城市管理行政執法局

民間有“黎明起，灑掃庭院”的習慣。秦法中有：“棄灰於道者刑”的法律。

秦朝是中國第一個中央集權的帝國。據《史記》記載，“三十三年, 發諸嘗逋亡人，贅婿、賈人略取陸梁地，為桂林、象郡、南海，以謫遣戍。”商人被送去充軍，連商人的子孫後代也要充軍，“先發吏有謫及贅婿、賈人，後以嘗有市籍者，後又以大父母，父母嘗有市籍者，後入閭取其左”。在這種嚴重抑商政策下，地攤無從發展。 ^[1] 

漢武帝之後，漢朝的經濟制度逐漸重農輕商，對從事工商的人士徵收重税，甚至對入市營業的商人也設限，不是隨便什麼人都能做買賣。 ^[1] 

到了唐代，集市設有市令官，主要管理市場交易，並規定午時擊鼓三百下，商人始能入市。日落前三刻擊鉦三百而散市。 ^[2] 

長安實行嚴格的坊市制度， 商住分離，不得越界，市是工商業活動場所， 坊是封閉的生活社區。市內的商家按商品種類區分，排列在規定地點，所以，沒有固定場所的的擺攤經營模式很難以大量存在。而且，唐朝禁止農民自由進入城市，這也導致長安難以出現售賣農產品的小商販。 ^[1] 

長安城裏還有“城管”，那時稱為“司市”。政府不允許商家自己定價，長安城的“城管”巡查店鋪，看有沒有商家不守規矩。他們還要看街上有沒有王公貴族，在唐朝，這些人不允許上街購物。 ^[1] 

《唐律》中還規定：“距府十丈無市，商於舍外半丈，監市職治之”，就是説擺攤設點至少要遠離政府辦公地30米，也不能離民房太近，要在1.5米以外，由監市負責督管。同時，對佔道經營有嚴厲的懲罰：《故唐律疏議卷第二十六雜律》中規定“諸侵巷街阡陌者，杖七十；若種植墾食者，笞五十。各令復故。”捱打後，還要把街道恢復原狀。 ^[2-3] 

宋朝是中國古代商業最發達的朝代。沒有了諸多限制，小商小販大量湧現。只需看看《清明上河圖》，就可知當時的地攤經濟有多發達。當時政府設置了 專門負責管理攤販的機構——街道司。 ^[1] 

街道司丈量街道，為商販規劃擺攤的位置。商販須在自己固定的位置叫賣，不可越界經營。《宋刑統》中有明文規定：諸侵街巷阡陌者，杖七十。《清明上河圖》裏虹橋旁邊的木樁又叫表木，就是街道司為攤販樹立的分界線的標誌。 ^[1] 

元初，意大利人馬可·波羅遊歷幾遍中國，在他的《馬可·波羅行紀》中提到南宋都城臨安的商業繁盛、人煙稠密、市容整潔，並稱譽為“世界最富麗華貴的城市”。古臨安，城市人口聚居，大量的垃圾便有專人進行清除，並以此為生。

明朝時期，明太祖朱元璋治國以狠著稱。據《明會典》上記錄，在京城，“凡侵佔道路，而起蓋房屋，及為園圃者，杖六十，各令復舊”；對往街上丟垃圾、放污水的，“其穿牆而出污穢之物於街巷者，笞四十。出水者勿論”。 ^[2] 

另外，明代對破壞公共設施、不按規定行車，以及在禁區內擺攤設點、取土作坯、隨地大小便等行為，也一律“問罪”，涉事者要被強行戴上刑具，在街頭示眾一個月，即所謂“枷號一個月發落”。這樣的城管手段不可謂不嚴。 ^[2] 

清末，開始由警察機構管理清潔工作，包括清理街道、收運垃圾、整頓廁所等項內容。這是政府管理城市環衞工作的開端。

光緒三十四年（1908），清政府民政部奏擬承認巡警道官制，將所有省原設巡警等局歸併辦理，專營全省巡警、消防、户籍、營繕、衞生事務，光緒皇帝很快批准了這個奏議。接着頒發了《巡警道官制並分課辦事細則》。規定巡警道下設警務公所，為全省警務的執行機構。

宣統二年（1910）四月，直隸巡警道在天津成立。首任道員為舒鴻貽。隨後，根據民政部擬定《各省巡警道官制並分課辦事細則》規定，直隸巡警道就所治地方設置直隸警務公所，下設總務、行政、司法、衞生4科，其中衞生科《改定清道章程》《預防時疫清潔規則》《管理飲食物營業規則》等職能以及行政科《管理夜市執行細則》等職能為城管的相關職能。 ^[4] 

民國時期，城市環衞工作已初具規模。民國18年前後，大城市先後使用撒水汽車在道路上撒水降塵，同時陸續使用汽車運輸垃圾，政府還撥款修建了一批公共廁所。各地政府均頒佈了有關清潔衞生的管理條例，清潔工作開始形成制度化和經常化。但環衞機械發展緩慢，直到1949年時，環衞工作基本上還是笨重的體力勞動，極少有機械設備。

中華人民共和國成立後，隨着社會主義經濟和城市建設的發展以及城市管理的加強，環境衞生工作也有了相應的發展，各城市均建立和健全了環衞管理機構。1980年前，環衞部門隸屬多變，公安、衞生、供銷等部門都管理過環衞工作，1980年起改由城市建設系統管理，環衞形成一個完善的行業。由於各級政府的重視，環境衞生法規逐漸完善，開始走上依法治理環境衞生的軌道。環衞隊伍迅速擴大，環衞作業逐步由半機械化代替笨重的體力勞動，環衞工人被譽為“城市美容師”，受到了社會的尊重，同時生活也有了較大的改善。因而，全國城市的環衞面貌均有了極大的改善，出現了一批符合國家衞生城市標準的衞生城市。

城管執法監察制度的探索經歷了從城建監察大隊，到城市管理監察大隊，到城市管理監察辦公室，到城市管理綜合行政執法局，再到城市管理綜合行政執法監察局的發展。主要經過了以下三個階段的發展：第一階段，城建管理監察制度的誕生（1978—1995年）；第二階段，城管監察綜合執法制度的探索（1996—2012年）；第三階段，城管執法監察的探索與發展（2012—2019年） ^[5]  。

黨的十一屆三中全會以來，隨着改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的建設，經濟社會深刻變革，城市建設事業迅猛發展，市容環境衞生等城市建設管理問題凸顯，地方各級城市人民政府和建設行政主管部門從市容環境監察入手，相繼組建城市建設管理領域的監察隊伍，包括市容環衞、城市規劃、市政公用、園林綠化、房地產、風景名勝區等專業監察大隊，通過行政執法工作監督傳統單位及社會主體依法履行在城市建設管理中的責任，這也是城管執法監察制度的早期發展階段。

1996年3月，《中華人民共和國行政處罰法》頒佈，第一次以法律的形式確認相對集中行政處罰權制度，為中國行政管理體制改革提供了新的法律途徑，也為開展城市管理相對集中行政處罰權工作提供了法律依據，城建管理監察演變為更加綜合的城市管理監察。1997年5月，按照國務院法制局對北京市人民政府開展城市管理綜合執法試點工作的批覆，北京市宣武區作為全國第一個試點，成立了宣武區城市管理監察大隊，啓動了城市管理相對集中行政處罰權工作。1998年到2000年，北京市所有區縣均完成了城市管理監察大隊的組建。2003年1月，在原北京市城市管理監察辦公室基礎上，北京市城市管理綜合行政執法局掛牌成立。

2012年9月，北京市的感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”城管物聯網平台投入運行，保障黨的十八大順利召開，作為城市管理執法監察一體化探索，成為依託信息技術推進城市綜合管理與執法監察發展的新方向。2013年，北京市各區城市管理監察大隊在更名時，在城市管理綜合執法局基礎上增加了“監察”，正式更名為區城市管理綜合行政執法監察局，強化城管執法的監察職能，明確了城管執法監察隊伍的綜合執法、綜合協調、綜合監管三大職能。黨的十八屆三中、四中全會連續就城管執法體制改革提出明確要求，並相繼出台一系列關於城市管理與執法的重要文件，城管執法體制改革被放置於更廣闊的政府服務轉型與社會共治視野下審視，城管執法被作為推進依法治國和國家治理能力現代化的重要組成部分。2015年12月，中央城市工作會議在北京召開，工作會配套文件《中共中央國務院關於深入推進城市執法體制改革　改進城市管理工作的指導意見》印發，就深入推進城市管理執法體制改革，改進城市管理工作提出明確要求，要求推進城市管理綜合執法，實現數字化城市管理的“五位一體”智慧化升級。這是新中國歷史上第一次以黨中央、國務院名義發出的關於城市管理與城管執法工作的重要文件。2017年1月，《城市管理執法辦法》（住房和城鄉建設部令第34號）發佈，對城市管理執法工作進行規範。 ^[6]  2021年《中華人民共和國行政處罰法》通過修訂，確認國家在城市管理領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。

城管執法，事實上是將過去中國城市各政府機構所擁有的各自範疇內的城市執法職能集中行使，包括市容環境衞生、城市規劃管理（無證違法建設處罰）、道路交通秩序（違法佔路處罰）、工商行政管理（無照經營處罰）、市政管理、公用事業管理、城市供水管理、停車管理、園林綠化管理、環境保護管理、施工現場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導遊等各方面需要出動執法的事宜。

住房城鄉建設領域法律法規規章規定的全部行政處罰權。

環境保護管理方面社會生活噪聲污染、建築施工噪聲污染、建築施工揚塵污染、餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染的行政處罰權。

環境保護管理方面城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權。

工商管理方面户外公共場所無照經營、違規設置户外廣告的行政處罰權。

交通管理方面在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權。

水務管理方面向城市河道傾倒廢棄物和垃圾、違規取土、城市河道違法建築物拆除等的行政處罰權。

食品藥品監管方面户外公共場所的食品銷售和餐飲攤點無證經營、違法回收販賣藥品等的行政處罰權。

貫徹實施國家及本區域有關城市管理方面的法律、法規及規章，治理和維護城市管理秩序。

組織起草本區域有關城市管理執法方面的地方性法規、規章草案，研究提出完善本區域城市管理執法體制的意見和措施。

負責本區域城市管理執法的指導、統籌協調和組織調度工作。

負責本區域城市管理執法隊伍的監督和考核工作。

負責本區域市政設施、城市公用、城市節水和停車場管理中的專業性行政執法工作；負責城市管理執法中跨區域和領導交辦的重大案件的查處工作。

負責本區域城市管理執法系統的組織建設、作風建設、隊伍建設以及廉政勤政建設工作。

承辦區域政府及城市管理市政管委交辦的其它事項。

2017年，住房和城鄉建設部頒佈了《城市管理執法制式服裝和標誌標識供應管理辦法》統一全國城市管理執法制服和標誌。

由國徽、飄帶、盾牌、牡丹花和橄欖枝組成，國徽象徵國家，以飄帶組成“人”字代表人民，體現了為人民管理城市的理念，盾牌象徵依法行政，牡丹花和橄欖枝組成裝飾圖案，表示城市讓生活更美好，五朵牡丹花表示構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規範、安全有序的城市管理體制。

配色為藏青色和天空藍，藏青色顏色深邃，給人以威嚴、正義的感覺，天空藍給人以明朗的感覺，兩種顏色結合起來，層次分明，塑造一種清爽的職業形象。

服裝分為春秋（冬）常服、春秋執勤服、冬執勤服、短袖制式襯衣、長袖制式襯衣、襯衣、防寒大衣。

帽分為男性大檐帽和大檐涼帽，女性卷檐帽和卷檐涼帽，布面裁絨防寒帽，皮面裁絨防寒帽，皮面直毛防寒帽。

裝具分為雨衣、高靿雨鞋、低靿雨鞋、反光背心。

帽徽為金色標誌標識。

肩章為金色牡丹花和金色橄欖葉，分為硬肩章，軟肩章，套式肩章。

領花為金色橄欖葉中間鑲嵌金色牡丹花。

臂章為盾型，上1/3處為金色宋體的“中華人民共和國”和金色黑體的“城市管理執法”字樣（協管為“城市管理協管”），下2/3處為金色橄欖葉半環繞的紅色牡丹花。

胸牌由長城、盾牌、牡丹花、橄欖葉組成，盾牌中央上半部為省級行政區名稱，下半部為牡丹花。分為軟硬兩種。

胸號為金色邊框內嵌8位阿拉伯數字。

其他有領帶、領帶夾、腰帶、腰帶頭、標誌扣。

鞋分為男女單皮鞋、男女皮涼鞋、男女棉（毛）皮靴。

胸號為8位數阿拉伯數字，前2位為省、自治區、直轄市編號（協管為XG），中2位為地級市、較大市、設區的市編號，後4位由市轄區、不設區的市、縣自行編訂。

全國各城市對城市管理執法監察制度及機構設置進行了多種多樣的探索。一些城市借鑑德國秩序局、意大利城市警察公共秩序綜合執法以及澳大利亞城管執法將決策、執行、監督相分離等發達國家經驗，強化城市綜合執法制度構建；一些城市通過強化“大部門、大城管”將後期運行管理與末端執法監察職能進行整合，強化服務導向；一些城市將規劃建設運行全過程管理與執法職能以不同形式進行整合，以強化城市綜合管理 ^[5]  。但應看到，中國政府改革和發展綜合執法制度，將多個行政部門的行政執法權歸併到一個部門統一行使，將是未來發展的趨勢，但有大合併和小合併兩種模式。 ^[7] 

把握城市管理綜合執法監察制度發展的未來趨勢，必須認識到法治是對城市管理及執法監察的首先要求，要把握執法監察的二重性（Duality），理解執法監察的一體兩面，充分認識執法的監察意涵和監察的執法屬性，以城管執法監察一體化推進依法治市，大力加強綜合執法，構建精簡、集約、高效的城市執法與監察體制，通過城管執法工作促使城市治理各利益相關方依法履責，推動構建面向感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”智慧城管，支撐規劃、建設、運行一體，決策、執行、監督協力，政府、市場、社會共治的城市綜合管理服務轉型，推動實現城市法治、精治、共治 ^[5]  。

領導部門為城市管理執法局，例如：

北京市各區縣城管執法機關於2013年統一更名為**區城市管理綜合行政執法監察局，如：北京市西城區城市管理綜合行政執法監察局（西城區城市管理綜合行政執法監察局前身為全國第一支城管執法隊伍，原宣武區城市管理監察大隊，與原西城區城市管理監察大隊合併而成）、北京市東城區城市管理綜合行政執法監察局、北京市海淀區城市管理綜合行政執法監察局、北京市朝陽區城市管理綜合行政執法監察局等。 ^[6] 

天津市城市管理綜合執法局

重慶市城市管理局

主管部門為住房和城鄉建設廳，例如：

黑龍江省住房和城鄉建設廳。

新疆維吾爾自治區住房和城鄉建設廳。

如：廣州市城市管理和綜合執法局

自貢市城市管理行政執法局 ^[9] 

長沙市城市管理和綜合執法局

東莞市城市管理和綜合執法局

肇慶市城市管理和綜合執法局

如：大埔縣城市管理和綜合執法局

廣寧縣城市管理和綜合執法局

佛岡縣城市管理和綜合執法局

執法部門為城市管理執法所和街道執法所，例如：

上海市浦東新區三林鎮城市管理執法所

南充市南部縣龍廟鄉城市管理執法所

長沙市芙蓉區城市管理局馬王堆街道執法所

錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗呼熱圖淖爾蘇木城市管理執法所