撤點並校

2001年起，中國為了優化農村教育資源配置，全面提高中小學教育投資效益和教育質量，促進農村基礎教育事業健康可持續發展，對農村教育資源進行整合；摒棄“村村辦學”的方式，對臨近的學校進行資源合併。但由於部分地區在操作中的不當，也有地區出現學生生活條件下降，甚至輟學的現象。因此，該政策的實施和操作方法的正確性，受到輿論的爭議。孤兒背井離鄉獨自求學，父母含辛茹苦將兒女送到城中讀書，城鎮學校校長驚懼農村學生如潮湧來等等，隨着一系列“尷尬”的暴露，推行了8年的“撤點並校”農村中小學佈局調整，走進公眾視野。 ^[1] 

2001年同時啓動了税費改革和義務教育體制調整，前者廢除了農業附加税和各種集資，其直接結果是縣鄉財政收入鋭減；後者確立了一種新的“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的義務教育財政體制。在這種體制下，表面看來，農民不再承受既納税又自掏腰包辦義務教育的不平等待遇，但因為中央其實並沒有往農村義務教育投錢，縣鄉一級政府在“税費改革”之後又更窮，其結果就導致地方政府狂熱地推行“撤點並校”來減少教育領域的財政支出。

隨着國家對農村基礎教育不斷的加強，教育體制改革的不斷深化，義務教育面臨着新的機遇和挑戰。從辦學體制上看，農村小學傳統的“村村辦學”的辦學格局將難以適應新的形勢發展需要：

一、村小布點分散，班額小，教育資源浪費嚴重。近年，政府投入大量經費，增加學校儀器等配套設施。幾所學校都得到一樣的量。

二、村小教師素質參差不齊，教育質量令人堪憂。由於農村學校布點分散，小班額班級比例大，造成了農村師資力量的分散配置，一人一班甚至一人一校的現象大有存在.加上目前農村小學師資力量薄弱，一些學歷偏低和老齡化教師對新的課程標準、新的課改要求遠遠不相適應，嚴重影響農村小學教育教學質量的全面提高。筆者所在學校的一個教學點,一個教師,三個教學班,一個學期教師能完成教學任務就不錯了,哪裏還有時間和精力談及素質教育.

三、教育經費緊缺，軟硬件設施差.雖然國家每年按生均下撥給學校公用經費,但這些資金少效益難以發揮,僅能維持學校的正常運轉。學校點多面廣，其危房改造，校產修繕、教學及生活設施添置等每年都要投入大量資金，由於僧多粥少、資金分散後，根本解決不了實際問題，無疑增加了教育成本，加重了政府和農民的負擔。

科學合理調整中小學佈局，整合教育資源，實行集中辦學，寄宿式辦學已成為突破農村基礎教育瓶頸，全面提高基礎教育質量的必行之路。通過集中辦學，中小學能基本滿足兒童、少年入學接受九年義務教育，將生源少、效益低的學校撤消合併，使農村學校初步實現規模辦學。

“兩免一補”的政策推行後，農村中、小學的學生上學應該不用交錢，至少費用應該大減才是。但是實際上很多農村家庭的教育費用反而增加——對農村有重大影響的這項政策就是“撤點並校”。當村裏的學校被撤掉以後，學生就要集中到中心校上學。村到中心校有公路和班車的，學生就要付錢坐車，許多村離中心校遠，不通公車，要走三、四個小時到中心校去上學。不可能通勤，就必須住校。

1980年代中期以前，中國農村學校佈局基本以“村村有小學，鄉鄉有初中”為原則。許多縣教育部門規定學校要在村莊2.5公里之內，以便學生就近上學。但在80年代中期，中國進行了第一次較大規模的農村中、小學佈局調整，各級地方政府以農村初、高中為重點，逐年撤併了許多初高中及小學。

1990年在貴州，當地教育單位以調整教學資源，提高教學質量為目標，撤除了三分之一的學校。許多的縣將所有鄉（在山區，一個鄉約5000至15000人）的高中撤了，全縣只剩下一個高中，集中在縣城；同時將數個初中合併成一個中心初中。離學校遠的村，孩子要走3、4小時，近的也要走2個小時，因此大部分的初中生都要住校。集中辦初中的措施，到2000年基本完成。

進入新世紀，隨着計劃生育政策的深入和城鎮化速度的加快，農村義務教育適齡人口減少，出現了大量規模小、生源少、條件差、質量低的“麻雀”學校，這類學校的存在與教育領域倡導的均衡發展、提高效益等理念格格不入。因此，對農村中小學過於分散的佈局進行調整顯得十分必要。2001年，《國務院關於基礎教育改革與發展的決定》指出： 應因地制宜調整農村義務教育學校佈局。自此，席捲全國的農村中小學“撤點並校”運動拉開帷幕。這項政策的實施在某種程度上確實整合了農村教育資源，降低了生均教育成本，但是隨之而來的校車安全、上學難、輟學率回升、教育資源浪費等問題，使人們不得不重新審視農村中小學撤點並校的必要性和合理性。 ^[2] 

中國農村的小學有兩種，即“教學點”和“完小”。“教學點”一般四年級以下，多設在人口較少偏遠貧困的的村寨。完小到五年級（部分北方小學）或到六年級，多設在人口較多的村寨。“撤點並校”是把教學點撤了，將幾個學校併成一箇中心校。

2001年中國《國務院關於基礎教育改革與發展的決定》指出應“因地制宜調整農村義務教育學校佈局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校佈局。”農村小學和教學點“要在方便學生就近入學的前提下適當合併，在交通不便的地區仍需保留必要的教學點，防止因佈局調整造成學生輟學。”

《決定》公佈以後，各縣就開始逐年推行合併農村小學的措施。所謂撤點並校，“點”指“教學點”“校”是指完小。許多地方的教育部門，在響應“因地制宜調整農村義務教育學校佈局”時，重點在“撤點並校”，而往往忽略了“方便學生就近入學”的前提。

2002年和2003年，國務院和財政部分別下達了《關於完善農村義務教育管理體制的通知》和《中小學佈局調整專項資金管理辦法》，進一步推動了農村中小學調整工作。許多縣教育部門撤併小學及教學點，尤其在一些山區，從2003年開始，到2007年，撤了近1/2至2/3的教學點及完小，這對農村特別是偏遠山區的農村造成了深遠的影響。

教育部公佈1998年至2007年的教育事業發展統計公報的數據：全國撤點並校數據（小學）

1998到2007 九年間，全國學校數目減少了47.50%。 而學生人數減少了24.30%。教育部門對“撤點並校”的一個重要理由是人口減少。但由上表可看出，學校減少力度比人口減少的力度大了一倍。在這撤併過程中，影響最大，撤併力度最大的是貧困山區的小學，為孩子、父母造成了重大的不便。

撤點並校在貧困山區集中在撤除偏遠小學，並將集中辦學看成是現代化教育的表現。2005 年中國教育信息報對位於黃土高原的山西呂梁地區“撤點並校”是這樣報道的：“2005年為“教育重點年”，……短短兩年時間。其中農村小學由2003年的205所調整為現在的94所，農村初中由15所調整為7所，共計撤併農村中小學119所，複式班和單人校全部取消，在較短時間內實現了由分散辦學向規模辦學，常規教育向現代化教育的跨越式發展。這是建國以來該區教育史上投入資金最多……。直接受益的農村學生達20000餘人。”

部分農村原小學校仍在，師資仍在，卻不能再完成6年教育；河北省定興縣高裏鄉西高裏小學合併了本鄉的小學，村內小學並沒有全部撤銷。

從積極的意義上説，撤點並校，有利於教育資源的優化配置，將教師不願意去的學校撤掉，集中到縣鎮辦學，提高所有學校的辦學質量。通過撤點並校，解決農村地區學生的義務教育問題，相對於就近辦好每個學校，整體提高農村各地學校教育水平來説，是更容易操作的事。

負面的影響也十分突出，一方面，這些適齡兒童只能遠離家鄉，寄宿求學。雖然寄宿求學並非不可以，但孩子的家庭教育、人格教育也面臨一系列新的問題，如果政府不補貼學生的寄宿費、交通費的話，寄宿同時意味着農村孩子更重的教育負擔。另一方面,更嚴重的問題是，並校之後，辦學條件極為艱苦，人滿為患，並沒有提高教育質量，寄宿學生遠離家鄉去求學，獲得的依舊是低質量的教育。

學校佈局的調整是區域教育發展中經常性的工作，但是，近幾年我國農村廣泛進行的以“撤點並校”為導向的學校佈局調整力度之大、涉及範圍之廣，是新中國成立以來罕見的。但同時也造成的大量的校舍閒置，引發出諸多新的社會問題。

增大家庭經濟負擔和安全隱患。撤點並校，學校向縣、鄉集中，帶來的直接後果是城鎮出現學生人數很多的巨型學校和巨型班級，尤其是縣城的高中，學生人數達五六千、近萬人的中學已不在少數。如此巨大的學校規模，給學校管理、學校文化營造、校風建設以及教育資源再分配等方面都帶來新的問題。學校過於集中，也給居住分散的農村學生上學帶來不便，不僅路途遙遠，也存在安全隱患，加重了家長和學生的負擔。寄宿制、一餐走讀制或租車接送，家長付出的成本都遠遠超過了義務教育免學費、書本費帶來的實惠，經濟負擔加重又成為學生失學和輟學的重要原因之一。有專家建議應該給集中辦學後的學校配備校車，接送孩子上學。確有部分學校這樣做了，租用社會車輛接送孩子，但又存在車輛安全性、司機資質沒有保障、營運者為降低成本常常嚴重超載等問題。也有家長們合租農用車接送孩子，擠滿了孩子的敞篷農用車，顛簸在崎嶇的山路上，也潛藏着巨大的安全隱患。在發達國家經常能在街上看到黃色的校車，車裏座位高低、安全設施等都是專門為孩子設計的，對駕駛校車的司機有更為嚴格的資質要求。

寄宿環境惡劣，陪讀成本高。為了適應集中辦學，解決上學路途遙遠的問題，發展寄宿制學校是農村撤點並校後採取的普遍做法。寄宿制學校又會帶來新的問題，因為大部分學校都不是按寄宿學校的標準設計的，不能滿足學生寄宿的基本要求，如宿舍、就餐、飲水、洗漱、衞生、保安等等。十多人甚至幾十人擁擠在大通鋪上，而衞生間卻遠在校園的另一角。即使這種住宿條件，也還不能使所有學生都寄宿，因而城鎮裏出現了大量的陪讀者。陪讀者大都是學生的爺爺奶奶，他們在學校邊上租房做飯、陪孫子上學。農村變成什麼樣子了呢?孩子的父母外出打工，爺爺奶奶在縣城陪孫子讀書。撤點並校、集中辦學迫使農村留守的老人和孩子也進入了城鎮，農村則是房屋上鎖、田地撂荒，一片凋敝景象。另一方面，由於教育財政經費的匱乏，管理人員不足，後勤管理、學生管理都成問題，教師根本做不到班級化管理，能滿足基本的生活管理、安全管理就是極限。

加劇農村學生的成長道德風險。高中生寄宿不足為奇，初中生寄宿管理難度就很大了，現在很多地方已開始推行小學生寄宿，六七歲的孩子就要遠離父母，在學校裏獨立生活。即使學校的物質條件、管理水平很好，也不能替代孩子與父母的親子關係。孩子從小學到高中度過12年的寄宿生活，很容易導致這個年齡段的孩子心靈冷漠化、封閉化，這個問題似乎學校和教育行政部門並沒有長遠的考慮。不少研究還表明，在這種佈局調整後的寄宿學校中，“學生來自不同社區和不同村落，他們之間可能發生羣體間衝突或欺凌外地學生的現象” ^[3]  。小規模的學校更容易規避這種現象，並培養更好的學生行為，規模更大的學校更容易出現此種現象 ^[4-5]  。這就極易導致鄉村兒童心理出現偏差，進而導致行為失範，從而成為問題學生。尤其那些本身就是留守兒童的鄉村學生，他們在鄉鎮中心學校大量聚集，非常容易產生羣體性的行為偏差，這一切都使得鄉村兒童成長中道德風險增加。

撤併村校還會帶來更為深層的鄉村文化斷裂和鄉土認同的迷失。在中國傳統的鄉村文化中，學校是文化傳播的中心，具有至高無上的地位，教師是鄉村的知識分子，學校和鄉村不可分割，鄉村會因為有學校變得更加完整，村民也會因為自己的學校而感到自豪。學校和村民、和鄉村文化構成了一個完整的文化羣落。在撤點並校過程中，關於撤哪個村的學校，把學校併到哪裏，鄰近幾個村常常為此發生衝突甚至械鬥，説明村民對學校有深厚的感情。撤點並校對村民來説也很無奈，學生確實太少了。昔日引以為豪的學校成為村民的內心之痛。

調研

東北師範大學農村教育研究所學者劉善槐指出 ^[6]  ，學校撤併的確提高了校舍單位面積、辦學資金的利用率，降低了當地政府用於辦學的成本。但學校撤併把部分政府的經濟成本轉嫁為農民的經濟成本、學生的時間成本和安全風險。他的調研顯示，撤校後學生上學距離平均變遠4.05公里，安全隱患增加；住宿生的平均年花費為1157.38元，成為農村家庭的額外開支。

西北師範大學學者白亮在甘肅某縣的調研顯示，當地出現大規模的教育資源浪費現象。截至2009年初，該縣閒置的、由希望工程或公益基金會投資的項目學校就有11所。一些被撤併的學校，不少是2004、2005年新建的學校。一些被撤併的村小中只有學前班，大量教室閒置。另一方面，則是學生集中到城鎮後形成大量“超級學校”，而國家對農村寄宿制學校的資金投入主要集中在學校教學設施的建設上，對學生的生活保障投入普遍不足。

美國也曾經掀起過“撤點並校”運動，全美國的學區由1961年的36402個下降到1970年的17995個。然而，即使美國在撤點並校中做了充分投入，在校車等教育資源的供給上做了充分準備，但仍有多項研究表明在教學質量、 教學投入、學生成長等方面，合併學校不一定有什麼裨益，還可能帶來壞處。因此，從上世紀90年代開始，美國又開始了一場“小規模學校”運動，讓辦學更加多元化。

目前，農村的“撤點並校”工作正在改變原先“哪裏有炊煙，哪裏就有學校”的辦學方式。據瞭解，僅在南平市延平區的174所村完小裏，不足100人的村完小就有105所，佔60%，其中不足50人的村完小46所，最少的一所村完小隻有學生11人。不少教學點只有一名教師、幾個學生。這種狀況下，學習氣氛不濃，辦學效益極低，教育資源嚴重浪費，大大制約了教學質量的提高。

以福建省為例，從2001年開始，對農村中小學進行以“撤點並校”為主的佈局調整，以優化教育資源配置，提高教育教學質量和農村教育投資效益。省裏要求通過佈局調整，鄉鎮中心小學逐步達到每個年級2個班以上，山區、人口分散地區完全小學要逐步形成規模，義務教育階段現有的小學學校數調減10%左右；平原地區的初中要逐步達到校均800－1200人的規模，山區的初中要逐步達到校均800人以上的規模。

雖然在統計數據上，政策的推行展現了效果，但在媒體的調研中，政策帶來的諸多問題也浮出水面。

從2001年至今，福建省級以上財政用於“撤點並校”的投入超過1億元，撤併“麻雀校”及教學點近千個，大力度的撤併和集中辦學使當地農村教育出現新亮點。但佈局調整過程中也出現了一些新問題。

某小學校長指出，小學生寄宿制目前存在一些亟待解決的問題：一是就醫。孩子小，免疫力、抵抗力較弱，時有孩子半夜三更因病被送到醫院，學校及生管老師壓力較大。二是教師編制。城市小學師生比為1∶19.5，而農村則為1∶23，編制緊張還得從中抽人作生管老師；三是經費。寄宿生每人每學期交80元管理費，要開支水、電、設備、炊事員工資等，缺口較大，而學生家長也覺得負擔較重，每月路費、伙食費等需40元左右；四是交通安全。目前村裏都用小四輪接送孩子，有的一車要裝20多人，存在着嚴重安全隱患。

一些學校在周邊的“麻雀校”和教學點撤併後，學生數急劇增加，由於配套設施跟不上，根本無法實行寄宿制。學生每天要走很遠的山路上下學，安全沒有保障，不但家長有怨言，簡陋的辦學條件也影響到部分教師安心工作。此外，一二年級學生由於年齡尚小，生活無法自理，不能上寄宿學校，只能在所在村的教學點就學。一般這樣一個教學點只有學生三五個，按照現行教師編制，一個老師就要負責六七個教學點的教學任務，這幾乎不可能做到。

學校不斷向城鎮合併，不僅使小孩上學越來越難，還因城鄉經濟差距而產生“剪刀差”，這也讓許多農村家長在經濟上力不從心。

以廣東為例：

“從江林中學轉到江谷中學，上學費用一下翻了幾倍。”四會市江谷鎮小樂村村民吳世財，因無力承擔飛漲的上學費用，兩個9孩子被迫先後輟學。因為家窮影響了孩子的前程，吳世財感到很愧疚，“我們村很多孩子都想讀書，但付不起一星期六七十塊的費用,要是江林中學還在就好了。”身邊一位老人附和道。

去年一年，僅幾十户人家的小樂村就有4個初中生放棄了學業，十五六歲就外出打工。

費用究竟增加了多少?

來自小樂村的中學生給我們算起了賬：“打一桶熱水，都要5毛錢”。上江谷中學，交通費每星期來回要10塊錢（讀江林中學是6塊），伙食費一天10塊（在江林中學一個星期才十幾塊），一個星期的總開支要60多塊，是在江林中學的4倍，這還不包括每個學期的寄宿費120塊。

如果有兩個小孩在江谷中學讀書，一個月便需要支出480塊錢，這對以打柴為生的小樂村民來説是無法承受的。村民吳世強砍柴多的時候，一天能砍200多斤，算下來每月有600多元的收入，除去家用，根本不夠小孩讀書。“碰到下雨天就無法上山，有時砍多了林業站還會來罰款。”吳世強説。

一些學生被迫輟學，在大垌村摩托仔隨意地用手一指，便能發現輟學孩子的身影。大垌村的王夥珍（化名）便是其中之一，2006年9月開學後，她在江谷中學呆了不到一個星期，便輟學打工，一度在酒店當“DJ公主”。

退休教師冼文初説，江林中學併入江谷中學後，已經有120名左右的學生輟學。

首先，教育費用驟增，家庭難以支撐。從財政角度看，撤點並校後成本是降低了，但對農民來説成本卻增加了。主要表現在：一是並校後許多原來就近上學的學生因寄宿產生了住宿費、伙食費、生活費、交通費等合計每年數千元的開銷。二是學生年齡太小，異地就學家長不放心，不少家長選擇了陪讀。這樣又增加了租房費等開支。三是由於寄宿費用太高，一部分學生選擇了走讀上學，但由於路途較遠，又要承擔交通費等費用。上述這些支出對於不少貧困家庭來説，是難以承受的。

其次，就學路途較遠，存在安全隱患。一些地區在佈局調整時沒有充分考慮當地的人口分佈、學生密度和地理環境等問題，盲目撤減農村中小學和教學點，導致部分農村中小學生上學路途較遠，有些學生往返要步行十幾裏甚至二三十里。有些地方雖然家校直線距離並不遠，但是學生到學校要爬崎嶇的山路、趟過深長的塬溝，既費時又危險。有些地方交通雖然便利，學生能夠乘坐交通工具走讀上學，但是很多乘用車都是農用車，即使是客車，不少也沒有達到安全要求。安全問題成為家長和學生的一塊心病。

第三，新校問題複雜，教學質量不高。農村中小學佈局調整的初衷之一是通過資源整合，提高中小學的辦學質量，但一些學校合併後教學質量仍難盡如人意。一是在調整過程中由於部分地方資金投入不足，不少學校並沒有相應地擴建新校舍、新實驗室、新宿舍等。這導致班額過大、教學資源緊缺，不少合併後的學校班額都在50人以上，有的甚至達到七八十人。過大的班額勢必影響教學質量的進一步提高。二是佈局調整並沒有從根本上提高農村教師的教學水平。很多教師都來自被撤併學校。由於編制限制、不合格教師清退難，優秀師資補充依舊困難。三是農村教師負擔過重也是導致教學質量難以提高的重要原因。以往人事部門核定學校教師編制都是把生師比作為惟一參考標準，農村學校的生師比是23，較城市學校的19為高。這種核定方式顯然沒有考慮農村學校尤其是寄宿學校、小規模學校的特殊性。這導致農村教師負擔過重，很多老師要上4—5門課，周課時在20節以上。在寄宿學校很多教師還要承擔或參與學生生活管理。

第四，學校條件有限，影響學生學習。雖然佈局調整後學校條件得到改善，但仍難以滿足學生學習和生活的需要。一是很多學校生活設施不健全，給學生生活帶來困難。如小學生寄宿面臨洗衣服、洗澡、就餐等難題，但很多學校相關設施並不完善，一些學校甚至連熱水都無法提供。二是很多學校缺少專門的運動場、語音室、實驗室、微機室等設施，不能滿足基礎教育課程與教學改革的需要。三是一些學校校舍簡陋，存在安全隱患；有些學校周邊網吧、歌舞廳較多，治安環境較差，也使學生和家長產生畏懼心理。

2007年，就部分網友反映佈局調整導致部分學生上學難的問題，教育部在回覆中要求：今後農村中小學佈局調整要按照實事求是、穩步推進、方便就學的原則實施，農村小學和教學點的調整，要在保證學生就近入學的前提下進行,在交通不便的地區仍須保留必要的小學和教學點,防止因過度調整造成學生失學、輟學和上學難問題。

這被輿論解讀為,國家在叫停“強行撤併”。

教育部承認，在農村中小學佈局調整過程中，有的地方在工作中存在簡單化和“一刀切”情況,脱離當地實際,撤銷了一些交通不便地區的小學和教學點,造成新的上學難；有的地方盲目追求調整的速度，造成一些學校大班額現象嚴重，教學質量和師生安全難以保證；有的地方寄宿制學校建設滯後，學生食宿條件較差，生活費用超出當地羣眾的承受能力，增加了農民負擔；有的地方對佈局調整後的學校處置不善，造成原有教育資源的浪費和流失等。

這些問題，造成了一些邊遠山區、貧困地區農民羣眾子女上學的不便，違背了佈局調整的初衷，需要認真加以解決。

並校後一些同學上學難和輟學的情況,也引起了基層教育部門的重視。

教育部門在調研後強調，必須繼續安排好中小學佈局調整的專項經費，特別要重視撤點並校後寄宿制小學的建設與管理，加大經費投入，加強基礎設施建設，改善辦學條件；要切實加強學校的安全工作，牢固樹立“安全第一”的意識，嚴格實行中小學安全工作責任制和事故責任追究制度，特別要加強寄宿制小學的安全工作。同時提出要合理核定農村中小學校編制，做好中小學教職工的總量控制和結構調整工作，引導教職工從城鎮學校和超編學校向農村學校和缺編學校合理流動。

教育部門要進一步建立和完善寄宿制小學檢查管理制度，從學校設施建設、生活條件（包括住宿、飲食、衞生等）、文化娛樂、教育質量及安全工作等方面進行定期檢查；各地對原來確實不具備撤併條件但已完成撤併工作的學校，要及時採取特殊傾斜政策加以扶持，促其儘快完善，全面做好寄宿制小學的建設；人事部門要從實際出發，核定農村寄宿制小學的專職生管老師編制，以保證有足夠的師資對寄宿制小學進行規範化管理；交通、運輸等部門要協調幫助解決學生往返家校的交通車輛問題，確保學生的交通安全。

針對有些地方不切合實際的撤併，有關人士呼籲，農村中小學佈局調整要“實事求是、積極穩妥”，小學要在方便就近入學、不影響普及水平和優化資源配置的前提下，進行適當的撤點並校。在交通不便的偏遠地區仍需保留必要的教學點，防止因佈局調整造成學生輟學。