教育體制改革

黨的十一屆三中全會確立了改革開放的基本國策，開闢了建設有中國特色社會主義的新道路。30年來，我國成功實現了從高度集中的計劃經濟到充滿活力的社會主義市場經濟，從封閉、半封閉到全方位開放的偉大歷史轉變：在這個大背景下，中國教育改革與發展也取得了舉世矚目的成績，各級各類教育快速發展，教育體制改革不斷深入。應該説，教育事業發展的成就，很大程度上得益於教育體制改革的不斷推進．沒有教育體制改革的不斷深人，教育事業的迅速發展是不可想象的。

教育體制改革的“破冰”期

1978年——l984年

此時，“文化大革命”帶來的政治、思想、文化以及經濟方面的後遺症還很嚴重，百廢待興。改革的首要任務就是解放思想。通過解放思想，實現了三個重大轉變，即，從以階級鬥爭為綱轉變到以經濟建設為中心：從封閉、半封閉狀態轉變到對外開放；從墨守成規轉變到大膽改革。

在教育領域，鄧小平在1978年召開的“全國科學大會”上指出：“四個現代化，關鍵是科學技術現代化”、“科學技術人才的培養，基礎在教育”。這明確指出了：只有依靠科學和技術的進步，才能提高勞動生產率，帶來國民經濟的高速發展：而科學技術的傳播、發展、應用並轉化為生產力．依賴於教育；經濟要轉型、民族要崛起，必須大力發展教育。l982年召開的黨的第十二次全國代表大會，把教育和科學作為實現今後20年經濟發展目標的三大戰略重點之一。

這一時期，在教育體制改革方面，重點是不斷肅清“左”的思想和進行撥亂反正，以儘快恢復與重建被“文化大革命”嚴重破壞的教育事業。1977年高考制度的恢復和確立．不僅是加快人才培養的需要，更是帶動整個教育制度乃至社會制度變革的最關鍵的節點，是教育體制恢復與重建的突破口。恢復高考制度，重新確立了選拔人才的公平競爭原則，調動了億萬青年學習知識的積極性，整個教育界重新煥發了生機和活力。

以高考制度的恢復為標誌．教育界成為當時全國最早最全面推進思想解放、撥亂反正的戰線之一，尊重知識、尊重人才的現代化理念被納入制度化的軌道併為全社會所接受。1978年，教育部重新頒發了《全日制小學暫行工作條例(試行草案)》、《全日制中學暫行丁二作條例(草案)》，全面恢復“文革”前的教育體制．確定了中小學的基本學制和課程設置，使基礎教育迅速擺脱混亂局面，重新回到正常發展的軌道。

教育體制改革的發軔期

1985年——l991年

1985年，《中共中央關於教育體制改革的決定》出台，標誌着我國教育體制改革全面啓動。這個決定推出的背景是：有計劃的商品經濟理論確立，全國進行着以不斷擴大地方政府與企業自主權為核心的改革。遵循“解放思想、實事求是”的精神，《中共中央關於教育體制改革的決定》明確了教育體制改革的基本方向：“教育為社會主義建設服務．社會主義建設要依靠教育”，同時闡明瞭教育體制改革的必要性，指出“必須從教育體制入手，有系統地進行改革”，從而揭開了教育體制改革的序幕。

《中共中央關於教育體制改革的決定》的出台，在我國教育體制改革中具有里程碑式的重要意義．成為我國教育體制的分水嶺。在此之前是與計劃經濟體制相適應的．具有“計劃性”與“集中性”特徵的教育體制：在此之後是逐漸探索並建立起與市場經濟體制相適應的從中央向地方分權、從政府向社會滲透的新型教育體制。自1985年開始，我國圍繞着辦學、管理、投資體制全面進行教育體制改革的探索。

這一時期，基礎教育階段的教育體制改革主要有以下幾個方面：

在基礎教育階段．為了適應財政包乾的新體制，《中共中央關於教育體制改革的決定》中明確提出實施“地方負責、分級管理”的基礎教育管理體制。在具體的實施過程中，分級辦學、分級管理形成了縣、鄉、村三級辦學，縣、鄉兩級管理的模式。

隨着以市場為導向的社會主義商品經濟的不斷深入，在經濟領域逐步形成以公有制為主體、多種經濟成分共同發展的新格局。這種經濟格局為多元化辦學體制的興起創造了條件。

從上世紀80年代中期開始，我國逐步探索與改變單一的國有化辦學體制，允許和鼓勵企事業單位、社會團體及公民按國家法規和教育方針辦學．建立國家和社會各方面共同辦學的新體制。順應時代需要，基礎教育實行公辦和民辦“兩條腿”走路的發展方針，吸納社會資源發展基礎教育。l986年頒佈的《中華人民共和國義務教育法》重申：“國家鼓勵企業、事業單位和其他社會力量，在當地人民政府統一管理下，按照國家規定的基本要求舉辦法律規定的各類學校。”l987年國家教委頒佈了《關於社會力量辦學的若干暫行規定》，進一步規範了社會力量辦學，促進了社會力量辦學的發展。

為了加快教育事業的發展，在國家財力有限的情況下，國家、集體、個人多元化的教育籌資體制初步形成。《中共中央關於教育體制改革的決定》明確指出：“為了保證地方發展教育事業，除了國家撥款以外，地方機動財力中應有適當比例用於教育，鄉財政收入應主要用於教育。地方可以徵收教育費附加，此項收入首先用於改善基礎教育的教學設施，不得挪作他用。地方要鼓勵和指導國營企業、社會團體和個人辦學，並在自願的基礎上，鼓勵單位、集體和個人捐資助學，但不得強迫攤派。同時嚴格控制各方面向學校徵收費用，減輕學校的經濟負擔。”

教育體制改革的深化期

1992年——2001年

以鄧小平南巡講話和黨的第十四次全國代表大會為標誌，我國改革開放進入了一個新階段。這一階段．建立社會主義市場經濟體制的改革目標得以確定。為適應這一改革目標，l993年《中國教育改革和發展綱要》明確提出，教育體制改革要“隨着經濟體制、政治體制和科技體制改革的深化”，“採取綜合配套、分步推進的方針，加快步伐，改革包得過多、統得過死的體制，初步建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制”。為此，《中國教育改革和發展綱要》第三部分專門論述了教育體制改革。主要思想包括：

第一，“改革辦學體制，改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。”

第二，“在政府與學校的關係上……政府要轉變職能，由對學校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理。”

第三，“要逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以徵收用於教育的税費、收取非義務教育階段學生學雜費、校辦產業收入、社會捐資集資和設立教育基金等多種渠道籌措教育經費的體制。通過立法．保證教育經費的穩定來源和增長。”“逐步提高國家財政性教育經費支出(包括：各級財政對教育的撥款，城鄉教育費附加，企業用於舉辦中小學的經費，校辦產業減免税部分)佔國民生產總值的比例，本世紀末達到百分之四。計劃、財政、税務等部門要制定相應的政策措施，認真加以落實。”

1998年教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》，以及l999年《中共中央國務院關於深化教育改革全面推進素質教育的決定》對教育體制改革也都有進一步深化的論述。以辦學體制改革為例，《面向21世紀教育振興行動計劃》提出“公辦學校辦學體制改革，要在政府教育行政部門的指導下進行試點”。《中共中央國務院關於深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出．要“進一步解放思想，轉變觀念，積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學，滿足人民羣眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發展的格局。凡符合國家有關法律法規的辦學形式，均可大膽試驗”。

教育體制改革的轉型期

2002年—— ，

2002年，黨的十六大順利召開，標誌着改革開放進入了全面深化與完善的階段。十六大確立了“三個代表”重要思想的指導地位，作出了全面建設小康社會的戰略決策。在這個戰略部署中．關注民生問題，構建和諧社會，構建新時期社會主義公共服務體系成為核心的戰略決策之一。作為國家最重要的公共事業之一，教育體制改革面臨着一個歷史性的轉折點，政府舉辦教育的責任在一個新的高度上再次成為改革的核心。

黨的十七大明確提出：“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。”將教育公平問題提升到一個前所未有的高度。事實上，2002年前後，國家教育政策的重點就已經轉到了教育公平上。在義務教育階段，教育均衡發展作為促進教育公平的重要途徑，獲得了從上至下的一致關注。2006年，新修訂的《中華人民共和國義務教育法》提出：“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展．改善薄弱學校的辦學條件，並採取措施，保障農村地區：民族地區實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。”

由於歷史原因，義務教育均衡發展的最大課題是縮小城鄉之間教育發展的差距。為改變農村教育投入長期不足的狀況，2003年國務院《關於進一步加強農村教育工作的決定》要求落實“以縣為主”的新體制，並提出“縣級政府要增加對義務教育的投入，將農村義務教育經費全額納入預算”。2005年，國務院《關於深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》作出了建立農村義務教育經費保障新機制的決定，全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書並補助寄宿生生活費。提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平。建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制。鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。隨着新機制的實施，農村義務教育被逐步納入公共財政保障範圍，一步步實現了讓每一個農村孩子都有學上、都能上得起學的目標。

關注弱勢羣體是實現教育公平的另一個重要方面。作為城市中的弱勢羣體，進城務工人員子女的入學問題日益得到重視。從2008年秋季學期開始，在全國範圍內全面免除城市義務教育階段學生學雜費，在這個過程中，教育部提出要將進城務工人員隨遷子女接受義務教育納入公共教育體系；對接收進城務工人員隨遷子女的公辦學校足額撥付公用經費；加大教育資源投入力度．中央財政將根據各省份義務教育階段實際接收的進城農民工隨遷子女人數，給予公用經費和辦學條件兩方面的獎勵。

同時，在區域內部，如何在滿足數量需求後．解決優質教育資源不足以及學校間發展不平衡的問題成為教育公平的另一個熱點。已經獲得了入學機會的人民羣眾，其追求正轉向對教育質量均衡的追求上。在這方面，這幾年出台了一系列的政策與措施，比如教育部出台《關於進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，明確指出要逐步縮小學校之間辦學條件的差距，保證轄區內薄弱學校逐年減少。不得舉辦或變相舉辦重點學校。加大城鄉教育對口支援力度，等等。但總體看來，解決質量與均衡發展問題將是一個複雜而又漫長的過程。

縱觀改革開放30年我國教育體制改革的發展脈絡，可以發現，我國教育體制改革更多地表現為對政治經濟領域改革的適應性。從傳統計劃經濟的桎梏中解放出來，到中國特色社會主義市場經濟體制的確立及深化，反映出我們對市場機制的認識不斷深化的過程。受此影響，教育領域對市場機制的認識也存在着一個由淺人深、去偽存真的過程，市場機制在教育領域中的作用至今仍然值得我們反思。從某種角度看，改革開放30年的教育體制改革，實際上就是對市場經濟條件下教育到底應該如何辦的探索過程。

1985年《中共中央關於教育體制改革的決定》涉及到了市場經濟條件下教育如何辦的幾個核心問題，包括辦學體制多元化問題，政府職能與學校辦學自主權問題，中央與地方關係問題，多元化籌資問題，高等學校招生與畢業生分配製度問題等。回顧30年的歷程，我們發現這些問題解決的軌跡差別很大。有些問題一直按着l985年的設想在推進，有些問題則幾經周折，原地踏步，有些問題曲折前進。

1．辦學體制多元化問題。這一問題屬於曲折前進型的問題，民辦學校、改制學校、獨立學院這幾個關鍵詞反映了辦學體制改革的主要特點。總體來看，辦學體制改革從最初突破禁忌，允許民辦學校的創辦，到明確提出改變政府包攬辦學的格局．逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制，辦學體制多元化的主導思想是明確的。但具體實施層面上，卻存在着搖擺現象。民辦教育無法獲得與公辦教育同等待遇的問題仍然是束縛辦學體制改革的根本問題。

2．政府辦教育的職責問題。政府辦教育的職責在體制改革之初一度被弱化，其原因一方面是對教育的公益性與市場經濟認識不足，另一方面是因為在相當一段時間內政府的財力無法支撐教育的快速發展。到上個世紀90年代中後期，財政投入佔全部教育經費的比例還不到60%。進入新世紀．這種情況得到了較大的改善，財政投入支持教育發展的力度不斷加大，尤其在農村教育中．財政投入已經佔農村教育經費的80%多。不過．在政府到底應該如何管理教育方面進展不大。1993年提出的“政府要轉變職能，由對學校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理”，這方面的改革進展不大。

3．教育領域中央與地方關係問題。1985年《中共中央關於教育體制改革的決定》適應財政體制改革的要求，將舉辦基礎教育的責任歸於地方。2005年義務教育經費保障新機制依據分税制改革後的財權與事權狀況，實行分項目、按比例分擔農村義務教育經費，中央開始在農村義務教育方面承擔更多的責任。舉辦義務教育方面的責任主要由地方承擔轉變到中央與地方共同承擔。這樣的調整，教育領域中央與地方的關係並不是一成不變的，中央與地方在教育責任上的分擔主要還是以財權的分配為基礎。儘管在義務教育階段實施了分項目、按比例的分擔方式，但是在中央與地方的關係，以至更為深入的各級政府的關係問題仍然沒有得到根本解決。

4．多元化籌資體制問題。從l985年開始初步提出多元化的籌資體制，應該説多元化籌資體制已經成為教育發展的重要支撐。但是，由於最初提出多元化籌資體制的時期，市場經濟體制尚未建立，許多制度也不規範，隨着市場經濟體制的不斷完善，多元化籌資體制實際上面臨着許多政策上的障礙，需要在比較完善的市場體制下重新梳理相關政策，使多渠道籌資建立在更為堅實的基礎之上。

回顧30年的教育體制改革，既有成功的推進．也不乏無疾而終的嘗試；既有對市場機制的熱切追求，也有加強政府職責的艱苦努力。當前，理論界仍然有許多關於教育中市場與政府關係的論述．試圖以此為基礎進一步推進教育體制改革。筆者認為，進一步的教育體制改革，最為關鍵的是要關注教育體制改革的實現機制。要充分認識到參與教育改革的利益相關者，都是追求個人效用最大化的“理性人”。要想成功實現教育體制改革，就必須為改革的參與者提供足夠的激勵．必須充分考慮到改革目標實現的約束條件。回顧以往的教育體制改革，往往是對應該如何做的理想探討比較多，而對實現這些理想的約束條件研究比較少。結果就出現了非常有意義的理想目標無法落實的問題。究其原因，就在於現實的約束條件使各個方面都從自身利益進行考慮、進行選擇，最後共同造成了與理想目標相違的結果。因此，教育體制進一步改革，不僅要有價值追求，還要更多地關注實現價值的激勵機制和約束條件。 ^[1]