善治

善治概念主要有三個基本的來源：首先是來自於中國傳統的政治語彙，在這種情境下，“善治”與“善政”兩個概念之間並無本質區別。例如，董仲舒在《對賢良策》中寫到“當更化而不更化，雖有大賢不能善治也。故漢得天下以來，常欲善治而至今不可善治者，失之於當更化而不更化也”。因而，在這種情境下，善治即等同於善政。其主要意義是指好的政府和相應的好的治理手段。善治語彙的第二個來源，來自於新的治理理論和對英文good governance的翻譯。在這一情境下，新的治理理論更加強調社會管理的主體多元化。善治語彙的第三個來源和發展是俞可平教授的總結，其主要的概念是“公共利益最大化的管理過程”，認為善治的實現是政治制度的終極目的。並更近一步提出了，善治是在概念上比民主更為一般化的治理目標（這一點也是引發較大爭議的地方）。俞可平教授指出“善治既是對中國傳統的善政善治概念的借用，更是對當代西方good governance的借用，力圖將中西含義結合起來”。“這一概念對傳統的超越在於，它不侷限於好政府，而着眼於整個社會的好治理，是公共利益的最大化，而不是政府利益或某個集團利益的最大化。對西方的超越在於，在中國語境中，善政仍然是實現善治的關鍵。對一般政治哲學的超越在於，它包含民主法治，但不侷限於民主法治，民主法治只是善治的一個必要條件而非充分條件。”可以説，以上的三種來源是互相遞進的。 ^[2] 

張尚仁認為“善治”這一譯名，出自老子《道德經》第八章“正善治”。老子的《道德經》，提出了系統性的“善治”社會管理理論。該理論認為，對社會應以柔性管理為主。“柔”與“和”是“道”的本質屬性。柔性的社會管理，其內涵包括“天下神器”、“為無為，則無不治”、“以正治國”及無形管理比有形管理更重要的思想。社會的治理者，必須重視民生；要在民眾中形成淳樸的社會風氣；不可與民爭利，在利益面前要將自己擺在最後；管理民眾時，管理者一定要起好表率作用；要“居其實不居其華”，還要注重自身的修養。 ^[3] 

善治是隨着治理理論的發展而提出的新概念。治理理論着眼於政府與公民的合作網絡，提供了自身獨特的視角和範疇，體現了政治發展的方向。但治理理論雖然在管理方法與技巧上更適合現代社會，卻不能確保實現新模式的功能作用。在格里·斯托克看來，善治目標的出現，源於治理的失效。他列出了治理失效的具體表現：1、與治理相關的制定政策過程這一複雜現實，與據以解説政府而為之辯護的規範相脱離；2、各方面的責任趨於模糊，易於逃避責任或尋找替罪羊；3、由於對權力的依賴，以至並非原來所求，而於政府影響不良的結果愈加惡化；4、既然有了自治網絡，政府對社會應負什麼責任便難以明確；5、即使在政府以靈活方式控制和引導集體行動之處，治理仍然可能失敗。於是，一些學者和國際組織提出了善治的概念。 ^[4] 

因此，善治理論與實踐在90年代蓬勃興起。綜合概括原因如下：1.公民社會或民間社會的日益壯大。公民社會是善治的現實基礎，沒有一個健全和發達的公民社會，就不可能有真正的善治。2.善治比傳統的善政的使用範圍更大。善治不受政府範圍的限制，公司需要善治，社區需要善治，地區需要善治，國家需要善治，國際社會也需要善治。3.國際社會和國內社會在全球化時代需要公共權威和公共秩序，但是這一新的公共權威和公共秩序，只能有善治來實現。4.善治是民主化進程的必要後果。民主化的基本意義之一是政治權利日益從政治國家返還於公民社會。 ^[5] 

善治的本質特徵就在於它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關係，是兩者的最佳狀態。善治實際上是國家的權力向社會的迴歸，善治的過程就是一個還政於民的過程。善治表示國家與社會或者説政府與公民之間的良好合作。 ^[5]  具體如下：

1.善治模式的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。一直以來，公共權力中心的唯一性被默認為是一個不可更迭的原則，但是善治理論卻使公共權力中心多元化。除了政府之外，各種機構(包括社會的、私人的)只有得到公眾的認可，才可以成為公共權力的中心。公共權力不再被政府所壟斷，使得政府與其他公共權力中心之間不再是管理者與被管理者的關係，而是平等合作，依賴互動的新型關係；

2.善治模式強調國家與社會的合作，模糊了公共領域與私人領域的明確界限，並且更加強調國家與社會的依賴關係。作為政府管理模式的善治與市場、社會自治組織、社會中介組織、社會獨立組織等具有許多聯繫。存在於私人領域和第三領域的治理並不是一個封閉的系統，它們與政府的治理有着密切的聯繫。現代社會國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，後者包括各種私人部門和公民自願性團體，它們正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限便日益變得模糊不清。但這種模糊與古代社會中國家與社會的未分化有着本質的區別，當代社會的模糊説明利益整合和聚合的程度，其前提是在社會利益的分化程度非常發達，而古代社會中國家與社會的模糊卻是在社會利益的分化程度非常低的情況下發生的；

3.善治是一個上下互動的管理過程，它強調管理對象的參與。統治的權力運行方向是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同，善治則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、夥伴關係、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。善治的實質在於建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。善治組織的產生不是來自於授權，而是來自於協商，是由成員平等協商產生的。組織內部的議事規則、辦事程序又經過成員協商約定。決定事項的過程由於通過了徹底的民主協商，成員的意見能夠得到充分的表達，具有非常靈活的利益表達機制，能夠更好地體現公開、公平和公正；

4.善治還意味着管理方式和管理手段的多元化。統治的典型模式是運用發號施令來達成目標。而善治模式則認為辦好事情的能力並不僅限於政府的權力，在公共事務的管理中，還存在着其他的管理方法和技術。政府應該運用各種可行的辦法來達到公共事務的良好管理。 ^[6] 

按照法國學者瑪麗—克勞斯·斯莫茨的概括，善治包括四大要素：

1、公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過法治來實現。

2、公共機構正確而公正地管理公共開支，亦即進行有效的行政管理。

3、政治領導人對其行為向人民負責，亦即實行責任制。

4、信息靈通，便於全體公民瞭解情況，亦即具有政治透明性。 ^[7] 

俞可平認為善治具有以下要素：

1．合法性：合法性可以很清楚的由民主與法治原則獲得，即通過由人民選擇和授權的，通過合理的法律和政治程序，並通過政治競爭上位和存在退出可能性的政權就天然的獲得了合法性。除此之外，沒有什麼的別的程序可以使得一個政權獲得合法性。

2．法治：法治的基本含義是，法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。

3．透明性：透明性不僅僅指政府單方面的信息透明，還包括整個社會內部的信息透明，透明性是社會公共產品供給水平的最優和社會妒忌程度下降的前提。

4．責任性：指的是“在公共管理中，與某一特定職位或機構相連的職責及相應的義務”。責任性本質上不會通過公職人員自發的動機實現，而是需要競爭的壓力和第三方契約的力量。也就是責任性本質是可以由民主和法治原則實現的。

5．迴應：指的是“公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時和負責的反應”，顯然迴應也是可以由競爭性和法治原則所確保的。

6．有效性：指“公共管理的效率”。效率只可能由競爭和第三方的約束共同作用形成。

7．參與：指“公民對政治和其他公共生活的參與”。顯然，參與是由第二條基本條件“公民偏好的表達和選擇”所涵蓋的。

8．穩定性：指“國內的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團結、公共政策的連貫等”。可以看出，俞可平教授定義的穩定性包括三方面：1．公共產品的秩序和安全；2．社會內部矛盾最小；3．政策的連貫。關於前兩點，本身就是政治的競爭壓力和分配正義的自然結果。稍微需要更多解釋的是政策的連貫性。政策的不連貫經常是對競爭性的選舉政治（也就是）最大的詬弊。但是首先，一個良好的民主的政策本質是來自於公民內在的政治需求。因此，本身具有合法性。其次，法治原則也確保了政策的本身不受制於上台的政治家的自發的意願而隨意更改，而是符合大多數公民的意願。相反，人治社會政策因人而變的事例更是比比皆是。因此，政策的連貫性是可以被民主和法治所涵蓋的。

9．廉潔：廉潔來自於三個基本條件的共同約束：政治上退出的約束，法治下的懲罰，和信息透明下的監督。

10．公正：公正指不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權利和經濟權利上的平等。 ^[8] 

1.政治上的競爭和退出的壓力；

2.公民偏好的表達和選擇權；

3.第三方社會契約的約束；

4.信息透明下的分配正義。 ^[2] 

善治理論來自西方，如何使之本土化是一個值得深入探討的問題。在我國比較早系統研究地方政府治理理論的公共管理學者陳廣勝置身於漢文化的語境，在專著《走向善治》中對善治這一概念進行了有代表性的概括：

1、就治理主體而言，善治是“善者治理”。作為治理主體，無論政府、非政府組織或是私人企業都應具有合法性。尤其是發揮元治理功能的政府，更應是温良、公正的治理者，是值得公眾信賴的合格治理者。

2、就治理目的而言，善治是“善意治理”。治理的本意是服務，沒有服務的治理就沒有存在的必要。從根本上講，政府治理的出發點，是讓公眾享有更充分的公共物品，享有更高滿足度的公共管理，從而實現社會公眾福利的最大化。

3、就治理方式而言，善治是“善於治理”。它不是政府統包統攬的治理，更不是權力壓制、單向施恩，而是建立在契約基礎上的合作。治理的過程，是多中心良性互動的過程，是政府不斷迴應公眾需求的過程。

4、就治理結果而言，善治是“善態治理”。這是一種境界，是一種多元治理、和諧治理的社會形態，雖然矛盾與衝突仍會頻繁出現，卻能最大限度地被社會所包容、被制度所接收、被機制所化解。 ^[9] 

從西方學界來看，多元主義和社團主義是對如何實現善治的兩種視角。多元主義強調競爭，主張在結構分化的基礎上對權力進行多元配置；社團主義強調合作，主張國家和利益團體互相合作、相互支持的關係。結合中國的實踐，需要踐行“競爭—合作主義”，即探索多元治理、和諧治理的新格局。所謂多元治理，即引入競爭，促使政府改變自己對於公共權力資源的壟斷性角色，讓包括社會中介組織、基層羣眾自治組織、民間公益組織等在內的非政府組織和私人企業等，都可以在法律的框架內，成為社會治理的主體。所謂和諧治理，即崇尚合作，畢竟多元治理絕非“無政府治理”，不是互不買賬、相互掣肘、分崩離析的各行其是，而應當是在政府的主持之下，實現分工合作、良性互動、運行協調的共治。在很在程度上，善治可以作為科學發展觀在我國公共管理領域的理論工具。善治體現了以人為本的精神，當我們真正將多元治理、和諧治理有機地統一起來，中國的發展將進一步走向全面、協調、可持續，也必將一步一個腳印地走向善治社會。 ^[10] 

善治作為一種政府與公民對公共生活進行合作管理的新型治理模式，通過還政於民，引導公民自願參與積極合作，從善政走向善治，善治在賦予了公民更多機會和權利參與政府公共政策活動過程的同時，也可以有效保障公共政策對於公共性的維護，實現公共利益最大化的根本要求。 ^[11]