走向善治

浙江，一個先行的省份；中國，一個正在崛起的大國。

今日，一個機遇與挑戰並存的轉型期；未來，一個多元治理、和諧治理的善治社會。

陳廣勝於2007年所著的《走向善治——中國地方政府的模式創新》，是國內較早系統研究地方政府治理的學術專著。它從善治理論在中國的本土化出發，探討了地方政府創新的目標模式，並結合浙江省的實踐，思考地方政府職能、組織結構、公共資源配置、運行機制創新的實現途徑 ^[1]  。

善治理論是20世紀90年代興起於西方且極具影響力的公共管理理論，但置身於中國的語境，如何使之本土化是本書的着眼點。作者認為，就治理主體而言，善治是“善者治理”，尤其是作為發揮元治理功能的政府，更應是温良公正的治理者；就治理目標而言，善治是“善意治理”，即政府治理的出發點應該是讓公眾享有更充分的公共物品和更高滿意度的公共管理，實現公眾福利的最大化；就治理方式而言，善治是“善於治理”，強調建立在契約基礎上的良性互動和合作；就治理結果而言，善治是“善態治理”，即多元和諧的社會狀態，出現的矛盾和衝突能被社會所包容，被機制所化解。

在走向善治的過程中，地方政府無疑起着至關重要的作用。本書圍繞構建一個順應全球化又立足本土化的現代地方政府，提出諸多較有深度的理論概括和政策建議，與國家治理能力和治理體系現代化的發展方向相契合。

第一節 地方政府改革的市場化背景

一、多元化市場主體奠定微觀基礎；二、市場機制發揮資源配置基礎性作用； 三、中小企業與特色產業推動區域發展；四、地域人文精神支撐市場化改革

第二節 市場化與地方政府改革的互動演進

一、利益契合效應；二、增量改革效應；三、“無為而治”效應；四、制度轉化效應；五、層級博弈效應；六、權力下放效應

第三節 地方政府改革的浙江探索

一、地方政府職能的轉變； 二、政府機構改革的歷程 ；三、政府管理方式的調整

第一節 挑戰紛呈的轉型期

一、行政環境與社會轉型；二、轉型期的矛盾和特徵；三、地方政府的內在衝突

第二節 當前地方政府之弊病

一、關於地方政府職能；二、關於地方政府層級；三、關於地方政府機構；四、關於地方政府管理；五、關於地方政府信用。

第三節 “華山之路”在改革

一、全球化倒逼地方政府改革；二、科學發展觀呼喚地方政府改革；三、構建和諧社會亟須地方政府改革

第一節 公共行政模式

一、公共行政模式的歷史淵源；二、公共行政模式的理論基礎；三、公共行政模式的基本特徵

第二節 新公共管理模式

一、新公共管理運動的時代背景；二、新公共管理模式的理論基礎；三、新公共管理模式的實踐探索

第三節 治理與善治理論

一、治理概念的界定；二、多中心的治理結構；三、對善治的探求

第四節 善治在中國的本土化

一、善治理念與儒道思想的相融；二、善治的中國式闡發；三、中國共產黨領導下的善治之路

第一節 邁向現代地方政府

一、政府的起源與性質；二、地方政府的價值與合法性；三、傳統地方政府的歷史形態；四、從管制行政到治理行政

第二節 現代地方政府的本質特徵

一、以服務為宗旨 ；二、以公平為核心； 三、以民主為基礎 ；四、以法治為保障。

第三節 施政理念的轉型

一、從“物本型”轉向“人本型” ；二、從“全能型”轉向“有限型” ；三、從“權力型”轉向“責任型” ；四、從“暗箱型”轉向“透明型”； 五、從“設租型”轉向“廉潔型”

第一節 地方政府與市場的治理邊界

一、政府與市場關係的歷史演變 ；二、市場失靈：政府治理的切入點 ；三、不同側重與特點的制度安排

第二節 地方政府與社會的治理邊界

一、政府與社會關係的理論梳理 ；二、政府失靈：非政府組織治理的彈性空間 ；三、地方政府與非政府組織的治理重心。

第三節 現代地方政府的職能定位

一、地方政府的基本功能 ；二、地方政府職能的類型及實現形式； 三、地方政府的縱向職能配置 ；四、現代地方政府的具體職能

第一節 地方政府的組織結構設計

一、地方政府運作中的權力關係 ；二、扁平化的地方政府組織； 三、省直管縣體制的探討 ；四、地方政府的合理規模 ；五、地方政府的機構設置

第二節 區域公共物品的合作供絎

一、公共物品的屬性和分類 ；二、區域公共物品的政府直接供給 ；三、區域公共物品的政府間接供給； 四、事業單位體制改革

第三節 鄉鎮政府組織與農村公共物品

一、農村公共物品供給的政府職責 ；二、行政體系末端的組織架構 ；三、村民自治的制度保證； 四、農村公共物品的多中心供給

第一節 人力資源配置

一、公共職位與人力資源的組合； 二、西方公務員制度的起源和發展 ；三、官僚制組織在中國的揚棄； 四、地方政府公務員的素質保證； 五、地方政府公務員的機制導向； 六、地方政府公務員的職位聘任

第二節 財政資源配置

一、確保財政支出的公共性 ；二、力求公共服務的均等化； 三、推進預算管理的科學化

第三節 信息資源配置

一、信息不對稱導致的政府失信 ；二、地方政府的信息公開； 三、地方政府信息的公共平台 ；四、電子政務與配套制度建設

第四節 國有資產配置

一、建立現代產權制度 ；二、調整國有資產佈局結構 ；三、完善國有資產保值增值機制

第一節 地方政府的決策機制創新

一、有限理性下的政府決策 ；二、開明的精英決策模式； 三、地方政府決策的程序約束 ；四、地方政府決策的公民參與 ；五、地方政府決策的專家諮詢 ；六、地方政府決策的追蹤糾錯

第二節 地方政府的執行機制創新

一、地方政府執行的政策規避 ；二、構建有效執行體系 ；三、改革行政審批制度 ；四、理順行政執法體制

第三節 地方政府的監督機制創新

一、行政監督的多元組合； 二、行政問責的制度建構 ；三、行政績效的系統評價。

第四節 地方政府的應急機制創新

一、公共危機與應急管理 ；二、地方應急組織體系； 三、應急管理程序設計

主要參考文獻

後記

陳廣勝，1969年生，時任浙江省人民政府研究室副主任，兼任浙江省社會科學界聯合會常務理事、浙江省行政管理學會副會長；畢業於杭州大學經濟系（現浙江大學經濟學院），獲公共管理碩士學位；曾任杭州東寶特種泵廠副廠長，浙江省經濟體制改革委員會綜合處副處長，浙江省人民政府辦公廳財金處、綜合一處處長。主要從事政策實務、公共管理、區域發展等領域的研究；在省級以上報刊發表論文30餘篇，部分文章被《新華文摘》、中國人民大學複印報刊資料等權威二次文獻全文轉載。

善治源於探索對於地方政府而言，改革是永恆的。

借用B.蓋伊.彼得斯的話，“變革與其説是一種特例，不如説是一種慣例。只要有一個不完美的政府，人們就會持續不斷地尋求理想的治理形態”。毫無疑問，我們的地方政府離“完美”兩字還有很大的距離，那麼如何探求理想的治理形態呢？

過去近30年，中國處於急劇的禮會轉型期，各級地方政府的改革也不斷推進。改革的實質是政府源於公共需求對自身價值與合法性的求證，是政府在一定歷史條件下對自身與市場、社會之間關係的調整。這種“求證”和“調整”永無終點，而且始終面臨風險與挑戰。尤其是面對社會轉型，改革就像處於十字路口。順潮流者，地方政府將隨時代保持並提升價值；逆潮流者，地方政府的合法性將逐步削弱乃至喪失。所以改革的路徑選擇，對地方政府是事關全局的重大問題。

20世紀以來，對於如何改革政府，或者説，如何使政府更好地適應時代的要求，全球範圍思潮疊出，各國實踐此伏彼起。其中，治理和善治理論則是20世紀90年代興起的極具影響力和適用性的公共管理理論。隨着政府、市場的相繼失靈，也由於非政府組織的侷限性，人們逐漸意識到：在政府市場社會三分的格局中，對任何主體都不能抱有幻想；同樣，對任何主體也不能忽視，唯一的選擇是攜手分治。善治就是這一理念的載體和歸宿，它無疑是推動公共利益最大化的過程，是政府與市場、社會的一種新型關係這是近乎理想的狀態。善治是西方舶來品，置身中國的語境，我們有必要就此作本土化的闡發：

——就治理主體而言，善治是“善者治理”。作為善治社會的治理主體，無論政府、非政府組織或是私人企業都應具有合法性。尤其是發揮元治理功能的政府，更應是温良、公正的治理者，是值得公眾信賴的合格治理者。

——就治理目的而言，善治是“善意治理”。治理的本意是服務，沒有服務的治理就沒有存在的必要。從根本上講，政府治理的出發點，是讓公眾享有更充分的公共物品，享有更高滿足度的公共管理，從而實現社會公眾福利的最大化。

——就治理方式而言，善治是“善於治理”。它不是政府統包統攬的治理，更不是權力壓制、單向施恩，而是建立在契約基礎上的合作。治理的過程，是多中心良性互動的過程，是政府不斷迴應公眾需求的過程。

——就治理結果而言，善治是“善態治理”。這是一種境界，是一種多元治理、和諧治理的社會形態。在善治的形態中，矛盾與衝突仍會頻繁出現，卻能最大限度地被社會所包容、被制度所接收、被機制所化解。

因此，要趨近並實現善治，我國地方政府亟須改革，亟須探索，亟須在創新模式上邁出更大的步子。構建一個順應全球化、立足本土化的現代地方政府是改革的目標定位。

而眾所周知，“政府”有廣義和狹義之分。廣義的政府指國家機關構成的整體，即人們通常所講的國家政權，包括立法、行政、司法、軍事機關等；狹義的政府僅指行政機關。總體上，本書對地方政府的界定是狹義的。

國際輿論將中國視作正在崛起的大國，浙江省則是這個蓬勃發展中國家的一個先行省份。本書的研究以該省為主要模本，正是基於其經濟社會發展和地方政府改革在全國所處的領先地位。因為先行探索的經驗值得其他地區借鑑，先行遭遇的問題也具有前兆性。當然，聚焦浙江並非侷限於浙江，本書的着眼點在於探討轉型期中國地方政府模式創新的實現途徑。這些途徑至少在理念層面具有普適意義。

走向善治是一種希冀，一種期盼。在社會轉型的宏觀背景下，各級地方政府不會沿着既有的軌跡一成不變地運行，也不會沿着任何預設的軌道有條不紊地變革。但是，理論與實踐有機融合後的裂變和昇華，其產生的力量是雄渾的，產生的影響必是持久的。無論政府還是社會，都將在這樣的作用力下一步一步地前行。

是為序。

^[2] 

浙江經濟被喻為民本經濟，而民本多元，結果自然是千家萬户成了市場主體，四面八方都在務工經商。廣大人民羣眾紛紛作為投資者、經營者，並最終成為財富的積累者、享受者，形成了創業源泉充分湧流的良性局面。（P11）

在改革開放伊始，純粹的“合法”幾乎意味着停滯和僵化。探索本身則是試錯的過程，地方政府試對了，這種創新或許在事後被追認為合法化；假如試錯了，必然承擔政治上的風險，這種兩難選擇始終困擾着地方政府的改革。（P51）

我國地方政府對社會公眾的承諾是單向的，至於是否兑現，沒有嚴格的信用合同（在道義層面）加以限制。因此，政策朝令夕改的現象屢見不鮮，而且政府違背承諾不受法律追究。一些地方政府將公共政策作為謀取地方利益、部門利益乃至個人利益的工具，派生出形形色色的扭曲行為。（P61）

全球化是中國社會轉型的大背景，也是中國社會轉型的推進器，必然深刻地改變地方政府的行政環境。探討全球化對我國地方政府衝擊，最深層次的應是對行政價值觀的影響。在傳統的行政環境下，地方政府一般都相安於封閉的國內環境，全球化的到來急劇改變了這一切。（P75）

多中心的治理結構要求在公共事務領域中國家和社會、政府和市場、政府和公民共同參與，結成合作、協商和夥伴關係，形成一個上下互動，至少是雙向度的，也可能是多維度的管理過程。（P105）

善治理論與我國傳統的儒道思想在天人之學、民本精神和治國之策等不少方面是相融的，即使這種相融需要潛心體會，但在精神深處都並不牽強。從某種意義來看，地方政府對善治的追求，同樣也是對我國傳統文化合理價值的繼承與發揚。（P113）

高壓、宣傳和改革這三種方式對我國地方政府都不可或缺。但暴力主要起威懾作用，宣傳僅僅是輔助手段，唯有改革是政府實現和提升價值的根本途徑。因為前者是地方政府通過強制或誘導要求公眾臣服，後者是通過自身修正獲取公眾的認同，求得國家、社會、公民的最大效用。總之，處於不斷變化之中的社會轉型期，一個不變的政府最終只會被時代所淘汰。（P125）

從管制行政到治理行政，是我國地方政府模式創新的過程。立足當今時代和中國國情，順應多元治理、和諧治理的要求，我們應努力構建順應全球化、立足本土化的現代地方政府。（P137）

從一定程度來講，政府應有自知之明。意識到自身能力的有限，是理性確定地方政府職能邊界的前提。現代地方政府應當將自己定位於“全能”與“無為”之間，做到有所為、有所不為。事實上，只有地方政府秉承了“有限型”的價值基準，才能將自身能力範圍內的事情做好，並使自身能力得到最大限度的發揮。（P151）

中國經濟還是一個“發展中經濟”，在相當長一個時期面臨着艱鉅的加速工業化、現代化的歷史任務。在這樣的背景下，相對於西方國家的政府，我國地方政府對經濟的干預可能要多一些，政府作用的範圍會寬泛一些，某些方面的干預力度也會更大一些。（P164）

把自主治理領域真正讓渡給公民社會，把市場和政府同時失靈的領域交給非政府組織，是劃定地方政府與非政府組織治理邊界的一條重要準則。對於市場機制不能有效調節的空間，凡地方政府也做不了或者做不好的事，應充分發揮非政府組織的作用；對行政手段和社會自治都可以做的事，應儘量發揮非政府組織的作用；地方政府只做非政府組織和市場無法完成的事。（P181）

假如將社會比作一艘遠航的大船，船行千里，既需動力，更需平衡。地方政府的職能完全可用 這兩者來劃分。所謂“平衡職能”，就是同社會穩定密切相關的公共管理職能；所謂“動力職能”，就是同社會發展密切相關的公共管理職能。這兩大職能缺一不可、有機結合，在保護性和生產性兩個層面，體現了地方政府對區域公共物品的供給。（P193）

所有地方政府改革的理性措施，或多或少都有成效，也或多或少會對原有秩序帶來衝擊，關鍵在於利弊權衡。改革有時也如“和麪”：面多了加水，水多了加面——行政權力配置更是如此。但在這種“加水”、“加面”的過程中，最終也會逐步調適，以致中和。這或許是我們探求善治之策的一條重要原則。（P211）

畢竟我們還處於社會主義初級階段，地方政府的財力比較薄弱，難以滿足經濟社會發展對公共物品的多方面需求。綜合運用商業供給、志願供給、互助供給機制，有利於更好地實現區域公共物品的充分供給。但必須指出，多元化的區域公共物品供給機制並非“無政府”治理，恰恰相反，任何一種供給機制都離不開政府的引導和支持——只不過地方政府由“台前”走到“幕後”，轉向了管理工具的創新實踐。（P226）

對於中國這樣一個地域遼闊、人口眾多、發展不平衡的國家，需要構建扁平化的地方政府組織，但偏偏不能削弱鄉鎮政府這一層次。因為農村的問題太複雜，農村積壓的問題太多，而政府對農村的問題容易“眼不見為淨”。當這些問題不能為自治所包容和疏解的時候，往往已“冰凍三尺，非一日之寒”，成為更大、更棘手的問題。（P235）

從支出角度，凡不屬於或不能納入社會公共需要領域的事項，市場機制、社會自治可以有效發揮作用的範圍，財政資源就不應投入，以免造成資源配置扭曲和低效；凡屬於社會公共需要領域的事項，而市場機制、社會自治又無法解決或解決不好的，財政資源就必須介入。（P268）

信息不對稱容易導致地方政府失信，但政府信用其實也是一種重要的資源，是政府在長期管理活動中所積累和沉澱的為社會公眾所信任的財富。社會公眾也是理性的，隨着時間的推移，政府失信將日益被察覺和感知，從而導致地方政府信用的流失。（P277）

國有企業是地方政府直接供給區域公共物品的重要主體，因此國有資產分佈在哪裏，主要取決於哪些公共物品需要政府通過國有企業來生產。當然，隨着發展階段的變化，一些行業的定性也在不斷變化；而且在不同地區，國有資產重點配置的領域也應有所不同，並非一成不變。（P283）

從國情出發，我們還不能一步衝破精英決策模式，這不僅在現實操作中不可能，也不是真正理性和負責任的選擇。尋求一種開明的精英決策模式，從而構建起現代地方政府的科學、民主決策機制，是當前和今後一個時期的努力方向。開明的精英決策模式之實質，是在精英決策的前提下強化“開通”與“明辨”。“開通”就是促使公民廣泛參與，讓地方政府的決策建立在準確感知公眾訴求的基礎上；“明辨”就是通過專家深度參與，讓地方政府的決策建立在充分吸收諮詢意見的基礎上。（P299）

如果行政審批制度改革主要是梳理審批項目的合法性，那麼這一目標已經完成。但改革的題中之義是政府轉型，當法律法規本身不合理、不公正，依附其上的行政審批制度就應是改革的對象。這決定了行政審批制度改革在注重合法性論證的同時，還要更加註重合理性論證。（P311）

強化地方政府責任機制，固然有賴於通過健全民主選舉等制度，形成一個充分競爭的代理人市場，但地方政府在履行自身職責的過程中，在提供區域公共物品的微觀行政過程中信守承諾，更具有基礎性意義。（P321）