利害關係人

利害關係人一般認為是權益受到行政行為侵害的直接當事人。

“法律上利害關係”是公民、法人或其他組織的合法權益與行政行為之間存在的一種因果關係，所以，從合法權益、行政行為及其兩者之間的因果關係這三個維度來探討“法律上利害關係”的構成是較合乎邏輯的研究進路。本文試圖在已有研究成果的基礎上，從法社會學的視角重新認識和界定合法權益、行政行為及兩者之間的因果關係，構築起“法律上利害關係”的判定標準。

合法權益的內涵

合法權益的存在是其受具體行政行為影響，並進而可能形成“法律上利害關係”的前提，所以，判斷“法律上利害關係”之構成首先必須恰當地界定合法權益的具體內涵。對合法權益這一概念應作何種理解呢？時下理論界比較一致地認為，所謂的合法只是受害者的一種主觀認識，並不必然要求客觀的存在。但是，權益又指什麼呢？

國內學者對待權益這一法律概念有以下四種不同的態度：

（1）束縛於行政訴訟法的明文規定，從外延出發將權益圈定於人身權、財產權及法律、法規明確規定的其它權利，不對權益之內涵作進一步闡釋；

（2）將權益理解為法定權利和單純事實性利益之和，其實質是主張單純事實性利益標準；

（3）把權益作為一個元概念來使用，不再對其作任何闡述；

（4）認為所謂法律上的利害關係是指權利義務受影響，從而間接地暗示權益應理解為權利。

對上述各種不同的詮釋進行篩選或對權益概念形成一種新的理解之前，不妨先對英美日等國的相應制度與理論稍作掠影，以免武斷地作出非此即彼的“印象式”判斷。

行政行為的界定

“法律上利害關係”的第二個構成要件是影響合法權益的行政行為，因為行政行為是使合法權益受影響，並進而可能構成“法律上利害關係”的唯一“推動力”。那麼，對於作為形成“法律上利害關係”唯一“推動力”的行政行為應作怎樣的界定呢？因為“法律上利害關係”之構成便意味着利害關係人的原告資格，所以，作為形成“法律上利害關係”之唯一“推動力”的行政行為必須是可訴的行政行為，否則具有原告資格者向法院提起的訴訟便會失去其訴訟標的。

根據我國行政法學的一般原理，對行政行為可以作這樣兩個層次的劃分：一是基於行政行為的過程性，可將行政行為劃分為中間性的不成熟行政行為和最終的成熟行政行為；二是基於行為適用範圍的不同，最終的成熟行政行為可劃分為具體行政行為與抽象行政行為。一個可訴的行政行為，首先，必須是最終的成熟行政行為，除非法律有例外規定。之所以可訴的行政行為必須是最終成熟的，是因為行政訴訟較之民事訴訟、刑事訴訟有其特殊性。民事訴訟和刑事訴訟所體現的僅是司法權對民事糾紛的裁判和對犯罪行為刑事責任的追究；但是，在行政訴訟中卻體現出兩種國家權力即行政權與司法權之間的直接對峙與制約。行政訴訟場域中兩種權力的直接對峙是其它兩類訴訟所不具有的，而且就是這一特徵決定了作為行政訴訟之標的的行政行為必須是最終成熟的，因為一種權力對另一種權力的監督與制約不能打斷被監督權力之行使的程序，所謂的監督制約不能是代替行使，否則便會有違既定的國家機關權力分工之嫌。其次，一個可訴的行政行為必須是具體行政行為，因為法院對抽象行政行為沒有審判管轄權。儘管將抽象行政行為納入行政訴訟範圍有其必要性和可行性，而且也可能是將來行政訴訟受案範圍擴張的對象，但是司法救濟而言，只有具體的行政行為才是可訴的。綜合上述兩點，作為形成“法律上利害關係”之唯一“推動力”的行政行為只能定位於一個成熟的具體行政行為。

法律上的因果關係

存在公法上的權利和一個成熟的具體行政行為，並不意味着它們之間必定構成“法律上利害關係”；欲構成“法律上利害關係”，兩者之間必須存在特定的因果關係。什麼是“法律上利害關係”所指稱的因果關係，我們又應如何判斷呢？

一般意義上因果關係是指一種引起與被引起的關係，是事物之間普遍聯繫的表現，是一種自然現實。但是，對於法律而言，這種作為純粹自然現實的因果關係是不存在的，存在的只是作為法律現實的法律上的因果關係，即通過立法或司法活動確認的、作為承擔法律責任之基礎的、存在於加害行為與加害結果之間的聯繫。顯然，作為“法律上利害關係”構成要件之一的因果關係必定是法律上的因果關係。當然，法律上的因果關係也以作為自然現實的事實上的因果關係為基礎，是立法者或法官根據社會一般經驗和普遍承認的價值觀擬製的結果。

法院於行政訴訟活動中，既審查作為行政訴訟前置問題構成要件之一的法律上因果關係，又須對“客觀”上法律上因果關係是否實際成立進行審查。在立案審查階段法院對法律上因果關係的認定是形式審查；而在立案後的審判活動過程中對法律上因果關係的判定則是實質審查。我們必須對這兩種因果關係的審查作出明確的劃分，因為這不僅牽涉到可能造成法院重複審查，而且關涉到法院對兩種審查結果的不同處置問題。如果形式審查後認定不符合作為前置問題構成要件之一的法律上因果關係，則裁定不予以受理；如果實質審查後認定不成立法律上因果關係，則判決駁回訴訟請求。還有，形式審查只確定法律上因果關係的“質”即是否成立；實質審查不僅要認定法律上因果關係的“質”即是否成立，而且還要認定法律上因果關係的“量”即程度，進而為確定責任比例提供理論指導。

法律上因果關係根據法律規定程度的不同可分為“法律上有明確規定的法律因果關係和法律上沒有明確規定的法律因果關係。”法律上有明確規定的法律因果關係是立法者通過立法程序將某類得到人們價值觀普遍認同與維護的事實因果關係予以確認的結果；法律上沒有明確規定的法律上因果關係是指尚沒有被普遍認同或由於立法技術等原因而沒有被立法者通過立法程序予以確認的，但又因具有法律上意義並被法院確認的因果關係。前者因有法律的明確規定，所以這類法律上因果關係的認定較為容易，只需判斷案件的事實因果關係與法律規定的因果關係的內容是否重合或相近即可；後者因沒有法律的明確規定，故需法官在個案中根據法律的原則精神來判斷，案件的事實因果關係是否應“升格”為法律上因果關係，並進而在個案中予以確認。關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第13條所列舉的幾種情況便屬於法律上有明確規定的法律上因果關係。本文主要探討法律上沒有明確規定的“法律上利害關係”所指向的法律上因果關係的認定問題。

應怎樣認定“法律上利害關係”所指向的法律上因果關係呢？國內學者有兩種代表性的觀點：一是直接因果關係論即法律上因果關係僅指直接因果關係；二是因果關係論即法律上因果關係除了直接因果關係外還包括間接因果關係。其實，直接因果關係與間接因果關係只是事物之間的兩種聯繫方式，這對哲學範疇是以有無其它因素的介入為標準對事實因果關係進行劃分的結果，它們僅表明事物之間的聯繫在空間與時間上的緊密程度。由此可見，直接因果關係與間接因果關係只是對事物之間聯繫的兩種不同描述，它們本身不包含人類的價值判斷因素，即是一種關於事實的知識。不管是直接因果關係還是間接因果關係都是一種純粹關於事實的知識；而作為承擔法律責任之基礎的法律上的因果關係卻承載着人們普遍認同和維護的價值觀，張揚濃厚的倫理道德色彩，帶有明顯的策略安排和技術處理的痕跡，是一種有關價值的知識。這一“出入”使得直接——間接研究進路本身失去了其“正當性”的根基。正如有位學者所言：“直接原因和間接原因在許多情況下，很難區別原因力。”從直接因果關係和間接因果關係角度來認定法律上因果關係是理論上的一個誤區。

行政許可利害關係人可“客觀化”為以下幾種情形：

相鄰權關係中的利害關係人

這是產生利害關係人的主要情形。如：經許可設立的加工型生產企業、資源開發型企業或個體工商户，在經營活動中可能產生噪音、污水、廢氣、粉塵，對鄰人的生產、生活環境帶來直接影響。

競爭關係中的利害關係人

某些行政許可依法律、法規或慣例規定有明確數量限制（如舊機動車回收，按照國務院規定一個縣只設立一家。），如果實施許可突破了原有的數量規定，那麼勢必會影響已經獲得許可的經營者的利益，因而構成利害關係人。

知識產權關係中的利害關係人

行政許可事項可能對他人知識產權完整性、獨佔性產生侵害的，如企業名稱核准中，與他人商標、專利上使用的名稱重複，易讓公眾產生誤認誤導的，構成重大利害關係。

契約關係中的利害關係人

契約一方當事人為行政許可申請人，行政許可將改變其契約關係，則他方當事人為利害關係人。如村民公約有明確的規定，在本村範圍內不得興辦某類企業，某村民欲取得該類企業的營業許可，則其他村民為利害關係人。

人格權、身份權關係中的利害關係人

如工商廣告登記審查中，對可能涉及侵害他人隱私權、肖像權、名譽權和影響企業商譽的許可事項，可能受侵害者應視為利害關係人。

獨立的權利主體

利害關係人是相對於行政許可主體、行政許可申請人之外獨立的權利主體。利害關係人有着獨立的權益、價值取向以及對自身權利的保護要求，同樣承擔着一定的社會責任和義務。利害關係人可以是公民、法人或其他組織，也可能是一定數量的公民、法人或其他組織。

利害關係人同行政許可行為有內在必然聯繫

即這一行政許可行為在客觀上直接地對權利主體造成實質性的侵害。這種侵害不僅僅表現在可預見狀態，也有可能是在許可活動實施以後才會被發現的，並且存在明確的因果關係。

利害關係人受法律保護

利害關係人是由法律賦權依法產生的，是法律保護的對象之一。它不同於一般意義上的公共利益關係人或第三人，必須是同行政許可行為有直接的利害關係人。

利害關係人是隨着行政許可行為的產生而產生

體現了它是一種依附性、共生性、從屬性關係。也就是隻有當某一項行政許可行為產生並實施，利害關係人才會產生。可以説它是行政許可行為的伴生物，同樣是受法律保護的。

《行政許可法》是第一次將利害關係人第一法律概念見之於行政法律，並從各方面確立了它在行政許可法律中的法律地位。體現了我國行政法律制度開始重視並保護利害關係人的權益。

《行政許可法》確立了利害關係人的法律地位

利害關係人作為行政主體在對申請人實施行政許可活動中已有法律存在，就是行政主體在實施行政許可中雖然主觀上並未指向，但客觀上已經存在，或雖然不能預見侵害關係的存在，但事實已經存在。因而，它的存在是與申請人具有相互平等的法律地位。行政許可活動在考慮申請人的要求的同時，行政機關有義務要平等地對待利害關係人，同樣有責任要保護利害關係人的利益不受侵犯，使其真正成為行政法律關係主體。

《行政許可法》賦予利害關係人法律救濟途徑

1.陳述申辯。公民、法人或其他組織，對涉及侵害自己利益關係的行政許可行為可以在事前主動向作出行政許可的機關進行陳述申辯，表明這一行政許可行為，可能對自己的權利、義務造成侵害，請求行政機關不作出或限制條件作出行政許可，以免自身合法權益受損。行政機關應當認真聽取，並視情況就申辯內容進行實質性審查。

2.聽證。行政機關在作出行政許可行為前認為涉及申請人與他人存在利害關係的，應當告知申請人和利害關係人有要求聽證的權利，利害關係人在被告知聽證權利之日起5日內，提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。行政機關將根據聽證筆錄，作出是否同意行政許可的決定。

3.請求撤銷行政許可。對行政機關無法預見或故意對利害關係人的利益視而不見，已經作出的行政許可，利害關係人可以請求行政機關撤銷該項行政許可，只要符合5個條件（見《行政許可法》六十九條第一款（一）至（五）項）行政機關應當撤銷該行政許可。但是，如果該許可涉及公共利益或者相對人的個人利益而未能撤銷，那麼行政機關應當對利害關係人所遭受的損害程度予以相應補償。

4.訴訟。由於《行政許可法》從法律上明確了利害關係人的法律地位，因而當行政機關存在違法行政許可行為事實，作為利害關係人有權向人民法院提起行政訴訟以維護自身的權益。

5.賠償。當行政機關違法實施行政許可，給利害關係人的合法權益造成損害的，應當依照《國家賠償法》的規定給予賠償。

中國的《行政許可法》在制定、頒佈之時有很多頗具特色的地方，近來，很多學者視告知、聽證制度為《行政許可法》的核心制度，同時也指出：告知、聽證制度尚不完善，保障聽證制度的落實還需要進一步努力，所謂保障與落實是指：告知、聽證制度不僅應當具備其應有的形式，更應當承載一定的內在價值，如此才能被稱為正當的行政許可制度。

對於正當的行政程序判斷標準問題，爭論久矣，功利主義分析法學派的先驅邊沁以“增進最大多數人的最大幸福”作為“衡量法律的好壞”的標準。這種模式認為：程序的正當性在於結果的有效性，“只要結果好，過程也就是好的，過程的意義在於結果之中”，之後的德沃金對此觀點有所修正，但仍是強調工具性重於其內在正義。這種絕對工具主義觀過分強調了程序立法的形式，而沒能體現對公民權利保護的內在價值，這種思想指導下的程序存在着大量的不正當程序。經濟分析法學的代表波斯納及20世紀70年代的美國聯邦最高法院將經濟效益作為衡量程序正當性的標準，以各方利益之間的量化比較結果作為判斷標準，表面上看，它讓程序的正當性變得明確宜於操作，但它所欠缺的仍是正當性往往無法用算式計算。

美國法學家羅伯特．薩斯於1974年首次提出了法律程序的獨立價值標準，貝勒斯、馬修相繼進行了深入地分析與論證，以美國憲法上的“正當法律程序”的內涵為基礎，提出正當的法律程序應當是具有正義性的，而正義性就是通過“平等、可預測性、透明性、參與”的程序“使人的尊嚴獲得維護”，這種程序本位主義觀徹底地堅持和論證了程序正義的獨立性，賦予程序內在價值以全新的意義。但這種理論的缺陷在於將重實體、輕程序的錯誤推向另一個極端，極易讓程序變成繁文縟節而走上形式主義道路，它既可能讓當事人的權利受到限制，也有可能讓公共利益得不到維護。

程序對於任何一種價值的捨棄，都必須有足夠充分的正當理由予以説明，並進而提出，以具備某些基本要素的最低限度的基本程序來保障程序的正義性，所謂基本程序是指面對瞬息萬變的社會生活，在程序保障與個案需求之間設立一些最低的標準進行調和，這種最低標準是確保程序正義實現的必要條件。這種最低限度的基本程序，就是我們熟知的自然正義、正當法律程序，對於“最低限度”的認識，學界的分歧也還是有的，二大法系的學者們都對最低限度的要素進行了深入的分析，“三要素説”、“四要素説”、“五要素説”、“六要素説”都表明了“最低限度”的核心是告知、陳述、説明理由，至於在此過程中產生的異議及其解決機制，應當屬於後行政程序中的權利救濟問題。

《行政許可法》將告知、陳述作為行政機關的義務、公民的權利進行了原則性規定，但對其適用範圍及其保障的程度（如是否應説明理由、異議產生的制約）未進一步規定，造成實踐中行政機關的自由裁量餘地過大，而過於自由的裁量往往造成權利保護的缺失、行政權力的恣意行使。如城市規劃行政許可中，公民申請建房許可時，相鄰關係人應否被告知？可否提出異議？對提出的異議行政機關應否給予説明？這就關係到建房能否被視為涉及申請人與他人間重大利益關係，實踐中，建設規劃部門往往不願進行如此歸類而給自己帶來過多的麻煩。如國有土地使用權出讓許可中，非競爭人（原使用權人）可否提出異議？實踐中，掛牌出讓公告應當可以解決被告知問題，但原使用權人及其職工（享有劃撥土地使用權的單位職工）提出的異議往往不能被視為具有法律效果的陳述予以對待，不能當然的啓動告知聽證程序，不能產生阻卻行政許可進程的法律效果。

正當法律程序所承載的價值理念，推動了西方憲政的發展，成為一條憲法基本原則為世界各國普遍採納。但這一理念在中國仍停留在理論的層面，並未成為明確的法律原則出現在成文法中，《行政許可法》所設定的告知、陳述制度隱約中折射出正當法律程序的光芒，但仍有一步之遙，這一步就是本文所關注的、有待進一步確立的“最低限度”。願我們在立法實踐、行政實踐乃至司法實踐中形成良性互動，在正當法律程序的指引下構建起具有中國特色的正當行政許可制度。

作為一部較好體現民主意識的法律，《行政許可法》確立了一些重要的制度和規則，其中告知、聽證制度成為一項核心制度，它彰顯了公民在行政法律關係中的主體地位，在這些制度和規則中，特別值得關注是對利害關係人的權利保護制度。《行政許可法》第三十六條、第四十七條規定“行政許可事項直接關係他人重大利益的，應當告知該利害關係人。”、“行政許可直接涉及申請人與他人間重大利益關係的，利害關係人享有聽證的權利”。這裏的利害關係通常表現為相鄰權、競爭權、環境權。在行政許可的過程中，對非行政相對人所主張的相鄰權、競爭權、環境權的保護機制，一般有兩種，一是行政機關主動考慮相關因素後，理性的作出決定，另外就是為行政機關設定一定的義務，用義務來保障權利的實現。第一種機制存在的前提是行政機關及其工作人員具有高度的理性，能自覺地、主動地避免錯誤的發生，但社會常識告訴我們，這隻能是美好的願望。而第二種機制則是理性社會的通常手段，以可能出現錯誤為前提，為行政機關設定義務的機制，而告知、聽證制度就是為行政機關設定預防性機制。