税源管理

税源管理的基礎。只有強化税源管理，才能保障税收收入，發展經濟。新的税收徵管模式確立後，要求税務部門做到税前監控、税中徵收、税後稽查。經過幾年的運行，實踐證明，税源管理尤為重要。只有抓住税源，税源才能穩定，税收收入才會增長。

這幾年，經濟體制改革步伐快、力度大，原有的許多國有企業轉製為股份制企業、私營企業或破產拍賣，轉為個體工商户，税源結構發生了很大變化，税源監控、培植、預測也相應地發生了變化，給税收徵管帶來了很大困難。

税務部門做到税前監控、税中徵收、税後稽查等叫做税源管理。從根本上説、税收來源於經濟，來源於社會產品價值C+V+M中的國民收入V+M部分，它們又分別構成税制中不同税種的税基。其中 V是新創造價值中進行必要扣除後歸勞動者個人支配的工資部分，它主要構成個人所得税、特別消費税、社會保險税等税種的税基；M是剩餘產品的價值，主要構成企業或公司所得税的税基。而現代税收理論中對商品流轉額的課税税基又涉及全部的社會產品價值C+V+M，這就意味着必須把全部的經濟活動納入税源管理的範圍，充分利用現代化的管理手段進行跟蹤監控，但這只是理想目標。

在現實生活中，由於受管理資源短缺的限制，對税源的管理不可能面面俱到，只能抓主要矛盾和矛盾的主要方面，抓重點税源，批重點環節。這是税源管理的一個方面。

税源管理還有另一方面，就是對納税人的管理。馬克思主義認為，人是最活躍的生產力要素，社會財富的創造過程都是由人來完成的。因此，對税源的管理離不開對創造和擁有財富的蚋税人的管理。納税人是C、V、M 的生產者，是V+M 的創造者，是税款的繳納者或(和)承擔者。抓不住這些，也就無從發現和監控C、V、M，就必然導致税收缺失。所以，税源管理的核心內容是要通過對納税人的管理，最大程度地縮小徵納雙方信息不對稱的差距，實現對税源的監控。

新時期下加強税源管理的途徑

一、建立和落實科學嚴密的税收管理員制度。

二、加強對納税人銀行賬户的管理，以有效監督納税人的生產、經營活動。

三、建立科學的税源預測分析體系，全面掌握和監控税源的變化。

四、加強納税評估工作，實施微觀管理與宏觀監控的有機結合。

五、加強發票管理工作，強化以票控税。

六、大力開發，推廣税源監控應用體系提高監控效率。

七、加大對税源户的稽查力度。

八、理順機構，明確職責，發揮税源管理整體效能。

九、建立税源管理部門協調機制，完善協税、護税網絡。

一是經濟發展總量決定了税源總量，進而決定了税源管理的工作量。

二是不同的經濟增長模式決定了税源構成的變化，進而影響税源管理方式的改變。不同的經濟增長模式決定了產業結構的變化。產業結構的不斷升級為税源的不斷增長提供可能，而停滯不前、難以升級的產業結構在制約地區經濟發展的同時也制約了税源的擴大。税源管理方式應根據產業結構的發展變化不斷地予以調整與完善。

三是不同行業決定了不同特點的税源。由於行業經營特點存在差別，由其決定的税源也呈現不同的特點，税源管理方式方法選擇應充分考慮税源自身的特點。不同行業的生產經營規律決定行業税源呈現不同特點；企業會計核算真實與否，影響其税源真實規模的大小；企業經營交易方式的多樣化給税源管理提出了新的挑戰。

税源管理應緊密結合不同税種的特性，採取不同的管理方式和措施，才能適應税收制度對税源管理的要求。還應該注意到，對同一納税人而言，他既繳納增值税、消費税，又繳納企業所得税。由於税制本身的緣故，增值税與消費税管理難度相對較小，企業所得税管理難度相對較大。在這種情況下，那些注重税收任務的地區在税源管理中，應保持相應的公平，既應注重對增值税、消費税税源的管理，又應注重對企業所得税税源的管理，只有這樣才能確保税源管理的公平公正。

税收徵管是一個廣義的概念，是指除了税收立法之外的整個税收分配過程的全部工作，即税務機關圍繞税法的貫徹執行，組織税款入庫以及開展與之相關的所有工作。而所有這些工作都是與基層税源管理工作息息相關的，因此，税收徵管的過程實質上就是税源管理的過程。建立高質量的税源管理機制與建立完善高效的税收徵管機制是統一的，其基本標誌主要有二：

一是税收徵管高效率。一般是指税源管理活動中成本投入與產出的對比關係，徵收同等量的税收而花費的成本較低。

二是税源管理高效力。是指徵税人具有較高的税收執法水平，納税人具有較高的照章納税水平，反映了現代社會較高的法治水平。

外部信息，是指來源於國税系統之外的與税源管理密切相關的納税人涉税信息。在具體的實踐工作中，涉税信息主要來源於以下方面：

一是地税部門。從具體業務看，國地税合作的範圍較為廣泛，例如：在貨物運輸發票管理方面，兩家可以建立信息交換與網絡共享機制，地税部門可定期向國税部門通報運輸公司登記與管理信息，並及時回覆國税部門發出的可疑發票協查函；對日常管理中發現的”不符”、”缺聯”和”重號”等發票，國税部門應於當月進行進項税額轉出，並將有關信息及時與地税部門相互通報，嚴格審核檢查。在運輸發票開具方面，國税部門可與地税部門協定，開票單位在運輸發票或運費清單上必須註明承運車輛牌號，代開的貨物運輸發票必須註明完税憑證號，以備國税部門核查。

二是工商管理部門。在辦理營業執照和税務登記證的事項中，税務部門與工商部門的信息交流與溝通較為重要，還應在經營監管等方面擴大合作範圍，真正達到共同監管業户經營的目的。

三是司法機關。嚴格税務執法，離不開公安、法院等相關司法機構的配合，主要體現在聯合打擊涉税違法犯罪行為等方面。

四是統計部門。統計部門負責國民經濟等相關指標信息的調查、測算與公佈，這些信息對其他相關經濟職能部門包括税務部門的決策發揮着重要的參考作用。

五是各金融機構。在當前信用體制尚不健全的情況下 金融機構的相關信息對税務部門強化税源監控發揮着重要作用。

一是地方黨政機關對税收工作的行政干預。有些地方政府對税務機關在組織收入、税收行政執法等方面的干預較大，在一定程度E影響了税務機關税源管理的質量和水平。

二是納税人素質高低。納税人豐富的經濟税收知識、較強的税法遵從度有助於税務機關提高税源管理運行機制的效率，相反，則會降低税源管理機制的運，行效率。

三是無形制約因素的影響。此處所謂的無形制約因素主要是指國民的道德意識與思想素質等。

以公有制經濟為主體、多種所有制經濟共同發展的經濟制度使社會經濟結構呈現出多樣化、複雜化，由此導致税源結構的多樣化、複雜化，增加了税收徵管的難度。由於目前徵管力量比較薄弱，徵管手段滯後，相應的徵管措施不配套，出現了管户不清、税源不明、一證多攤(點)，無證經營、虛假歇業、多頭開户、隱瞞收入的現象。結果導致經營指標不實、納税申報不準、計税依據失真、資金體外循環、税款大最流失。根據我國目前所有制結構的情況和經濟發展的現狀，客觀上要求我們做好税源管理的基礎工作，從源頭人手，管住總户數。管好總税源，避免税基萎縮，促進經濟發展。

從税收徵管改革的過程來看，先後出現了按地區、行業、經濟性質實行專查專管制到實行徵收管理與檢查兩分離，或者徵收、管理與檢查三分離的管理模式，再到“以納税申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依託，集中徵收，重點稽查”的徵管模式。税收徵管改革使税收徵管實現了重大突破。在技術手段上把計算機技術從税收管理的主要環節引入到各個環節中，使我國税收管理開始由傳統的手工操作向現代管理轉變。納税申報制度的全面推行，由管事製取代管户制，實現了由管户向管事的轉變，使徵納雙方的權力和義務更加明確了； 為納税人服務的新管理理念。使税收管理的內涵和領域更加豐富。但從薪徵管模式運行的幾年實踐來看，仍然存在一些問題：

(1)對税源管理的基礎性工作重視不夠，各級税務機關往往把税源分析的任務交給會計部門，滿足於數據上的統計，缺乏對税源的綜合分析和實地把握，漏徵漏管户比較嚴重。新徵管模式要求税務機關必須有現代化的徵管手段，納税人必須有較強的納税意識，各有關部門必須有強有力的協税護税監督制約機制。由於不具備這些條件，加之取消專管員直接管户制度後，税務機關與納税人之間傳統的聯繫紐帶被割斷，一些基層税務局完全拋棄管户來管事，導致一線人員對納税户數不清、税源不清、管户不清，漏徵漏管户大量存在。

(2)集中徵收後，税務人員和辦税地點相對集中，税務機關對税源的掌握往往只停留在納税人提供的資料所反映的靜態信息上，税源的動態性變化無從監控，在一定程度上助長了納税人申報時的僥倖心理。

(3)由於監控體系不健全，監控過程前後環節不配套，對應税收人的審核只能停留在就資料核資料，就報表核報表上，監控的結果失真，加之社會監控網絡尚未完全建立，使大量的隱性收入和隱性税源成為税源監控中的“空檔”和“死角”、新徵管模式出現的問題，暴露了税收管理上的不足，尤其是在税源管理方面的不足。因此，強化税源管理是完善税收管理的內在要求和自我完善的過程。

目前，我國税收計劃的制定仍然採取基數法，以上年完成基數確定下，年度税收任務，然後分塊下達。這種方法缺乏一定的科學性，在實際徵收中存在着偏松偏緊的隨意現象。在任務緊時，一些税務部門想盡各種辦法完成任務。“寅吃卯糧”，收過頭税時有發生。在任務松時，一些税務部門應收不收，應繳不繳，以免下一年度收入任務加重，增加實際徵收中的困難。造成偏松偏緊隨意現象的原因是沒有準確掌握税源的變化，使税收計劃的確定科學依據不足，導致税收偏離了税收法定原則。這種現象不僅人為地改變了税收管理規律，造成税收負擔失真，使正常的徵管工作秩序和程序遭到破壞，還削弱了税收執法職能，扭曲了税制公平，影響了企業公平競爭，使依法治税成為紙上談兵。

（一）企業轉制過程中税務部門介入不夠，導致税款流失。目前，體制改革，企業轉制，使原國有企業的税收比重越來越小，股份制私營企業、個體工商户的税收比重越來越大，給税收徵管帶來很多困難。在對破產倒閉管户實行清算過程中，大多數納税人能夠依法接受清算並清繳欠税後辦理註銷登記，但也有少數納税人在被税務機關列為非正常户後找不到法人或其他代表人，既不申報，也不申請辦理註銷手續，導致部分税款流失。對於改組的企業，則由於税務部門介入不夠或完全不能介入，原企業所欠税款無人承擔，成為死欠，而税務部門在這方面卻又顯得無能為力。還有某些企業不能按規定及時辦理税款結清和發票繳銷手續，導致更大的税收流失。

（二）税務機關人力、物力、財力資源運用不合理，導致税收徵管職能弱化。由於內部分工管理不夠統一和規範，使得本應協調一致的工作時有脱節。主要是某些基層徵收單位，雖成立了專門的税源管理科，配備了專職人員，但是就户籍管理來説，税政管理科也有專門人員負責，這樣就造成了人員浪費，且責任不明確。

（三）税務機關內部某些工作人員對税源管理工作認識不足，導致税源管理流於形式。尤其是對重點税源的掌握與管理，通常分析比較膚淺被動，説明不了深層問題，沒有給予重點税源足夠的支持，導致税源流失。再者，從重點税源企業的特點來看，由於企業規模大，分支機構多，核算頭緒多，納税環節多，如果監管不力，極易發生偷税與逃税行為。事實上，前些年對重點税源的監控，只是表面上瞭解企業的生產經營、税款實現和繳納情況，實行的是粗放型控管，橫管不到邊，縱管不到底，沒有實現真正意義的控管，重點企業税收流失嚴重。對於某些地區來説，其支柱税源也沒有被給予足夠的重視。

（四）計算機信息系統應用水平不高，信息化程度不高，管理手段落後。就目前來説，儘管在微機化管理方面做了巨大努力，前進了一大步，在某些地區，税收徵管方面的大軟件已經開始運行了，但是此類軟件通常都存在着問題，在運用時常造成錯誤，因此有時不得不另外搞一些人工處理程序，不僅增大了工作量，更增加了工作難度。而且如果不及時糾正錯誤，會帶來更多的錯誤，最終導致整個計算機系統失靈和不連貫。而税務人員計算機應用水平普遍較低，不能將計算機做為管理税源的有力工具，導致工作效率不高。

（一）税務部門應在改制過程中積極主動地介入企業，摸清税源底數。按照有關法律的規定，税務機關有對改制企業的納税情況進行監督管理的權利，雖然在此過程中可能會遇到許多阻力或其他不利因素的影響，但作為税務部門，有權利也有義務防止國家税收的流失。針對當前現狀，税務部門應和當地體制改革辦公室、國資局、企業主管部門建立長期的聯繫制度，做好企業轉制前的管理工作，保證税款的清繳入庫，防止税款流失；同時對轉制後的企業進行跟蹤調查，從新企業的辦證户籍管理一直到税源的預測、監控，真正起到税前監控和税源培植的作用，保證税源的穩定增長。税務部門可以根據註冊會計師審計的結果認定改制企業的納税情況，或者在必要時，派税務稽查人員對其納税情況進行全面檢查。徵收部門的外勤人員對轉制後的企業要做到腿勤、嘴勤。要了解企業的生產工藝、流動資金的投入及存貨狀況。轉制後的企業看上去沒有原有的國有企業龐大，其實不然。原國有企業機構臃腫，人浮於事，轉制後的企業包袱輕、資金充足，上馬的項目新，有潛力、有後勁，運行效率高，生產規模和銷售情況較好。如果税源管理和徵收管理到位，税收收入就會增加。

（二）重新劃分機構職能，建立和規範税源監控體系，是鞏固和完善新的徵管模式的必然選擇。為真正體現“管為基礎，從源頭上控制”的原則，税務部門應明確税源監控主要在於真正落實“管事”的問題，做到“管事”專門化，科學合理設置崗位，明確職責，流程銜接，監督考核到位。具體做法如下：

税源監控不能坐等納税申報，要變被動為主動，跳出辦税服務廳這個範圍監控税源。

（1）設立税收公共關係機構（崗位），延伸税收服務，分類指導辦税。

税收服務工作具體，納税人掌握的税收信息充分，主動申報納税面就寬，申報質量就高，税源主渠道就通暢。

（2）實行專業化日常稽查，充分發揮監控税源的主力作用。

日常稽查組織和辦税服務廳通常是在一個行政負責人的統一指揮、協調之下，具有徵管信息來源充沛，打擊偷逃騙税及時主動，對屬地範圍熟悉等優勢，所以應該充分發揮日常稽查對税源監控的主力作用。實行專業化日常稽查，則是發揮其職能作用最好的行政管理措施。

一是設立納税人户籍稽查崗。儘量管住所有的納税人和儘量減少非正常失蹤户，實行税源户管專業化。

二是分行業設立稽查崗。隨着經濟的發展，市場體系日益完善，跨國跨區經營、財務管理信息化、關聯交易、電子商務等經營、結算方式日新月異，傳統税務稽查賴以為憑的書面賬簿越來越多地被電子信息所取代，而且其真實性越來越容易受到交易方式、管理方式、結算方式的影響，税務稽查面臨嚴峻挑戰。

作為應對措施，對税務稽查進行針對性的崗位設置十分必要。即在工商業稽查崗之外，設立網絡稽查、關聯調查等崗位，充實專門人才，探索税務稽查新手段、新技術。

税源數據藉助納税申報資料進入徵管各環節後，各環節之間應該環環相扣，彼此制約，協調運轉。只有規範事中和事後税源監控體系，才能強化納税評估、税務執行職能。規範處於不同徵管環節的業務動作，同時輔以完善的税收徵管軟件，可以實現税源的適時監控。

（三）發揮納税評估作用，搞好重點税源監控，通過對重點税源的評估，帶動一般税源的管理。通過實踐可以發現，管好了重點税源企業，也就牽住了税收任務的“牛鼻子”，抓住了税收工作的主要矛盾。因此，要把主要税源企業列為重點評估對象，對其實施全面監控。

新的徵管模式建立後，取消了專管員管户制度，由於缺少科學的管理手段和方法，對納税人申報真實性的監控管理主要依靠稽查對大中型企業的管理，不能解決一些深層次的問題，造成監控效率低，質量差，監控管理沒有真正發揮其應有的作用。加上實行新税制後，有些重點税源企業的財會人員對現行税收政策理解不深，使各項税收法規不能得到全面貫徹落實。通過納税評估，可以促使企業財會人員全面掌握税收法規，正確核算税金，從而減少税款流失。把重點税源評估管理落到實處，具體可以採取以下措施：

搞好日常評估監控，形成齊抓共管局面。可以根據各地重點税源的實際情況，制定具體的評估工作目標。圍繞這些目標，專門制定些相應的考核辦法，實行未達目標扣分制度，與個人工資係數、獎金髮放掛鈎。對重點税源的評估定人、定户、定時間、定指標、定質量，在規定的時間內達不到評估指標和質量要求的，按責任追究到人。這樣就可以有效地調動税務人員在評估工作中的主觀能動性，形成齊抓共管的局面。

堅持評估工作的經常性，對重點税源實現“即時監控”。鑑於有的納税人納税意識較差，對評估調增的税款又在其他環節進行調減影響評估效果的狀況，可以把對重點税源的評估週期適度縮短，達到“即時監控”的目的。同時，可以專門設立重點税源評估執行崗位，形成嚴密的監控網絡，還可以設置《重點税源評估情況一覽表》等。除此之外，還可以定期召開重點税源分析會，各崗位彙報交流對重點税源評估情況，總結經驗，分析成因，有針對性地改進評估措施，提高對重點税源評估的效果和監控力度。

實行駐廠管理，深化對重點企業的評估監管。針對大企業分支機構多、納税環節多、核算頭緒多、控管不深不細的狀況，應深入企業，掌握第一手資料，摸清企業真正“家底”，並通過對各項會計指標進行評析，找出容易出現問題的環節和癥結。促進重點税源企業的經營管理、財務核算、納税行為實現規範化、程序化。

堅持評估與服務並舉，創造良好的評估工作環境。在評估過程中，應幫助企業加強成本核算，提高經濟效益。利用税務部門接觸面廣，信息靈的特點，積極為企業提供經營信息及合理化建議。也可利用税務部門的信譽，積極為企業融通資金，幫助企業催收貨款。還可為重點税源企業專門設置税務諮詢機構，隨時為納税人提供諮詢服務，急企業所急，幫企業所需，以良好的服務贏得納税人對評估工作的理解和支持，為評估工作創造良好的環境，達到培養、擴大税源的目的。

通過對重點税源的納税評估，可以督促企業加強分支機構的會計核算，理順各層次的納税環節，糾正某些納税違規行為，使企業從會計核算到納税行為都向制度化、規範化邁進，使各項税收規定在重點企業得到全面的貫徹落實。也可以進一步摸清税源底數，提高對重點税源的監控能力。由於在評估中要掌握納税人的資料，對企業的經營、納税情況進行綜合分析，既掌握了重點税源企業的“家底”，又能夠做到對企業的生產經營變動情況及時瞭解，迅速反映，對企業現有税源和今後的發展情況能夠心中有數，為加強重點税源控管，進行税收決策，搞好税款調度，全面落實税收計劃提供有力保證。最終實現通過對重點税源的評估，帶動一般税源的管理。

（四）建設地方性税源，發展支柱性税源。建設地方性税源，應以市場作導向，以效益為前提，適應分税制和改革發展的要求，採取綜合手段，建立起適合地方特色的、合理的税源體系。其主要方式有：

1.藉助本地自然優勢，培養地方固定收入財源，通過財政資金的引導作用，吸附社會勞動力、技術和資金，促進資源開發的突破性發展，確保地方固定財源的快速發展。同時應該拓寬地方財源發展領域，大力發展非國有經濟，建設一批有前途、有活力的地方固定的收入來源。

2.建設效益性的地方支柱税源

地方税務部門在地方税源建設中應把效益性税源的建設作為重點，對本地區有代表性的税收來源企業的經濟效益給予足夠的重視，通過挖潛改造，上檔次，上質量，從效益上要税收收入。只有盤活現有的企業，地方經濟才會穩步發展，才會保證税收來源的穩定性。

（五）運用現代化管理手段，提高税源管理信息的可利用程度。税源管理應主要着眼於它所提供信息的可用度。日常税源管理過程中收集的納税人生產經營情況、收入預測情況、納税情況等資料作為一種原始數據，是揭示納税人經營和納税趨勢等各個層面的基礎數據。為了方便長期使用這些數據，就應該逐期將各類數據輸入微機，然後通過軟件的設計，將同一納税人的不同時期數據加以比較分析，或將同一行業不同納税人的同一時期或不同時期數據加以比較分析，為準確預測税收收入提供有效的數據資料。當然，也要注意此類軟件的實用性和可行性。

提高計算機的應用程度最為關鍵的一點就是要同步提高税務部門工作人員的應用能力。建議多搞一些這方面的培訓，使計算機成為税務工作的有力工具，提高工作效率，加快辦公自動化的進程。