土地整治

2003年3月，國土資源部頒發的《全國土地開發整理規劃（2001-2010）》，包含了土地整理、土地復墾和土地開發三項內容。給出了相關的定義：土地整理是指採用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態環境的活動；土地復墾是指採用工程、生物等措施，對在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓佔造成破壞、廢棄的土地和自然災害造成破壞、廢棄的土地進行整治，恢復利用的活動；土地開發是指在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，採用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發利用的活動。

2012年3月，《全國土地整治規劃（2011～2015年）》經國務院批准正式頒佈實施，明確了“十二五”期間土地整治的五項主要任務：一是統籌推進土地整治；二是大力推進農用地整治；三是規範推進農村建設用地整治；四是有序開展城鎮工礦建設用地整治；五是加快土地復墾。

我國於1999年實施的《土地管理法》，提出了“國家鼓勵土地整理”，後來陸續出現了很多概念，如土地開發整理、土地整理復墾開發、土地整理復墾、土地整治、土地綜合整治、農村土地整治、土地開發整理復墾等，甚至不同的概念在中央文件裏同時出現，造成了概念和理解上的混亂。編制新一輪《全國土地整治規劃（2011～2015年）》，首先在概念上進行統一，即選擇了“土地整治”這一術語。 從土地開發整理到土地整治，不僅僅是概念上的變更，其內涵和外延也發生了深刻的變化。在範圍上，已由相對孤立的、分散的土地開發整理項目向集中連片的綜合整治轉變，從農村延伸到城鎮；在內涵上，已由增加耕地數量為主向增加耕地數量、提高耕地質量、改善生態環境並重轉變；在目標上，已由單純的補充耕地向建設性保護耕地與推進新農村建設和城鄉統籌發展相結合轉變；在手段上，已由以項目為載體向以項目、工程為載體結合城鄉建設用地增減掛鈎、工礦廢棄地復墾調整利用等政策的運用轉變；從內容上，已由以農用地整理為主，轉向農用地、農村建設用地、城鎮工礦建設用地、未利用地開發與土地復墾等綜合整治活動。

土地整治規劃是主要的土地利用專項規劃，是科學指導土地整治工作的重要依據。在層次上，包括全國土地整治規劃、省市級土地整治規劃、縣級土地整治規劃等。

2012年3月16日，國務院正式批准《全國土地整治規劃（2011－2015年）》（國函〔2012〕23號），《規劃》到2015年，全國再建成4億畝旱澇保收的高標準基本農田，通過農田整治、宜耕後備土地開發和損毀土地復墾補充耕地2400萬畝，進一步夯實農業現代化基礎；積極穩妥推進村莊土地整治，嚴格規範城鄉建設用地增減掛鈎試點，整治農村散亂、廢棄、閒置和低效建設用地450萬畝，優化城鄉建設用地佈局和結構；全面推進舊城鎮、舊廠礦改造和城市土地二次開發，切實提高土地節約集約利用水平；全面推進生產建設新損毀土地全面復墾和自然災害損毀土地及時復墾、歷史遺留損毀土地復墾率達到35%以上，進一步保護和改善生態環境，保障土地可持續利用。

一、促進社會主義新農村建設

隨着我國綜合國力的不斷增強，當前我國經濟社會發展已經進入統籌城鄉發展，實行工業反哺農業、城市支持農村方針，改變農村的落後面貌的新階段。實現這一目標的重點是加強農業設施建設，提高農業綜合生產能力，推進現代農業建設；加大農業投入力度，努力增加農民收入。

我國農地整理主要是田、水、路、林、村的綜合整治，土地開發整治與新農村的建設密切相關。多年的實踐已經證明，通過農田特別是基本農田整治，加強農田基礎設施建設，可以有效改善農業生產條件，提高農田生產能力，降低農業生產成本；可以有效改善傳統的農用地利用格局，擴大經營規模，促進農業增效和農民增收；通過改造舊村，歸併農村居民點，可以有效改變農村面貌，提高農民居住水平和生活質量。

二、保護耕地資源，確保國家糧食安全

耕地是糧食生產的第一資源，解決我國糧食問題必須立足於國內基本自給。隨着人口增長和生活水平的提高，我國糧食需求將繼續增加，保護耕地、確保國家糧食安全的壓力將日益加重。要切實做到有效控制耕地減少過多的狀況，確保糧食安全，必須穩定一定數量和質量的耕地特別是基本農田。這是土地開發整治工作首要的目標和任務。基本農田的土地整治將是加強基本農田基礎設施建設、提高基本農田質量、改善基本農田生產條件的主要手段。

三、建設生態文明

是否促進生態環境的良性循環是衡量土地利用可持續的重要指標。為了實現土地資源的可持續利用，土地開發整治首先要改善人類所賴以生存的土地生態，這是增加耕地面積、提高土地利用率的前提和基礎。

實行集約節約用地，以儘可能少的土地資源消耗獲得最大的綜合效益，是黨中央、國務院的重大戰略決策，是落實科學發展觀的一項基本要求，是關係我國現代化建設全局的重大問題。

《國務院關於嚴格規範城鄉建設用地增減掛鈎試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）對切實做好農村土地整治作出了明確要求：以促進農業現代化和城鄉統籌發展為導向，以增加高產穩產基本農田和改善農村生產生活條件為目標，以切實維護農民權益為出發點。

其中，尤其強調要始終把維護農民權益放在首位，充分尊重農民意願，堅持羣眾自願、因地制宜、量力而行、依法推動。要依法維護農民和農村集體經濟組織的主體地位，依法保障農民的知情權、參與權和受益權。整治騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，在優先滿足農村各種發展建設用地後，經批准將節約的指標少量調劑給城鎮使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農村，切實做到農民自願、農民參與、農民滿意。 ^[1] 

第一章 總則

第一條 為提高農村土地整治項目審批效率，加快項目的實施，促進美好鄉村建設，根據有關法律、法規和政策，參照《中華人民共和國行政許可法》，制定本辦法。

第二條 本辦法適用於需經省批准的農村土地整治項目。

第三條 農村土地整治項目綜合審批，是指在一個農村土地整治項目區內，審批土地整理、復墾或者開發項目時，同時審批以下1項或者若干事項：

(一)城鄉建設用地增減掛鈎實施規劃或者農用地轉用;

(二)礦山地質環境(採煤塌陷地)綜合治理方案;

(三)地質災害避讓搬遷項目;

(四)其他適合同時審批的事項。

第四條 納入農村土地整治綜合審批的事項，實行統一申請、統一受理，統一批准、統一驗收。

第五條 農村土地整治項目綜合審批由耕地保護處牽頭組織，規劃處、徵地管理處、地質環境處、資源恢復整治處及其他相關處室，按照各自職責配合做好審批工作。

第二章 項目申請

第六條 經省國土資源廳確定開展前期工作和可行性研究的農村土地整治項目，由市、縣(市、區)國土資源行政主管部門組織編制農村土地整治項目方案。

農村土地整治項目方案除土地整理、復墾或者開發方案(可行性研究報告)外，還應當包括需要同時審批的其他事項方案。每一個獨立的審批事項方案應當分章節單獨編寫。

農村土地整治項目方案內容，應當符合所涉及的各審批事項的管理規定、技術規程以及報批要求。

第七條 農村土地整治項目方案所涉及的審批事項，依法需以政府名義申請的，農村土地整治項目方案經同級政府同意後報批。不需以政府名義申請的，由國土資源行政主管部門報批。

縣(市、區)編制的農村土地整治項目方案報批前，應當經設區的市政府或者國土資源行政主管部門審查同意。

第八條 省政府政務服務中心國土資源廳窗口(以下簡稱廳政務服務窗口)統一受理農村土地整治項目申請。申請人應當向政務服務窗口提交項目申請書(申請書中應當明確所涉具體審批事項的種類)、農村土地整治項目方案及其他需要提交的材料。

廳政務服務窗口對報送的材料進行形式審查，符合要求的，予以受理。

第九條 申請人應當根據省財政廳的要求，向其提交有關申請材料。

第三章 項目審批

第十條 申請受理後，廳政務服務窗口將受理材料交耕地保護處辦理。

第十一條 耕地保護處應當對收到的材料進行初審，符合審批條件的，在3個工作日內將有關材料分別交相關處室，由相關處室按照職責分工，分別對有關事項進行審查，並在10個工作日內提出審查意見。

不符合審批條件的，耕地保護處應當在3個工作日內退回政務服務窗口並説明理由。通過補正材料可以解決的，書面告知需補正的材料和時間要求。

第十二條 需要現場勘查的，由耕地保護處組織有關處室進行聯合勘查。縣(市、區)項目可以委託設區的市國土資源行政主管部門進行勘查。

委託設區的市國土資源行政主管部門進行勘查的，勘查工作可以在農村土地整治項目報批前進行，並將勘查材料作為報批材料一併提供。

第十三條 需要組織專家評審論證的，由耕地保護處組織綜合評審，有關處室參加。

第十四條 參與審批的處室對其負責的審批事項，提出書面審查意見，經處室負責人簽字後，交耕地保護處。

第十五條 經審查，農村土地整治方案所涉各審批事項符合批准條件的，由耕地保護處報廳領導簽署審批意見。其中，屬於省政府批准的事項，報省政府審批;需要省財政廳會籤的事項，送省財政廳會籤。

第十六條 農村土地整治方案經批准後，由省國土資源廳製作統一的土地整治方案批准文件，明確批准的事項以及要求。省政府批准文件、省國土資源廳與省財政廳共同批准文件作為附件。

第十七條 農村土地整治方案批准文件，通過政務服務審批窗口送達申請人。

第十八條 農村土地整治方案經批准後，原則上不得變更。確需變更的，必須按照本辦法重新辦理審批手續。

第十九條 農村土地整治方案審批時限為25個工作日。補正材料、現場勘查、專家評審、報省政府審批以及送省財政廳會籤時間，不計入審批時限。

第四章 批後管理

第二十條 農村土地整治方案批准後，市、縣(市、區)國土資源行政主管部門應當按照《土地整理復墾開發項目管理辦法》，辦理土地整理、復墾或者開發項目規劃設計和預算方案，經省國土資源廳和財政廳審查通過後下達項目計劃與投資預算並予以公告。

第二十一條 市、縣(市、區)國土資源行政主管部門應當按照經批准的農村土地整治方案和項目規劃設計，依法實施土地整治所涉及項目，並按照有關規定定期將實施情況報省國土資源廳。

第二十二條 耕地保護處可以根據管理的需要，組織有關處室對項目實施情況進行聯合檢查。

第二十三條 農村土地整治項目完成後，由耕地保護處組織相關處室對項目進行聯合驗收。單項工程先行完成的，經有關市、縣(市、區)申請，可以對單項工程進行驗收。

第五章 附則

第二十四條 農村土地整治項目綜合審批所需要的報件材料、具體審批流程等，由耕地保護處會同有關處室制定。

第二十五條 單一的土地整理、復墾或者開發項目審批，按照原有規定辦理。

第二十六條 本辦法自2013年1月1日起施行。

國土資源部、財政部對9個在建的土地整治重大工程和10個土地整治示範省建設情況進行了評估。結果顯示，重大工程和示範省建設總體進展較好，共新增耕地518萬畝，建成高標準基本農田3400多萬畝，在促進耕地增量提質、改善農村生產生活條件、改善生態環境、打造支農平台等多方面取得成效。據測算，項目區户均耕地面積增加0.69畝，畝均增產160多斤，人均增收590多元。

在建的9個土地整治重大工程，建設規模達1980萬畝，新增耕地338萬畝，投入資金315億元，已完成工程建設任務的60%；10個示範省建設規模2954萬畝，新增耕地約180萬畝，中央和地方投入資金達565億元。

重大工程和示範省建設凸顯四方面成效：一是促進耕地增量提質，有力地保護了耕地紅線。在增加耕地數量的同時，加強了農田基礎設施建設，較好地解決了農田灌溉“最後一公里”的問題，實現了耕地的集中連片，提高了土地規模化、集約化利用水平，為規模化、機械化和農業現代化打下良好物質基礎，為國家糧食安全提供重要基礎保障。

二是改善農村生產生活條件，增加了農民收入。通過整體推進田、水、路、林、村綜合整治，加強了農村基礎設施建設和公共服務設施配套，改善了農村生產生活條件和整體環境，促進新農村建設和城鄉統籌發展，拉動農村內需，降低生產成本，從而促進農業增效、農民增收和農村發展。

三是改善生態環境，促進了生態文明建設。重大工程和示範省建設採取工程、生物等手段，加強農田防護能力建設，加大保水、保土、保肥“三保田”建設力度，着力改善土地生態環境，實現了生態安全和糧食安全的有機結合。如寧夏重大工程共整治沙漠5.6萬畝，治理鹽鹼地13.7萬畝，項目區80%的農田得到保護；吉林重大工程完成了大面積鹽鹼地整治，實現了鹼地水稻連年豐收。

四是打造支農平台，發揮資金綜合效益。各地以重大工程和示範省建設為平台，引導涉地涉農資金集中投入，較好地發揮了資金的集聚作用和放大效應，培育了穩定的農村經濟增長點，形成工業反哺農業、城市支持農村的城鄉統籌發展平台。