依法治税

依法治税理論的歷史發展可以劃分為兩個階段：

第一階段

國務院於1988年在全國税務工作會議上首次提出“以法治税”的口號；1989年5月，全國首屆“以法治税”研討班在京舉行，掀起了 學習 和貫徹“以法治税”的第一個高潮。這一階段中，以法治税主要是針對治理整頓税收秩序而提出來的。

第二階段

隨着“依法治國”的方略先後被第八屆全國人大（1996年3月）和黨的十五大（1997年9月）認可和確定，特別是在1998年3月，國務院發佈的《關於加強依法治税嚴格税收管理權限的通知》，使得依法治税的理論探討進入了全新階段。

需要指出的是，從“以法治税”和“依法治税”，這一字之差，深刻反映了税收管理從法律工具主義到法律價值理性的根本轉變。

依法治税，這是税收工作的永恆主題，研究的時間長，而且內容很多，涉及税收立法、執法、執法環境等方面，並且每個內容又包括很多小的方面。研究這個課題就應該從某一個方面着手，範圍要儘量小，針對性要強。如果選擇“關於依法治税的問題和對策”這樣的題目，那就開口太大，研究起來比較困難。（節選自《應用寫作》雜誌2002年第7期《堅持做到“六要”　提高税收調研報告質量》）

1、明確了依法治税與依法治國之間部分與整體，局部與全局的關係。依法治税只有在依法治國的大背景下，並作為依法治國整體系統工程中的一個子系統工程深入進行。正如國際貨幣基金組織法律事務部專家小組所指出的，“法制是一個超越税收的概念。依法治税取決於整個法律制度的發展，但税收這一領域足以顯示法制的優越性和要求[3] 。”

2、突出了依法治税的核心 內容 和手段——税收法制建設。税收法制建設本身就是一個包括立法、執法、司法和守法以及法律監督等在內的統一體，其內容亦極其廣泛和豐富。

3、指出了依法治税所要達到的基本目標——“徵税主體依法徵税、納税主體依法納税”和根本目標——“税收法治”。

4、將“徵税主體依法徵税”置於“納税主體依法納税”之前，表明了依法治税的重點在於前者。

5、表明了依法治税和税收法治二者間的關係：前者是手段，後者是目的；前者是過程，後者是狀態。

1、從“依法治國，建設社會主義法治國家”的戰略高度看。黨的“十五大”已將“依法治國，建設社會主義法治國家”確定為黨領導人民治理國家的一條基本方略。江澤民總書記在報告中指出：“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制。[4]”税收工作作為國家的一項重要經濟工作和宏觀調控的重要手段，理所當然要依法進行。實際上，依法治税就是依法治國的局部實踐和重要組成部分。

2、從發展社會主義市場經濟的客觀要求看。實行公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，這是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度，而要使多種所有制經濟共同發展、公有制實現形式多樣化，就必須統一税法，公平税負，為各種所有制經濟創造一個平等競爭的税收環境，這就從客觀上提出了強化依法治税的要求。只有嚴格執行税法，強化税收徵管，規範執法行為，及時有效地查處各種税收違法行為，才能保證各種所有制經濟真正在同一起跑線上公平競爭，才能促進社會主義市場經濟健康、有序地發展。

3、從税收的固有屬性看。税收是國家憑藉 政治 權力，按照法定的標準，強制地、無償地取得財政收入的一種方式。税收固有的這種強制性、無償性本身就決定了法治的不可或缺，特別是在發展社會主義市場經濟條件下， 企業 將逐步成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的獨立的商品生產者和經營者。國家和企業的分配關係主要通過税收的方式來實現，而且税收還是調節過高收入、緩解社會分配不公矛盾的重要手段。

4、從新時期治税思想的內在要求看。國家税務總局提出“法治、公平、文明、效率”的新時期治税思想時，把“法治”擺在了首要位置，由此可見其重要性。税務機關必須認真執行税法，不得自立章法或濫用職權，有法不依，以權代法、以言代法；納税人也必須認真履行依法納税義務。

納税人自行申報納税是實現依法治税的前提

納税主體的明確是分清法律責任的首要條件。縱觀税收徵管史，我們歷來強調納税人必須依法納税。但最終落不到實處，其根本的癥結是納税主體沒有到位，成因是税收管理形式所致。專管員管户制度的存在使納税人擺脱不了税務保姆——專管員，如同哺乳嬰兒離不開母親的襁褓，而税務專管員對應由納税人自行辦理的涉税事宜大包大攬，由此形成納税主體混淆。[4]新的税收徵管模式確定以納税人自行申報納税為基礎，取消專管員管户制度，改面對面的保姆式管理為櫃枱式作業，納税人應納税款自行計算，申報納税自行辦理，並對申報內容的真實性、税款計算的準確性、申報資料的完整性、申報納税的及時性承擔相應的法律責任。

税務機關依法徵税是實現依法治税的基礎

税收的法治主要包括税務機關依法徵税和納税人依法納税。税務機關要督促納税人依法納税，必須先規範自身的執法行為；要促使納税主體到位，必須擺正自己的位置，建立相應的管理模式；要劃清徵納雙方的法律責任，必須明確自己的權力和義務。新的税收徵管模式要求在計算機網絡支持下，實現集中徵收、重點稽查，這為税務機關規範執法設計了 科學 的徵管結構和形式。集中徵收這不僅是一種形式的轉換，而且是組織模式、管理機制的變革，是實現依法治税的必要途徑。新《徵管法》頒佈後，我們焦作市地税系統上線了“新税務管理信息系統”，建立了“以集中徵收為切入口，以計算機網絡為依託，完善了按照徵管業務明確分工環環相扣的税收運行機制，建立了崗位責任書制度，形成了相互聯繫、相互制約的內部管理體系和外部監控機制。

計算機網絡是實現依法治税的物質保證

回顧十幾年來的税收徵管改革史，我們曾嘗試過取消專管員管户制度，推行徵、管、查二分離或三分離，試圖建立新的徵管模式，但改革到一定程度就被擱淺，擺脱不了依靠人海戰術的傳統管户方式，工作效率低下，税收監控不力，依法治税難以實現。税收徵管新模式將計算機網絡作為技術支持，將税務幹部從繁雜的手工作業中解脱出來，為徵管結構的轉變、人力資源的重新配置、納税主體的歸位、徵納雙 方法 律責任的確定創造了條件，為税收徵管信息在各環節的互聯帶來了可能，為對納税人實施有效的監控提供了保障。2004年，我所在的解放區地方税務局作為《新税務管理信息系統》的試點單位，投入近40萬元資金，新購置了42台計算機及網絡服務器，ups電源、激光打印機、掃描儀等辦公自動化配套設施，實現了集中徵收和無紙化辦公，累計開票4萬元份，徵收税款4208萬元，特別是局內外部網站的開通，為税法宣傳落實起到了重要橋樑作用。

依法治税的 理論 研究 和探討

完善税收立法，保證有法可依

我國所有税種的立法權、解釋權及税目税率確定權一律集中在中央，這不利於財權與事權的統一，不利於調動地方的積極性，應儘快出台基本法，明確中央和地方各自立法的範圍、權限，調動地方政府的積極性，杜絕超越權限、擅自立法現象的發生。

儘快健全税收實體法和程序法

一是單行税收 法律 的制定要以 科學 合理設立税種為基礎，增強可操作性，對現有税種該調整的調整，該合併的合併，該取消的取消。二是提高多數適用的暫行條例、補充規定的法律級次，由人大以法律形式頒佈，提高税法的嚴肅性、權威性、穩定性。

堅持税務機關獨立執法的權力

明確有關單位協税護税義務與責任。新《徵管法》已明確規定税務機關在税務行政執法領域的唯一合法主體地位,明確了有關部門的協税護税義務及其如果不履行這種義務所應承擔的法律責任，保證税務機關進行有效的監督檢查，增強執法剛性。

建立税務警察，健全司法保障體系

專業化的税務司法保障體系還未真正建立起來。税務機關對於涉税犯罪活動沒有獨立的偵查、預審、檢察、審判等權力，税務司法活動基本上依靠非專業性的公、檢、法機關執行，這樣就造成了一方面由於沒有有效的司法保障體系，使得《税收徵管法》中所規定的税務機關所具有的種種檢查權、行政處罰權、強制執行權等缺乏必要的保障手段而難以落實。

加強對行政事業性收費的管理

“費改税”的基本條件已經具備。一是亂收費已成 社會 公害，人民羣眾要求規範地方性收費的呼聲日益高漲,因此把某些費轉化為税既沒有給納税人增加負擔，又遏制亂收費所產生的不良後果，人民羣眾是擁護的。二是有些費具有税的性質，在技術上容易轉化和過渡。如 教育 附加、社會保障費、養路費等。三是地方税務機構力量充足，經驗豐富，也使“費改税”有了堅實的組織保證。

加強培訓

提高税務人員依法行政的觀念和素質

樹立依法辦事觀念，不搞地方保護主義；樹立公平觀念，既要應收盡收，又要落實各項税收政策；改善服務觀念，創新服務手段。面對税收任務重、壓力大的現有局面，我所在的解放地税局就提出了“向徵管質量要收入、向清繳欠税要收入、向優化納税服務要收入”的口號，圍繞焦作市開展的百鄉千所效能升級活動提出了“文明用語、優質服務、公正執法”十二字方針，開展“優質服務窗口”、“讓納税人滿意的基層站多”等評比活動，努力構建依法誠信納税的氛圍。2005年8月起，焦作市地税系統開展了人生觀、權力觀、紀律、素質、廉政等五方面為主題的教育活動，教育全體幹部職工牢固樹立為税收事業獻身的崇高信念；2004年，我們開展了業務大練兵活動，對前兩名進行重獎，提高了幹部職工幹事創業的積極性。

完善監督制約機制

增強自我約束能力

為保證依法治税落到實處，就必須完善內部和外部監督制約機制。在內部監督方面：全面推行税收行政執法責任制，在明確執法部門職責、規範執法程序的基礎上，對不履行職責或執法不當行為追究當事人責任；針對各地執法檢查多流於形式，檢查標準尺度不一，檢查結果不如實上報 問題 ，加強税收執法檢查；利用 計算 機進行考核，建立科學的考核體系；建立税務行政賠償制度，切實保護納税人利益。外部監督方面：本着對黨高度負責和有則改之、無則加勉的精神，強化公開制度，做到税法公開、政策公開、徵管制度公開、税務人員紀律公開、税務案件查處公開，增加工作透明度，讓全社會都來關心、支持税收工作。我們解放地税局就建立了“特約監管員” 制度，每年邀請14位重點税源 企業 、個體納税户和人大政協代表擔任特約監督員，召開座談會，現已徵求合理化建議42條。

深化徵管改革

為依法治税打下堅實的體制基礎

徵管改革的實質是要建立起一套對外監控有力，對內科學分工，相互制約的高效運轉的執法新體制。從完善納税申報，推行分類管理；完善税源監控，建立納税服務中心；強化集中徵收，實行“一窗式”管理；簡化納税手續，為納税人提供優質服務；建立多層稽查體系，強化稽查制約機制等入手，強化税收管理的科學性、準確性。

科學制定税收計劃

税收增長速度應當與國民 經濟 發展 速度相適應，但一些地方政府為了片面的追求財政税收，致使完不成任務的税務部門產生空轉税、過頭税；任務容易完成的部門為下年留底子，有税不收。因此，要進一步改革税源監控措施，逐步將税源的動態發展置於税務系統的有效監控之內，將税收計劃的制定與各地國民經濟的發展聯繫起來，在全國實現以國民經濟的税收負擔率替代“基數加比例”作為計劃制定和下達的主要依據。

加強税法宣傳

儘快建立統一完備的税法公告制度，增強税法的覆蓋面，滲透力和透明度；堅持不懈地搞好税法宣傳月，突出宣傳與人們日常生活密切相關的地方税種，創新宣傳形式、多借助新聞媒體優勢，及時傳播有關政策法規，使納税人真正從內心認同了納税光榮、偷税可恥。

完善協税護税 網絡

税務部門作為依法治税的主力軍，要積極向黨政人大領導宣傳税收政策，尤其是要爭取將比較成熟的税收規定轉化為當地黨政、人大的規範性文件，着重加強與地税、工商、公安、銀行、建設、規劃、房管等部門的聯繫。2005年的房屋租賃業税收專項檢查中，我們就邀請了各辦事處18名協税人員進行一對一工作，取得了良好效果。自查納税户577户、補辦税務登記23户，未納入管理17户，自查補繳税款41.3萬元。

加大稽查力度，增強税法剛性

税務稽查是税收徵管的最後一個環節，是強化依法治税的關鍵環節。針對涉税犯罪逐年增多的現象，我局建立了税務違章案件舉報中心，開展陽光稽查服務，明確了“下發自查通知書——約談紀錄——納税人自查——正式檢查”的稽查程序，在實地檢查10日前將《納税人自查自糾通知書》送達被檢查單位，採取座談和上門輔導的方式讓納税人進行自查自糾；實行“文明稽查五公開”，公開案件舉報方式、公開稽查程序，公開政策諮詢和舉報電話，公開涉税案件處理結果，公開執法監督方式；設立了“稽查廉政回訪卡”，嚴查稽查人員吃、拿、卡、要、報的行為。

一是加強宏觀税收政策調研，推動新型税收立法體制的建立。我國税制改革的任務相當艱鉅，税收基本法和中央、地方主體税種等實體法都未完成立法。因此，税制的健全完善，税收宏觀調控作用的發揮，税收工作的規範、創新，經濟和税收領域中一系列重點難點問題的解決，都有賴於對宏觀經濟和税收問題的調查研究。法規工作人員要適應新形勢、新任務，把調查研究作為自身工作的基本要求，深入調研，積極獻言，從理論和實踐上回答建立新型税收立法體制的各種問題，推動科學規範的税收立法體制儘快建立。

二是堅持以人為本，加強執法隊伍建設。推進依法治税，必須培養和造就高素質的税務幹部隊伍。為此，要始終堅持以人為本，實施人才興税戰略，建設一支政治過硬、業務熟練、作風優良、執法公正、服務規範的地税幹部隊伍。首先，建立健全領導幹部定期法制培訓制度，不斷提高各級領導幹部依法行政的能力和水平；其次按照注重綜合素質、提升執法能力、創新培訓方式、實施全員培訓、促進終身學習的要求，形成多層次、多渠道、大規模的培訓工作格局，培養大批法律、經濟、税收和計算機複合人才。同時，加強地税行業文化建設，強化理想宗旨教育，提高廣大地税幹部的思想政治素質；再次，進一步建立健全法制工作機構，充實專門法律人才，充分發揮各級地税法制機構在依法治税工作中的職能作用。

三是強化税法宣傳，優化税收工作環境。提高全民的納税意識，實現依法治税，需要全體税務人員和社會各界的共同努力。我們要在總結多年税法宣傳工作經驗的基礎上，堅持與時俱進，不斷創新宣傳的形式，開展全方位、立體化、多層次、多形式的活動，切實增強宣傳的針對性、系統性和實效性；要建立健全普法工作制度，進一步落實工作責任制，完善考核評估、監督檢查、工作激勵等制度，推進法治教育的經常化、制度化；要緊密圍繞地税工作大局，根據工作實際，把憲法、市場經濟法律法規、行政法律制度作為法制宣傳教育的重點。通過深入持久的普法活動，不斷增強全民依法納税意識，優化税收工作環境。

四是建立健全執法監督機制，全面推行執法責任制。解決依法治税問題，最根本的措施就是強化執法監督。在現行徵管機制下，各級地税法制機構和人員要充分發揮執法監督機制內在的自我糾錯、自我完善的作用，建立完善對税收執法行為事前、事中、事後監督的日常監督機制。事前環節，着力在加強對税收規範性文件管理上下功夫；事中環節，堅持和鞏固重大税務案件審理工作；事後環節，充分發揮複議、應訴和執法檢查的功能。在嚴格內部監督的基礎上，加大政務公開力度，廣泛接受外部監督，提高執法的透明度。同時，積極推行税收執法責任制，按照税收執法權行使的內在規律，以法律法規賦予税務機關的職責和權力為依據，分解崗位職責，建立嚴密科學的崗責體系；明確工作流程，細化工作規程；實施綜合評議考核，把上下考核、平時考核與年終考核、內外評議、人評與機評有機結合起來，形成規範合理的考核制度；嚴格過錯責任追究，切實做到賞罰分明，獎懲適當。以確保税收執法權依法運行，使全體地税幹部真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究，共同將依法治税工作不斷推向深入。