司法審查

司法審查就是一種國家權力對另一種國家權力的監督制約制度，即法院通過訴訟程序審查並糾正不法行政行為，以保護公民和組織的合法權益免受國家行政機關侵害並維護其合法權益的行政行為，支持行政機關依法行政。在我國，最主要的司法審查制度就是1989年4月4日通過的《行政訴訟法》 ^[2]  。它調處的是兩種基本關係，即司法權與行政權，國家利益與個人利益之間的關係，它的創制過程實際就是正確處理這兩種關係的過程，它的實施和進一步完善也是為了正確處理這兩種關係。它既包括程序規範，也包括實體規範，並且，實體規範佔據着核心地位。很多具體規定雖然在程序法中，但就其實質而言並非程序規範，而是特殊的實體規範。同時，該法還含有具有可操作性的行政侵權賠償的原則規定。因此，《行政訴訟法》身兼二職，它既是一個解決行政爭議的專門程序立法，也是關於行政違法及其法律責任的一個專門立法，且後者是居於核心地位。

1.中國是人民當家作主的社會主義國家，國家利益和個人利益從長遠和根本上看是一致的。但是，國家利益和個人利益的長遠和根本一致性，並不能排除和消滅兩者之間的差異，兩者在局部上也會經常發生大大小小的矛盾，因為代表國家採取行動和措施的國家公職人員無法完美無缺，由於情況複雜或者是執法者素質問題，很難做到在任何時候都不越出法律的界限，而侵犯個人的合法權益，是國家利益與個人利益局部矛盾的突出表現之一，就是在行政管理過程中行政機關與公民和其他組織之間時有爭議發生。無視這些爭議的存在或者故意迴避這些爭議，都是不現實的，也是不能解決根本問題的，消極對待這些爭議，極有可能使矛盾激化，不利於社會的穩定和發展，甚至會影響到黨和國家的基石。要使國家和社會穩步向前發展，只有面對現實，採取積極的態度，尋求適宜的途徑解決國家行政機關與公民包括與其他組織的爭議，使國家和個人局部利益的衝突的妥善解決而處在一種良性協調的關係之中，而司法審查正是一條最為適宜的途徑。之所以這樣説，也是經過慎重而多方面的比較的。

2.根據中國的具體情況，行政爭議的解決途徑主要可能有以下幾種：

（1）通過人民代表機關。代表機關是權力機關，憲法地位崇高，其主要職能是立法，對國家重要事務行使着最高決定權和最後控制權。雖然代表機關是有高度政治性的機構，且有監督行政機關的權力和職責，但卻不宜也沒有時間和能力，同時制定法律又適用和執法法律，其應在更高的層次上去監督行政機關；

（2）通過行政機關自身解決，這種方法是解決爭議最普遍和行之有效的方法。如行政複議、申訴、上訪等。但行政機關上、下級之間的關係，有時上級會編袒下級，其公正性缺乏切實有效的保障，僅用此種途徑解決爭議，有時會取得反面效果，無法取信於民；

（3）通過黨的組織。黨是國家政治上的領導力量，其工作的重要內容之一就是協調好人民與國家之間的關係，但是，若黨組織分身去處理形形色色的各種行政爭議，將導致黨政不分，同時也會降低黨的領導的層次，將黨組織推向各種具體事務的前台，必然會削弱其政治領導作用。實踐也已證明，黨應該把握大政、方針和政策，不宜陷入各種具體的行政和司法事務；

（4）通過社會團體、工、青、婦等社會團體既是維護其成員利益的組織，也是聯繫人民與黨組織、國家機關的重要紐帶之一，他們在中國的社會政治生活中發揮着重要的功能。但是，由於它們不具有國家權能，無法定強制力作後盾，因而不能亦不宜處斷行政爭議；

（5）通過信訪。在某種意義上説，信訪應包含在上述四種方式之中。但信訪的方式長期以來是人民羣眾對個別國家機關及其工作人員不滿的主要申訴方式，信訪是領導機關洞察民情，瞭解社會動向，反饋政策、法律的一個良好的機制，多年來收到了一定的效果，但由於信訪制度和信訪組織不擁有解決行政爭議的權力和有效手段，也不能作為解決行政爭議的有效途徑；

（6）通過自下而上、自上而下的羣眾運動。例如“四清”、“文革”等轟轟烈烈的政治運動。但這種形式已被實踐證明破壞性大，易被壞人利用，已被遺棄到歷史的角落。

根據以上情況，必須開闢一條新的解決爭議的途徑。這一新的途徑就是司法審查。此種途徑中人民法院享有獨立的法律地位，並遵循公正、公開的程序。在行政複議的情況下，若不能妥善地平息爭議，也要最終通過行政訴訟的方式來解決行政爭議，因此，司法審查制度是一種比較理想、比較完善的解決行政爭議的制度。

3.《行政訴訟法》是中國一項重要的人權立法。社會主義人權原則是中國司法審查制度理論上的重要基礎。過去，將馬克思對資本主義人權觀念和人權制度的激烈而無情的批判，誤以為是馬克思否定了人權原則本身，因而將社會主義與人權原則對立起來，而經過多年來的對馬克思主義的深刻領會和研究，馬克思最關心的就是人，實現人的解放，特別是無產階級和勞動羣眾的解放。中國自確立社會主義制度以來制定的憲法和許多法律法規和政策等，確認了公民的基本權利，並保障這些權利的實現。隨着經濟文化的發展，人權的保護範圍也在日益擴大，也急需《行政訴訟法》的出台，司法審查制度的建立。

4.公民通過訴諸法律以審查具體行政行為的合法性，以維護自身的合法權益，也是對行政機關實施的最為有效的監督。中國公民作為社會的成員，不但可以通過其代表行使國家權力，參與管理國家社會事務，而且也迫切期待在其利益受到具體行政行為侵害時，可以通過司法審查監督糾正其違法行為。相信在不久的將來，人們也有權對行政機關的抽象行政行為提請審查，這也正是中國社會主義民主的生動的體現和反映。社會主義法治既是倡導司法審查制度的重要根據之一，也影響着司法審查模式的選擇。社會主義法治表現在國家管理領域，就是代表機關即立法機關制定儘可能詳盡周密的法律來規定行政機關與公民的關係，明確行政機關的職責權限及公民的權利和義務，同時建立相應的制度監督，並在監督的前提下支持行政機關依法行政，而相應的監督制度之一就是司法審查。在建立司法審查制度時，有多種模式可供選擇。一種是隸屬於行政系統但又有獨立性的行政法院。如法國，因這種模式中行政法院的獨立性無法保障且不符合我國憲法的法治原則，是不可取的。中國憲法確認的法治原則之一就是審判權獨立於行政系統之外，由人民法院獨立行使；另一種模式是設立專門法院，但這種模式與中國的國情不符。最後考慮到中國體制、觀念、人力、財物等方面的種種因素，最終選擇了在普通法院內設立行政法庭這種模式，由普通法院肩負起履行行政法治的責任。

5.中國是以工人階級為領導階級的社會主義國家，以總體上不能也無須照搬西方資產階級的三權分立的制約機制，但是中國憲法為我國設置了共產黨統一領導下的分工制約機制的政體。憲法將立法職能賦予權力機關，將行政職能賦予行政機關，將審判職能賦予審判機關，而作為權力機關的代表機關有權監督上述機關，上述機關須向它報告工作，向它負責，除此之外，憲法還明確了公、檢、法機關在合理分工、互相配合外，還必須相互制約。眾所周知，不受制約的權力必然產生腐敗，而防止權力腐敗的最好辦法就是以權力制約權力，這已成為中國人民的重要思想財富。雖然從本質上講，制約政府的的最深刻的力量是人民，但是以一種權力通過一定程序監督另一種權力卻是絕對必要的，非如此不能確保政府成為人民的公僕和服務型的政府。中國的司法審查制度，正是憲法上的這種權力制約精神的重要產物。

司法審查的門檻即行政訴訟的受理條件，指的是一個爭議符合哪些條件才能成為法院可以審理的行政案件。美國進入20世紀以後，行政權的不斷膨脹，使“三權分立”這一憲政基石一度動搖，自由和人權受到威脅，為維持權力平衡和權利保障之需要，司法對行政加強了控制的力度，其重要表現之一，降低司法審查的門檻，讓起訴變得更加容易。具體有以下三方面的內容：

（一）被訴行為標準：從不可審查的假定到可審查的假定20世紀以前，法院基於對“三權分立”原則的嚴格解釋，為避免干預行政，在行政案件的受理上持不可審查的假定立場，即私人只能對法律規定可以起訴的行政行為提起訴訟，法律對於行政行為是否可訴未作規定的，法院應作不可訴的推定。20世紀，法院放棄了不可審查的假定，將可審查的假定確立為受理行政案件的指南，即在法律對行政行為是否可訴未作規定的，應作可訴的假定。那麼，有什麼理由支持可審查的假定呢？最高法院判例揭示了兩點理由，第一，“確認法律授予行政機關權力範圍的責任，是一個司法職能。”也就是説，行政機關的權力有多大，不能由行政機關自己做最終判斷，而應由司法來最終決定；第二，“國會建立法院審理侵害人民權利的案件和爭議，不問這種侵害是來自私人的不法行為，或由於行使沒有授權的行政行為。”也就是説，按照憲法關於司法權的規定，法院有權審理一切案件和爭議，而不看涉及到誰。

在可審查的假定之下，法院受理案件沒有正面障礙，而主要看是否屬於排除司法審查的事項。按照美國行政程序法第701節規定，排除司法審查的事項有法律排除司法審查的行為和自由裁量行政行為，除此之外，美國聯邦法院認為以下事項在性質上不宜進行司法審查：國防、外交行為、政治任命、行政機構內部事務、涉及國家安全的行為、司法部的追訴行為。

與擴大受案範圍的努力相一致，法院在界定排除司法審查事項時，往往持嚴格解釋標準。關於法律排除司法審查的行為，最高法院認為，只有在法律規定達到“明白的和令人信服”的程度時，才能排除司法審查。關於自由裁量行政行為，法院藉助於行政程序法第706節規定的授權，加強對行政自由裁量權的控制，大大縮小了行政程序法第701節關於自由裁量行為排除司法審查之規定的適用餘地。所謂的排除事項都不是絕對的排除，如果當事人以損害其重大利益或者憲法上的基本權利為由起訴，法院也應受理。比如，據Bryson法官介紹，行政官員對於行政機構對其採取的懲罰行為如停薪兩週以上、解僱等行為不服，可以向其工作地法院提出上訴。未獲得行政職務任命者一般無權起訴，但如果其認為其未獲任命的理由是因為自己是黑人，違反憲法上的平等保護，則起訴可以受理。

值得注意的是，美國的受案範圍不但包括裁決（即具體行政行為），也包括規章（即抽象行政行為），對於受理規章的理由，美方專家的看法基本一致。David教授認為，行政機關都有擴大自己權力的傾向，僅有政治制衡是不夠的，司法審查的關鍵作用在於抑制這種傾向，並令行政當局真正負起責任。美國行政法的關鍵在於問責制。聯邦政府發佈規章時須闡明原因，而且預測所能達到的效果，但往往會出現意想不到的情況，對此，政治審議很難解決，而司法審查則可以提供出路。Jerry Mashaw教授認為，賦予法官審查抽象行政行為的權力有一個重要理由，法官在解釋法律方面比行政官更有優勢。在美國，對正當程序的重視程度往往超過對專業知識的重視，而法官所處的地位中立、獨立，更符合正當程序的要求。當然，即使不承認規章屬於行政訴訟受案範圍，在具體案件中也涉及到對作為政府行為依據的規章，法院也可以做一定的審查，但這種審查與將作為訴訟對象的審查不可同日而語。Bryson法官認為，司法審查是根據國會授權的立法嚴格進行的，但要判斷一個行政決定是否合法，行政當局不是最好的評斷人。

（二）原告資格標準：從權利損害到法律利益損害

歸納起來，原告資格標準經歷了從權利損害標準向法律利益損害標準的轉變。1946年行政程序法出台前，法院堅持權利損害標準，即當事人只有法定權利受到行政行為侵害時才有起訴資格，其他利益受到損害時，沒有原告資格。1946年行政程序法出台後，法院以法律利益損害標準界定原告資格，即當事人在法律保護的利益受到行政行為侵害時，具有起訴資格。1970年，最高法院將此標準概括為雙層結構標準，即憲法層次的標準和法律層次的標準。第一，當事人提出的訴訟要符合根據憲法規定的“案件”或“爭議”，而只要被挑戰的行為對當事人“產生了事實上的損害”即構成“案件”或“爭議”；第二，被侵害的利益在法律保護的範圍之內。與擴大原告範圍的政策相適應，法院對“法律保護”持寬泛的解釋標準，受到法律保護的權利不僅限於法律明確設定的權利，而且包括法律所明示或隱含調整意圖的利益。

以上是對原告資格發展的粗線條概括，實踐中的情況並非一目瞭然，據美方專家介紹，原告資格問題已經被搞得非常複雜，聯邦最高法院在起訴資格方面的判例時而出現彼此矛盾或前後不一致的情況。據説，法院並不希望界定標準（包括前述受案範圍的標準）太明確，比較模糊的標準使得法院有一定的迴旋餘地，可以避免法院介入敏感的社會、政治問題。

中方起草的行政訴訟法修改稿在原告資格的規定中增加了公益訴訟的規定，因此，請美方專家介紹了美國的相應情況。美國沒有在法律上規定公益訴訟這種形式，但法院判例創造了“私人檢察總長”理論：為保護公共利益，國會既可以授權檢察總長，也可以授權私人對行政行為申請司法審查，這裏的私人就起到了檢察總長的作用。根據這項理論，競爭者、環境消費者等當事人可以對不法行政決定提起訴訟。應當注意一點，這裏的“私人”並不是“任何人”，也就是説原告資格並沒有放寬到沒有限制的程度，起訴人仍須具有一般人所沒有的特定損害（仍應符合法律利益損害標準）。

（三）適格被告：取消“主權豁免”原則

美國法制源於英國普通法，英國長期奉行的“主權豁免”原則在美國也根深蒂固。該原則在司法審查上表現為：司法審查不能以國家和政府為被告，只能以官員個人為被告。這種狀況直到1976年修改聯邦行政程序法才有了轉變。該法明確放棄了“主權豁免”原則，並規定：“在沒有能夠適用的特定的法定審查程序時，司法審查的訴訟可以對美國、對機關以及以其機關名稱或者適當的官員提起。”

據美方專家介紹，適格被告在美國已不成問題，實踐中因錯列被告而敗訴者幾乎不存在。之所以如此，主要有三個原因，第一，如上所述，修改後的行政程序法規定了很寬的被告資格範圍，原告可以在起訴行政機關、官員甚至美國政府之間作出選擇，為了保險起見，原告可以將他們全列為被告；第二，辯護制度。無論被告是哪個行政部門，代表政府進行辯護的律師都是司法部統一派出，被告是誰不重要，只要原告勝訴，執行沒有問題；第三，即便原告所列被告錯誤，則法庭書記官會修改為正確的被告，也就是説，在美國，法庭有義務指出正確的被告。

所謂司法審查的範圍指的是司法審查的程度或深度。司法審查的範圍與審查標準是相互對應的，審查標準高，則審查程度深，反之則淺。按照美國行政法理論的傳統分類，司法審查所針對的問題被區分為事實問題和法律問題，分別適用不同的審查標準。在事實問題上，行政官員具有技術和專業的優勢，要求法官作出比行政官員更合理的事實裁定，顯然超出了他們的能力範圍，這注定法院在此領域只能進行有限程度的審查；在法律問題上，法官以法律知識見長，他們有能力進行更深程度的審查，甚至可以以自己對法律問題的理解代替行政機關的理解。

（一）事實問題的審查範圍

事實問題的審查包括三個層次的標準：實質性證據標準，濫用自由裁量權標準和重新審查標準。按照美國行政程序法規定，實質性證據標準主要應用於按照正式程序作出的事實裁定。所謂實質性證據又稱為合理證據，指的是法院出於對行政機關專業知識的尊重，只審查行政機關的證據判斷是否合理，如果沒有明顯的不合理，即滿足了實質性證據要求。行政程序法上規定的專橫、任性、濫用自由裁量權都是濫用自由裁量權，專橫、任性是濫用自由裁量權的兩種方式。濫用自由裁量權標準主要適用於依非正式程序作出的事實裁定。一般認為，濫用自由裁量權標準要比實質性證據標準寬鬆一些，但實際上很難講，因為兩者只有形式上的區別，而無本質差異，兩者都以合理性為基礎，實質性證據要求證據要合理，明顯的不合理的證據不能通過司法審查，而明顯不合理就是濫用自由裁量權。在實踐中，兩種標準的界線越來越模糊，出現了融合趨勢。重新審理標準指的是，法院置行政機關的事實裁定於不顧，獨立地對事實問題作出判斷。此標準審查程度較深，但應用範圍很窄，限於特定的例外情形，如行政機關作出的涉及當事人憲法上權利的事實裁定。

（二）法律問題的審查範圍

法律問題包括法律解釋和法律適用兩個步驟，法律解釋是對法律含義的一般理解；法律適用是將抽象的一般規定應用於具體事件。法律解釋是脱離具體事實的邏輯運算，是單純的法律問題，法院可以充分行使最終的解釋權。法律適用既有法律問題，也有事實問題，二者之中事實認定的分量更重，因此其審查標準側重於事實裁定的審查標準。

（三）司法審查範圍的相互接近

據美方專家介紹，實質性證據標準的適用經歷了由寬鬆到嚴格的過程，在此過程中，事實問題審查範圍得到加深。在早期，法院只看行政機關認定的證據是否可以定案，而對案卷中存在的其他相反證據視而不見。過於寬鬆的標準容易放縱行政違法和濫用權力，因此行政程序法專門針對這種情況作出規定，要求法院“應當審查全部記錄，或記錄中為一方當事人所引用的部分”，對所有的證據進行全面審查。目前的實質性證據有兩層含義：一是法院尊重行政機關的判斷，只要行政機關的事實裁定具有足夠合理性，即便法院認為自己還可以作出更好的裁定，也不能以自己的判斷取代行政機關的判斷。二是法院不放棄審查責任，法院必須要分析案卷中的全部證據，特別要“考慮記錄中任何減少它的證明力的因素”，然後，以一個理性人的標準衡量事實裁定是否合理。

法律問題方面的變化則正相反，在法律適用上自不消説，已經採取與事實問題同樣的司法審查標準。在法律解釋上，自20世紀80年代，司法審查標準也開始放鬆。最高法院在審理著名的Chevron案中提出：“法院不能以自己對法律的解釋代替行政機關的合理解釋”，美方專家認為，Chevron案標誌着法律問題的審查範圍與事實問題的審查範圍趨同。

（四）規章的司法審查範圍

中方學者認為，抽象行政行為對人民權利的影響，無論從哪個角度看，都遠比具體行政行為來得強烈而巨大，為救濟權利有必要借修改行政訴訟法的機會而納入受案範圍。美國自1946年行政程序法公佈以來，行政規章即成為司法審查的訴訟對象，這方面積累了相當豐富的經驗。

據美方專家介紹，規章與裁決在審查範圍上相同，因此在審查標準上也與裁決的審查標準相同，具體説，按正式程序制定的規章適用實質性證據標準，按非正式程序制定的規章適用濫用自由裁量權標準。如果規章影響公民的重大憲法權利，則適用重新審理標準。法院經審查認為規章違法，可以直接判決撤銷。

1.人民法院的受案範圍有限。

關於《中華人民共和國行政訴訟法（草案）》的註明説：“考慮到中國目前的實際……人民法院行政審判法庭還不夠健全，行政訴訟法規定‘民可以告官’，有觀念更新問題，有不習慣、不適應的問題，也有承受力的問題，因此對受案範圍現在不宜規定太寬，而應逐步擴大，以利於行政訴訟制度的推行。”所以，儘管《行政訴訟法》擴大了法院對行政案件的受理範圍，但是，法院目前對行政案件的受理範圍仍然十分有限。主要表現為以下幾個方面：

（1）不受理對抽象行政行為的起訴。抽象行政行為，是行政機關制定法規、規章和其他具有普遍的約束力的決定、命令等規範性文件的行為。其特點是對象的普遍性、反覆適用性。面向未來而不面向過去。當然，法院不受理對抽象行政行為的起訴，並不意味着法院絕對不審查抽象行政行為。人民法院對於在審查具體行政行為的合法性時，對於行政規章參照使用，若出現具體行政行為據以作出的規範性文件與更高層次的法律、法規及其他規範化性文件相牴觸時，可以選擇適用最高層次的規範性文件。這説明法院對抽象行政行為有一定的審查權，但卻不能予以撤銷或宣佈有關規範性文件無效。抽象行政行為的審查需遵循逐級上報等特殊的審查程序，但其可操作性卻已大大不如人民法院的審查。

（2）《行政訴訟法》原則上只受理對影響人身權和財產權的具體行政行為的控告。比如罰款、拘留、吊銷許可證或執照、責令停產停業、沒收財產等行政處罰，限制人身自由或者對財產查封、扣押、凍結等行政強制措施，侵犯合法的經營自主權，拒絕頒發許可證、執照或對許可申請不答覆、不履行保護人身權、財產以義務等不作為行為，不依法發給撫卹金，違法要求履行義務以及其他影響人身權、財產權的具體行政行為。《行政訴訟法》第十一條第八款是總結和概括性條款，僅意味着對於行政機關影響人身權和財產權的具體行政行為可以起訴。既凡是影響到人身權和財產權的具體行政行為，公民都有權提起訴訟，至於影響政治權利、教育權利及其他人個人權利的行為（具體行政行為），只有法律明確規定可以起訴的才能提起訴訟。在《行政訴訟法》頒行十五年後的今天，最高人民法院制定了很多具有可操作性的司法解釋條款，理論界和實務界也共同努力，使對具體行政行為受案的範圍有了進一步的擴大，如取消考試資格、不準報考的具體行政行為，不予頒發學位證書等侵犯公民受教育權利等具體行政行為，人民法院也已嘗試立案受理，並取得很好的社會效果。相信今後還會有更多的侵犯公民或其他組織的其他權利的具體行政行為，也必將納入《行政訴訟法》的受案範圍。

（3）不受理對行政機關內部的懲戒及其他處理行為的控告。對於內部懲戒等行為，是否可以對其實施司法審查，各國並不一致，中國採取不受理原則。

（4）從受案的範圍中法律條文表述來看，中國採用的是概括式與列舉式相結合的原則。而像英美等受案範圍較寬的國家大都採用概括式，持所謂“推定可審原理”，即凡是法律和判例不排除審查的行為，都推定法院可以審查，以其相比，中國的受案範圍較狹窄，這主要取決於中國的司法審查制度尚不成熟。

2.中國的司法審查不存在包容性極強的司法審查根據。

行政訴訟法規定了超越職權、濫用職權、適用法律法規錯誤、主要證據不足、違反法定程序、不履行義務六種根據，各種根據之間各有其獨特的含義，互不涵蓋，這與一些國家司法審查包容性極大的根據不同，中國的規定相對較為科學，也符合中國實際，但由於社會的進步和發展，各種新的問題相繼出現，一些具體行政行為似不能劃歸六種根據之中。因此，有必要擴大對前述六種根據的解釋，以控制個別的非法行政行為，以最大限度地維護行政相對人的合法權利和利益。

根據中國的政體、國情、體制、觀念、憲法原則等種種情況，中國製定出了具有中國特色的社會主義性質的司法審查制度，中國的司法審查制度具有自己鮮明的特色、特點，下面分述如下：

1.在普通法院內設立專門法庭實施司法審查。

世界各國對行政行為的司法審查制度的兩種模式已如前所述。一種是專門的行政法院模式，盛行於大陸法系；一種是普通法院模式，廣見於英美法系。這兩種模式都有其特殊的歷史起源，並各有利弊。但可以説，凡是沒有專門行政法院的國家，都面臨着行政審判組織專門化的問題，而大陸法系的一些沒有專門行政法院的國家如瑞士等，在普通法院內設置了專門行政審判法院。

中國採用的也是普通法院設立行政審查法庭的模式。但是中國採用的這種模式，是根據中國的憲法體制和現實情況所作出的決策，與別國不同。各國採用什麼模式的司法審查制度，都不能不從本國的歷史和現實情況出發，中國亦不例外。

2.在中國的行政訴訟中，既審查法律問題，又審查事實問題。

審查法律問題既是審查行政機關的認定和裁決在法律上是否成立，審查行政機關對法律的執行和適用是否錯誤，而審查事實問題就是審查行政機關對事實的認定是否成立，並可以以法院自己對事實的判斷來取代行政機關的主張。一些英美國家只審查法律問題，不審查事實問題。而我國法院與一些大陸法系國家一樣，既審查法律問題，又審查事實問題，若只審查法律問題，與中國行政訴訟的另一原則——以事實為根據，以法律為準繩相牴觸，同時也與我國的實際情況不符。

3.中國司法審查制度的法律淵源以代表機關制定的法律為主。行政訴訟法規定，規章及其以下的法律規範性文件，人民法院在判案時可以參照，主要以法律和行政法規為審理依據。但十多年來，各種新型案例層出不窮，而法律又要保持其相對穩定性，不能朝令夕改，而最高人民法院根據司法實踐，針對人民法院在適用法律上所不明確的問題，適時作出不牴觸法律的司法解釋，以彌補法律和行政法規不足，並作為人民法院審理案件的依據，也可以認為是我國司法審查制度的法律淵源。

1.需進一步擴大人民法院對具體行政行為的審查受案範圍。（1）將行政機關侵犯行政相對人的政治權利的具體行政行為提交司法審查。中國《行政訴訟法》推行十五年後，通過大量的司法實踐，很快發現其對具體行政行為的受案範圍過窄。為此，最高人民法院切合實際，作出了相關的司法解釋，擴大了人民法院對具體行政行為的受案範圍，但隨着社會的發展，物質文明和精神文明的進步，現有的受案範圍仍不能滿足社會的發展，可以嘗試將行政機關侵犯行政相對人（包括公民、法人及其他組織）政治權利的具體行政行為提交司法審查，以最大限度的維護行政相對人的合法權益。（2）可以適當地將某些抽象的具體行政行為納入司法審查。鑑於中國目前的現狀及體制，也可以有條件地將人民法院的下級行政機關所作出的抽象行政行為納入司法審查，這樣就極大地克服了某些行政機關和部門自己制定的一些規範性文件，自己又執行這些規定，即“當運動員，又當裁判員”的尷尬局面。（3）將行政機關內部具體行政行為納入人民法院的受案範圍。由於中國的《行政訴訟法》法律未將行政機關內部的獎懲、任免等決定所引起的爭議，僅僅依靠行政機關係統內部的人事部門和監察部門裁決，因行政相對人在法律地位上處於弱勢地位，又不能通過勞動爭議途徑解決，顯然不利於爭議的圓滿解決，有必要通過司法審查的形式予以裁判。

2.適度放開司法機關對具體行政行為的合理性審查。

在以往的法律規定及司法實踐中，對具體行政行為的合理性審查是作為合法性審查的例外，只對行政處罰顯失公正的才作出變更判決。可以適度對除行政處罰外的其它具體行政行為及“顯失公正”的放寬一定限制，這更有利於行政機關依法行政及維護行政相對人的合法權利。

3.擴大檢察機關對行政審判的監督。在行政審判中，檢察機關作為行政法制監督主體，主要限於對嚴重違法亂紀，可能構成犯罪的國家公務員的監督，但對於行政審判來説，檢察機關只是通過申訴及其它法律監督的情況下，被動地實施監督，這種監督也只是一種事後監督，不能完全實現行政審判公正、公平。因此，有必要制定一些措施，針對重大、複雜、疑難的行政訴訟，人民檢察院可以依職權，也可以依當事人的申訴直接派員參與行政訴訟，以使行政爭議得以更加圓滿地解決。

通過以上對中國司法審查制度的考察和分析、論證以及對中國司法審查制度設立的必要性、主要特點及現狀、缺點和完善發展的一些粗淺的探索，有理由相信《行政訴訟法》作為我國的司法審查法，必將使中國的司法審查制度進一步完善和發展，通過司法權對行政權的監督，更加確保了行政機關依法行政，最大限度地保護行政相對人的合法權益，並最終達到社會的公平和正義。

黨的十七屆五中全會決定，今後五年經濟社會發展的主要目標：經濟平穩較快發展，經濟結構戰略性調整取得重大進展，城鄉居民收入普遍較快增加，社會建設明顯加強，改革開放不斷深化，使我國經濟發展轉變方式取得實質性進展，綜合國力、國際競爭力、抵禦風險能力顯著提高，人民物質文化生活水平明顯改善，全面建成小康社會的基礎更加牢固。就社會建設方面進一步提出，要加強社會建設、建立健全基本公共服務體系，促進就業和構建和諧勞動關係等，加強和創新社會管理，正確處理人民內部矛盾，切實維護社會和諧穩定。

關於社會建設，黨的十六屆四中全會把中國特色社會主義建設的總體格局由社會主義經濟建設、政治建設、文化建設三位一體發展為社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體，並在社會建設中將社會管理放在突出重要的位置上，這是我們黨對人類社會發展規律、社會主義建設規律、共產黨執政規律認識的新高度。2010年6月18日，在全國社會治安綜合治理工作會議上強調：要深入貫徹落實科學發展觀，適應經濟社會形勢新變化，把加強社會建設、創新社會管理擺到更加重要的位置，努力探索一條符合中國國情、體現時代特徵、與社會主義市場經濟體制相適應的社會建設和社會管理新路子。這是我們黨對人類社會法治規律、中國特色社會主義司法規律、共產黨治國理政規律認識的新高度。

司法審查作為社會管理的組成部分，在調整官民關係、幹羣關係方面具有獨特的社會功效。它是人民羣眾監督政府的一種重要形式，具有反映社情民意的“晴雨表”，幹羣關係的“減壓閥”，官民和諧的“綠色通道”等作用。應充分發揮行政審判司法審查在社會管理中的歷史職責。

依法加強司法審查訴權保護，健全訴求表達機制　行政職能的擴張為各國的共同現象，我國實行社會主義生產資料公有制，行政職能處於絕對重要地位。行政職能擴張的另一結果則加深了人民對依法行政的認識，各種利益訴求湧現。固有的矛盾和發展中的問題集中體現在官民訴訟之中。

根據統計，近五年行政案件申訴率與一審收案總數相比平均為10.4%，同期刑事和民事案件申訴率分別為1.8%和2.0%；與二審案件總數相比申訴率平均為34.5%，刑事和民事分別為13.1%和22.1%。2009年新收行政案件雖不足全國法院全年新收案件總數的2%，但行政申訴上訪案件卻佔了全部申訴上訪案件的18%左右，比平均值高出8倍，絕對數已經超過了刑事和執行。2010年1至9月申訴到最高法院行政庭的案件是去年同期的3倍多，呈持續上升趨勢。行政案件申訴上訪率高的問題，反映出目前幹羣關係、官民矛盾凸現等社會深層次的問題，也折射出現階段推進三項重點工作縱深發展的深度需求。

依法強化司法審查訴權保護，進一步研究原告主體資格、適格被告、起訴期限、管轄、受案範圍、與行政複議的關係等，依法加大訴權六要素保護力度，凡依法應當受理的應當在法定期限內依法受理，清除違反法律規定的限制法院受理的“土政策”，暢通訴求渠道，依法健全訴求表達機制。

司法審查最突出的問題是“三高一低”，即上訴率、申訴率、上訪率居高不下，與之鮮明對比的卻是行政機關的敗訴率一直低位徘徊。倘若上訴率、申訴率、上訪率低，當然行政機關敗訴率越低越説明依法行政；但事實相反。“民告官”訴訟值得深思的是“民”申訴率居高不下，“官”敗訴率低位徘徊。

行政訴訟法宗旨為雙重宗旨，一方面保護公民、法人或者其他組織的合法權益，另一方面維護和監督行政機關依法行政。實質上行政訴訟的宗旨為通過對被訴行政行為合法性審查，監督行政機關依法行政，達到保護相對人合法權益的目的。司法審查要旨就是審查被訴行政行為合法性，最大限度保護公民、法人和其他組織的合法權益。

行政訴訟法宗旨決定了行政訴訟法的三大原則：對具體行政行為合法性審查原則，被告對作出的具體行政行為負舉證責任原則和不適用調解原則。不能以瑕疵為由取代違法行為維持被訴行政行為；不能簡單以原告證據失權為由駁回原告訴訟請求；不能無視依法應當聽證而未聽證的違反基本程序的行政行為的違法性等。無論維持判決、撤銷判決、履責判決、變更判決、確認判決、駁回訴訟請求判決，均是對具體行政行為的合法性審查，均是對行政執法機關依法行政的監督和維護。當代司法審查得有為民請命的精神，以“黨的事業至上、人民利益至上、憲法和法律至上”的思想對待行政訴訟，不能袒護行政機關的違法行政行為，當然也不能反之。行政執法機關也應正確對待行政訴訟，將之視為改進行政執法工作，建立公平公正的社會環境，進而從根本上加強行政公信力的有效辦法。温家寶總理在今年《政府工作報告》中強調：“要創造條件讓人民批評政府、監督政府”，在全國依法行政工作會議上的講話中指出：“依法行政是現代政治文明的重要標誌。一個政黨取得政權後，應當把黨的意志通過法定程序變為憲法和法律，依照憲法和法律治理國家，這是黨在奪取政權與執政時期的最大區別。貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我國政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時代的重要意義。”並將“加快建設法治政府”的重要性置於“人亡政息”的高度。任何權力都應得到有效監督和制約，在建設法治國家法治政府的征程中，在構建以人為本和諧社會的進程中，司法審查監督行政機關依法行政，最大限度實現以人為本，保護公民、法人和其他組織合法權益，推進法治政府，調整官民和諧具有不可替代的歷史功效。