊密的，起草單位應當充分徵求國務院其他部門的意見。

起草規章中送審稿的報送。起草單位應當將規章送審稿及其説明、對規章送審稿主要問題的不同意見和其他有關材料，按規定報送審查。有關材料主要包括彙總的意見、聽證會筆錄、調研報告、國內外有關立法資料等。

⑶審查。審查是對送審稿進行修改形成部門規章草案的程序。審查主體是規章制定部門的法制機構。法制機構根據 《規章制定程序條例》的要求進行審查，並可以緩辦或者退回起草單位。

審查程序中的聽取建議和協調。法制機構在審查中應當就規章送審稿涉及的主要問題，聽取基層有關機關、組織和公民的意見；涉及重大問題的，應當召開由有關單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證；直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會公佈，也未舉行聽證會的，法制機構經過本部門批准，可以向社會公佈，也可以舉行聽證會；法制部門可以就規章送審稿涉及的主要措施、管理體制、權限分工協調有關機構或者部門的意見，不能達成一致的，報本部門決定。

形成規章草案。法制機構應當認真研究各方面的意見，與起草單位協商後，對規章送審稿進行修改，形成規章草案和對草案的説明，並提出本部門有關會議審以的建議。

⑷決定和公佈。決定是審儀部門規章草案並作出最終決定的決策程序。公佈是將經過決定程序的部門規章向社會公開公佈使公眾知道的程序。部門規章應當由部門的部務會議或者委員會會議決定。有關會議對規章草案提出審議意見後，由法制機構對規章草案進行修改後形成草案修改稿，報請本部門首長簽署命令予以公佈。

公佈規章的命令，應當載明改規章的制定機關、序號、規章名稱、通過日期、施行日期、部門首長的署名以及公佈日期。部門規章簽署公佈後，及時在國務院公報或者部門公報和在全國範圍內發行的報紙上刊登。在部門公報或者國務院公報上刊登的規章文本為標準文本。原則上，規章應當在公佈之日起30日後施行．除非涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公佈後不立即施行將有礙規章施行的，可以自公佈之日起施行。

⑸備案與解釋。規章自公佈之日起30日內，由法制機構依照立法法和《法規規章備案條例》的規定向有關機關備案。部門規章應當在公佈後的30日內報國務院備案。

規章解釋權屬於規章制定機關。規章解釋由規章制定機關的法制機構參照規章送審稿審查程序提出意見，報請制定機關批准後公佈。進行規章解釋的情形是：規章的規定需要進一步明確具體含義的；規章制定後出現新的情況，需要明確使用規章依據的。規章的解釋同規章有同等效力。

部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委雖會和人民政府備案。其他接受備案的機關對報送備案的地方性法規，自治條例和單行條例、規章的審查程序，按照維護法制統一的原則，由接受備案的機關規定。

國家機關、社會團體、企業事業組織、公民認為部門規章同法律、行政法規相牴觸的，也以向國務院書面提出審查的建議，由國務院法制機構研究處理。

根據立法法第88條的規定，改變或者撤銷規章的權限是：國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章，地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章；省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章。

根據《立法法》第87條的規定，規章有下列情形之一的，由有關機關依照《立法法》第88條規定的權限予以改變或者撤銷：

⑴超越權限的；

⑵下位法違反上位法規定的：

⑶規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的；

⑷規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；

⑸違背法定程序的。

地方政府規章，是指有權地方人民政府依法根據地方政府規章制定程序制定發佈的行政規則的總稱。地方政府規章中的法律問題，同樣是制定機關、制定權限、制定程序和監督程帛。

地方政府規章的制定主體分為兩類：

第一是省、自治區、直轄市的人民政府；

第二是較大的市的人民政府。較大的市的人民政府，足指省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區的市，以及經過國務院批准的較大的市的人民政府。

制定主體的範圍有一個發展過程。現行憲法只是規定國務院的部委可以制定規章，對於地方政府是否可以制定規章沒有作出明確規定。1982年12月公佈的《關於修改〈地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的若干規定的決議》第8項決定增加“省、自治區、直轄市以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民政府，還可以根據法律和國務院的行政法規，制定規章”，這是國家立法第一次規定地方政府可以制定規章。經過1986年和1995年修改的現行地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第60條規定，省、自治區、直轄市的人民政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章，報國務院和本級人民代表大會常務委員會備案。省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規，制定規章，報國務院和省、自治區的人民代表大會常務委會、人民政府以及本級人民代表大會常務委員會備案。立法法確認了經濟特區所在地的市人民政府作為地方政府規章制定機關的地位。

地方政府規章制定權限有兩方面問題，一個是制定根據，一個是規定事項。兩者相互關聯。制定根據是法律、行政法規和本省、自治區、直轄市地方性法規。規定事項有兩項：

⑴為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項。這種為滿足執行需要制定的規章，既可以是根據法律法規明確要求制定的地方政府規章，也可以是地方政府自己認為有這種需要而制定的規章，但是它們應當都是執行性的規章。

⑵屬於本行政區域的具體行政管理事項。這是地方政府規章不同於國務院部門規章的方面，即地方政府在制定權限方面有比部門規章更大的權限：行使這一權限有一定的規則．首先要根據相關的法律、行政法規和地方性法規，其次是限於本行政區域的具體行政管理事項。

地方政府規章的制定程序，總的來説與部門規章的制定程序是大體一致的，主要根據都是立法法和《規章制定程序條例》。但是有一些特殊的地方，以下只是討論這些特殊的地方。

⑴立項方面，報請立項的可以是省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府所屬工作部門或者下級人民政府。

⑵起草方面，組織起草的可以是省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府。他們可以確定由其一個部門或者幾個部門具體負責起草工作，也可以確定由其法制機構起草或者組織起草。在起草中涉及本級人民政府其他部門的職責或者與其他部門關係緊密的，起草單位應當充分徵求其他部門的意見。

⑶審查方面，地方政府規章與國務院部門規章的審查程序基本一致。

⑷決定和公佈方面，地方政府規章應當經過政府常務會議或者全體會議決定。法制機構根據有關會議審議意見對規章草案進行修改形成草案修改稿後，報請省長、自治區主席、市長簽署命令予以公佈。地方政府規章簽署公佈後，本級人民政府公報和本行政區域範圍內發行的報紙應當及時刊登，地方人民政府公報刊登的規章文本為標準文本。

地方政府規章與前述部門規章的程序基本一致的部分，這裏不再重複，國家機關、社會團體、企業事業組織、公民認為地方政府規章同法律、行政法規相牴觸的，可以向國務院書面提出審查的建議，由國務院法制機構研究處理。國家機關、社會團體、企業事業組織、公民認為較大的市的人民政府規章同法律市政法規相牴觸或者違反其L位法的規定的，也可以由省、自治區的人民政府法制機構研究處理。

提出“有普遍約束力的決定、命令”，較早的是行政訴訟法。該法第12條規定，人民法院不受理公民，法人或者其他組織對行政機關制定發佈的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟。

2000年公佈的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第3條對此解釋道：所謂具有普遍約束力的決定、命令，是指行政機關針對不特定對象發佈的能反覆適用的行政規範性文件。有普遍約束力的決定、命令的基本特徵，是規範對象的不特定性和適用的反覆性。上述法律和司法規定使有普遍約束力的決定、命令成為人民政府發佈的決定、命令的一個基本種類。

制定發佈行政決定、命令的機構，可以是國務院和地方各級人民政府。憲法第89條規定，國務院有權發佈決定和命令；第90條規定，各部、委員會在本部門的權限內發佈命令、指示和規章。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條和第61條分別規定，縣級以上地方各級人民政府，鄉、民族鄉、鎮的人民政府都有權發佈決定、命令。

制定發佈決定、命令是人民政府的普遍職權和表達其管理意志的普遍形式；各級人民政府有權以發佈決定、命令的形式行使其各種職權。

所謂各種職權，包括憲法第89條規定的國務院的職權，《地方各級人民代表大會和地方齊級人民政府組織法》第59條規定的縣級以上地方各級人民政府的職權，第61條規定的鄉、民族鄉、鎮的人民政府的職權，以及各個單行法律法規賦予人民政府的職權。

行政機關發佈決定、命令的重要條件是它的根據。憲法第89條規定，國務院發佈決定、命令應當以憲法和法律為根據；第90條規定，各部、委員會發布命令、指示以法律和國務院的行政法規、決定，命令為根據。《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》第59條和第61條規定：縣級以上地方各級人民政府，發佈決定、命令，是執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級國家行政機關的決定和命令；鄉、民族鄉、鎮的人民政府發佈決定和命令，是執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令。

在有普遍約束力的行政決定、命令的制定程序方面，依法不具有規章制定權的縣級以上地方人民政府制定發佈具有普遍約束力的決定、命令，參照有關規章的制定程序進行。

監督程序按照憲法和有關組織法的規定，可以分為人民代表機關的監督和行政機關的監督。例如，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規定，縣級以上地方各級人民政府有權改變或者撤銷各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。

根據不同的標準，我們可以將抽象行政行為作不同的分類。以抽象行政行為的制定依據、內容和目的為標準，可以將抽象行政行為分為制定執行性、補充性、試驗性行為規則。以抽象行政行為的權力來源為標準，可以將抽象行政行為分為依授權制定行為規則的行為和依職權制定行為規則的行為。最常見的分類是以抽象行政行為的規範程度與效力等級為標準所作的 劃分。即：

1.行政機關的行政立法行為。指國家行政機關制定發佈行政法規和行政規章的行為。

2.行政機關除行政立法行為以外的其他抽象行政行為。主要是指行政機關針對廣泛的、不特定的對象規定行政措施，發佈決定和命令的行為。這類行政行為沒有對某個具體對象的特殊針對性，而是在一定範圍和管理領域內對一切人具有普遍約束力，並能反覆適用，因此，它雖不屬於行政立法行為，但屬於抽象行政行為的一種。