城市管理

城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的運行構成了城市經濟社會發展的環境，城市管理在城市經濟社會發展具有基礎性的作用。作為城市管理主體的城市政府,按照特定的目標和管理原則,採用特定的手段和組織形式,對管理對象的運動過程進行計劃、組織、指揮和控制等各項職能活動。

現代城市作為區域政治、經濟、文化、教育、科技和信息中心，是勞動力、資本、各類經濟、生活基礎設施高度聚集，人流、資金流、物資流、能量流、信息流高度交匯，子系統繁多的多維度、多結構、多層次、多要素間關聯關係高度繁雜的開放的複雜巨系統。現代城市不僅具有海量的科學技術，包括巨大的物質系統，同時還包括了人的因素。如果説人是客觀世界中最複雜的一個巨系統，那麼眾多人聚集在一起的社會系統就更為複雜了。對現代城市的管理必需遵從複雜巨系統的規律 ^[2]  。

現代城市的複雜性決定了城市管理工作的複雜性。城市管理是指以城市這個開放的複雜巨系統為對象，以城市基本信息流為基礎，運用決策、計劃、組織、指揮、協調、控制等一系列機制，採用法律、經濟、行政、技術等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發展進行的決策引導、規範協調、服務和經營行為[5]。據統計，現代城市管理涉及的各類因素已達1012種。對城市這個複雜巨系統的管理同樣呈現出多維度、多結構、多層次、分系統從宏觀到微觀的縱橫交織、錯綜複雜的動態非線性複雜巨系統特性，城市管理系統無疑是一類開放的複雜巨系統。

聯合國人類居住中心《關於健全的城市管理規範：建設“包容性城市”的宣言草案》對城市管理有如下定義：“城市管理是個人和公私機構用以規劃和管理城市公共事務的眾多方法的總和。它是一個解決各種衝突或不同利益以及採取合作行動的持續過程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社會資本。”其中強調了作為人的各類利益相關者在城市管理中的參與。作為複雜巨系統的人及其利益和意識的參與，也一步增加了城市管理系統的複雜性。

出於對城市管理這個複雜巨系統中人的因素的考慮，如何調動利益相關者在城市管理中的作用也至關重要。從參與角色上，城市管理的主體包括政府（包括各級政府、各城市管理相關部門）、企業（包括市場經濟的各個主體）和市民（包括社區、民間組織、媒體和學術機構等）。城市管理在重視對複雜系統的科學認識基礎上，應重視城市管理各能動主體的參與，通過政府、市場與社會的良性互動為市民提供優質高效的城市公共產品與服務，建立和諧的信息化城市管理新模式。

城市的日益繁複與發展推動了城市管理的專業化分工，由專業的城市管理部門來對城市運行各個專業子系統進行科學的管理。而隨着城市系統的日趨複雜，現代城市運行及其管理日益表現出相互交錯滲透、非勻質、非線形、非定常性複雜巨系統特性。以強調分解和簡化的還原論，將城市系統分割成若干子系統，以專業運行部門為基本單位強化專業的運行管理方式已經越來越不能適應時代的發展。就城市水務系統的運行管理而言，它與城市基礎設施系統、城市河湖生態系統、公用事業系統、甚至是隨供排水一起鋪設的各類電力、通訊、熱力等地下管線及其之上的道路交通都是交融在一起。僅通過分解、簡化來解決城市管理這個複雜性問題越來越顯得徒勞。

如何在加強城市專業管理的同時加強城市綜合管理、綜合協調，如何處理好城市管理中分權與集權、專業部門與系統整體的關係成為城市管理者案頭難題。從建立城市管理綜合執法機構、到對建立高層次城市綜合協調管理機構的探討都充分反映了城市管理研究和實踐中對專業化與整體性之間辨證關係的進一步認識。如何發揮城市運行的整體優勢、聚集效應，使整個城市系統高效和有序的協調運行成為現代城市管理者思考的問題。而複雜性科學的發展無疑為作為複雜系統的城市管理提供新的機遇。

城市管理要理順四個關係 ^[3]  ：

一要理順城市管理與經濟發展、社會發展和資源環境保護的關係。城市管理的任務和目的是對城市經濟發展、社會發展和資源環境保護的發展設置可為與不可為邊界，使城市經濟發展、社會發展和資源環境保護三者的交集最大化，使之圍繞城市發展方向和目標最大化發展，打造潔雅宜居的城市環境、平安有序的社會秩序、和諧互助的社會氛圍和包容永續的城市發展 ^[3]  。

二要理順城市管理與城市規劃、建設的關係。當前一段時期內，城市管理應從公共設施建設質量、公共服務質量、公共環境質量和公共秩序質量四個方面，堅持規劃先行和建管並重，堅持創新、傳承和保護相結合，堅持城市軟實力發展和城市硬實力發展相匹配，提出約束性和預期性指標，理順部門間橫向督政、部門內橫向督導和縱向督辦關係，加強市政公用設施、市容景觀、環境衞生和園林綠化的規劃、建設與運行管理的統籌協調，把城市規劃好、建設好、管理好 ^[3]  。

三要理順城市管理與執法、服務的關係。城市管理部門需要理順管理、執法和服務之間的關係，讓城市管理成為行政管理、行政執法和公共服務的統稱，克服職責邊界不清、管理方式簡單、執法行為粗放和服務意識淡薄等問題，杜絕相互扯皮、亂作為、胡作為和不作為亂象。城市管理部門要通過法律和行政制度，對相關領域和專業行使好行政管理權和執法權，同時也要為社會生產、生活等活動提供參與、設施、質量、秩序、安全保障等公共服務產品，在管理、執法過程中體現服務，在服務過程中體現出管理、執法的價值，激發社會活力，增加社會和諧互助的正能量 ^[3]  。

四要理順城市管理與城市治理的關係。推進依法治理城市、改革城市管理體制、完善城市治理機制、推進城市智慧管理和提高市民文明素質，促進城市管理走向城市治理，從自上而下的管理轉變為政府與社會公眾之間的雙向互動。除進一步完善國家和政府的管理、發揮政府的主導作用外，還要強調引入社會力量，加強法治建設、道德建設、信用體系建設、信息化管理等，實現公共利益最大化，即要求治理主體多元化、工具民主化和利益人民化 ^[3]  。

提高城市管理水平，要理順城市管理各部門和社會各利益羣體的管理服務責任及其相互關係，權衡城市發展活力、資源環境容量、機會可得性、公平性、秩序、維穩和維權等因素,維持城市高效運行和包容發展，讓城市成為人民心中美好生活的符號 ^[3]  。

城市管理工作，必須建立在對城市及其管理這類開放的複雜巨系統的正確認識基礎上。從參與角色上，城市管理的主體包括政府（包括各級政府、各城市管理相關部門）、市場（包括企業等市場經濟的各個主體）和社會（包括社區、民間組織、媒體和學術機構等）；從管理層次上，城市管理包括市級、區級、街道、社區、網格等多個層次；從時間維度上，城市管理包括前期規劃管理、中期建設管理與後期運行管理幾個部分；從邏輯維度上，城市管理包括預測、決策、組織、實施、協調和控制等一系列機制；從專業維度上，城市管理包括市政基礎設施、公用事業、交通管理、廢棄物管理、市容景觀管理、生態環境管理等眾多子系統，而每個子系統又包含許多子系統，整個系統呈現出多主體、多層次、多結構、多形態、非線性的複雜巨系統特性。從時間維、邏輯維和知識維三個維度從系統的角度來看城市管理的各個方面的要素，進而加強城市管理的系統、協調和科學性就是城市管理的三維結構 ^[4]  。

從時間維度上，城市管理包括前期規劃管理、中期建設管理與後期運行管理三個部分。大家所熟知的城市規劃、建設、管理三段論中的管理，實際上指的就是運行管理。城市規劃、城市建設、城市運行絕非簡單的線性關係，三個階段之間不僅存在互動反饋機制，而且處在不停的動態變化之中。

從邏輯維度上，根據城市管理綜合集成流程，城市管理涵蓋了從明確問題到指標設計、系統建模、系統分析與綜合、決策、執行及監督評價等過程，此處不再累述。城市管理通過預測、決策、組織、實施、協調、控制等一系列機制，貫穿從明確問題、指標設計、系統建模、系統分析與綜合、決策、執行到監督評價整個流程，以及城市規劃、建設、運行管理全過程。

知識維度是指為完成上述各階段、各步驟所必需的理論知識和專門技術。現代城市及其管理是一類開放的複雜巨系統。對現代城市進行管理需要市政基礎設施、公用事業、城市交通、環境衞生、市容景觀、環境保護等城市管理眾多領域的自然科學、工程技術、系統科學、經濟學、管理學、法學、社會科學以及人文科學等各類知識。在城市管理三維結構圖的知識維中，我們按照城市管理的領域（行業）知識進行劃分。但這種劃分並不意味着各領域之間的割裂，城市之作為一個系統，知識之作為一個連續的整體，各行業的管理互相影響，各領域、各專業的知識互相交融。城市管理必須按照複雜巨系統方法論，依託跨學科、跨行業的科學技術知識和專家隊伍，充分利用信息技術，將各種信息和知識、將眾人的才智和先人的智慧綜合集成，加強城市綜合管理，做到科學管理城市。

城市管理不只是城市運行管理

由於中國城市建設發展的階段性侷限，通常人們將城市管理與規劃、建設並列，稱為城市規劃、建設與管理，或者叫城市建設與管理。隨着城市化進程加快，人們首先認識到城市規劃、建設和管理是密不可分的，進而認識到了城市管理是規劃、建設、運行全過程的管理，城市化進程的推進要求加強城市的運行管理，並進一步實現城市規劃、建設與運行的協同和互動 ^[5]  。

城市管理不只是城市專業管理

許多城市管理者認為城市管理就是城市交通、環衞、綠化、水務等的專業管理。隨着城市結構由簡到繁，城市管理也經歷了從簡單到複雜，從經驗管理到科學管理的過程。城市的日益繁複與發展推動了城市的專業化管理分工，由專業的城市管理部門來對城市管理各個專業子系統進行科學的管理。而隨着城市系統的日趨複雜，以強調分解簡化和專業化，將城市系統分割成若干子系統，以專業職能部門為基本單位強化專業的管理方式已經越來越不能適應時代的發展。因為城市管理各子系統之間的複雜交錯性使其難以切割，而切開來的小系統已不是原來的系統了，對這個系統的點滴研究也很難進行綜合。如要實現城市水務的絕對統管，最後發現城市水務系統與城市基礎設施系統、城市河湖生態系統、公用事業系統、甚至是隨供排水一起鋪設的各類電力、通訊、熱力等地下管線及其之上的道路交通都是交融在一起。而如要實現交通系統的絕對統管，我們也發現交通系統也與市政基礎設施、園林綠化、市容環衞、各類地下管線、甚至是連接交通指揮燈的電力、連接道路排水系統的水務系統等等都是無法分割的。僅通過分解、簡化來解決城市管理這個複雜性問題越來越是徒勞。這些衝突不僅反映在眾多子系統局部利益之間的相互衝突，更多的體現在局部利益與城市整體發展的衝突上。條塊分割、各自為政、職責交叉、管理粗放、缺乏協調等一系列問題成為當代中國城市的普遍詬病。採用把城市管理簡單分解為若干子系統分別進行研究和專業管理，然後再疊加的辦法隨着城市化的快速發展已越來越暴露出其侷限性。眾多子系統的發展未必帶來城市整體系統的優化發展。城市系統作為一個複雜巨系統，其發展不僅在於各子系統的良好發展，更重要的是在於各個子系統與城市系統總體發展管理目標的協同上。如何發揮城市管理的整體優勢、聚集效應，使整個城市系統高效和有序的協調運行成為現代城市管理者必須思考的問題，加強城市的綜合研究、綜合管理與綜合協調是城市管理複雜性的必然要求 ^[2]  。

城市管理不只是城管執法

城市管理綜合行政執法，或城管執法（社會上俗稱城管，chengguan）是城市管理中位於決策、執行之後的一個末端環節。城市管理行政執法局的設置僅僅是為了將城市管理各專業領域的決策與執行一定程度的分離以加強相互的監督，同時加強各專業執法之間的協調和整合，加強執行效率。但由於部門之間的搏弈，綜合行政執法往往很難實現，往往是各部門將不好管的讓城管來管，而較易規範的則留在本部門。在許多地方城管也成了各類社會矛盾的焦點。

1.行使市容和環境衞生管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準、環境衞生標準的建築物或者設施；

2.行使城市規劃管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權；

3.行使城市綠化管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權；

4.行使市政管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權；

5.行使工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對經營場所（店）外無照經營和違反規定隨意擺攤設點行為的行政處罰；

6.行使公安交通管理方面法律、法規、規章、規定的侵佔道路及對機動車和非機動車違規經營行為的行政處罰權；

7.行使環境保護管理方面的法律、法規、規章規定的對生活噪聲污染，建築施工噪聲污染的行政處罰權；對在人口集中地區和其他依法需要特殊保護的區域內焚燒產生有毒有害煙塵、惡臭氣體的物質的行政處罰權，對向城區河道、水面傾倒工業廢渣、城市垃圾和其他廢棄物行為的行政處罰權；

8.行使原愛國衞生運動委員會的全部職責；

9.履行法律、法規、規章規定或人民政府規定的其他執法職責。

行政領導體制

城市規劃、建設、運行管理等機構的行政領導體制。它包括城市管理系統中的諸機構間的行政隸屬關係，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統在市政府行政機構序列中的領導與被領導及協調與被協調關係、市政府其他職能機構與它們的關係等。總之，城市管理系統內的各組織機關及其職能機關的關係網絡，構成了城市管理體制的主要內容。

城市管理系統內各機構的職能及權責關係。城市管理系統各組織機關的職能，由相應的法律法規規定，其權責結構由職能體系所決定。

城市管理體制中的市、區、街道"三級管理"體制。②首先是三級管理中的職能分工，如市級的宏觀決策指導與綜合協調職能、區級的分解與協調及決策職能、街道級的執行職能。其次是事權分配及管理原則，如市級的規章政策制定權、區一級的決策指導權、街道的執行處理權。第三是指同一層級上的各管理機構的關係。如區級的規劃、建設、管理的不同於市級的體制形式。

城市管理系統中的政府、事業單位及企業單位之間的關係定位。城市管理體制中的政、事、企關係錯綜複雜，彼此制約。這是由於城市管理的特點所決定的：首先，城市管理的許多內容屬於社會福利性質的社會性服務範圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價值不直接表現為可以估量的物質或貨幣形態。因此，這類社會組織大多由市政主體的政府來出資或補貼，並得以繼續發揮其管理的職能。其次，城市管理的實踐中難免與作業聯繫在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業單位都難以承擔此職能。企業在某種程度上兼有了政府、事業單位的特徵，政企關係、政事關係、企事關係糾結於城市管理的全過程。從世界範圍的城市管理來看，政府與承擔城市管理作業任務的企業都存在着不同程度的矛盾。

城市規劃是以發展眼光、科學論證、專家決策為前提，對城市經濟結構、空間結構、社會結構發展進行規劃。具有指導和規範城市建設的重要作用，是城市綜合管理的前期工作，是城市管理的龍頭。城市的複雜巨系統特性決定了城市規劃是隨城市發展與運行狀況長期調整、不斷修訂，持續改進和完善的複雜的連續決策過程。城市建設是以規劃為依據，通過建設工程對城市人居環境進行改造，是為管理城市創造良好條件的基礎性、階段性工作，是過程性和週期性比較明顯的一種特殊經濟工作。城市運行就是指與維持城市正常運作相關的各項事宜，主要包括城市公共設施及其所承載服務的管理。城市規劃和建設最終還是為了服務城市運行，服務市民。城市設施在規劃、建設完成並投入運行後方能發揮功能，提供服務，真正為市民創造良好的人居環境，保障市民正常生活。如果説城市規劃是一種專業設計及地方立法行為，城市建設是一種以質量競爭、價格競爭、技術競爭為主要手段的市場經濟行為，參照GBCP和諧三角模型，我們認為城市運行是政府、市場與社會圍繞城市公共產品與服務的提供、各要素共同作用於城市而產生的所有動態過程，正是這三者之間的互動推動了城市發展。

隨着中國城市化進程的加快，城市管理中重規劃建設、輕運行管理的問題也越來越突出， “重建輕管”的詬病已被廣為認知。就每個具體建設項目而言，從規劃到建設完工移交運行管理部門，其時間週期是有限的，管理對象和範圍也相對明確和具體。而運行管理從時間上相對較長（古建築保護甚至上千年）；管理對象和範圍也更加複雜，如水電氣熱通訊的保障、城市交通的通達、環境衞生的保障、園林綠化與夜景照明、防災防火防盜等無不是一個個複雜的系統工程，再加上生活於城市建築、設施之中的市民和社會組織，使得城市運行管理更加的複雜。

現代城市管理的非線性複雜巨系統特性要求必須加強城市的運行管理。通過城市運行指標體系的梳理、數據模型的建立、城市運行系統的建設，及時、準確掌握城市運行總體情況、並按照城市發展的規律加強對城市運行各類問題的監測和預警，這不僅是城市規劃和建設的重要依據，也是實現對城市這個複雜巨系統進行動態、科學、系統管理的必然要求。當企業以客户導向實現了從生產為中心向以市場為中心的轉變，城市管理也將實現從以政府為中心到以人為本、以市民為中心的管理方式的轉變。正確認識城市規劃、城市建設與城市運行之間的關係是做好轉型期城市管理工作的重要前提。現代城市管理者應當注重城市規劃、建設與運行之間的互動；以科學發展觀為指導，加強城市運行管理，並參照客户關係管理的思想，站在在城市公共產品最終提供角度，反溯整個公共產品的生產與管理過程，實現規劃、建設、運行一體化的全流程城市管理

我國現行的城市管理體制呈現出多元模式並存的特點，概括起來有四種態勢：規劃、建設及運行管理合一的大建委或大管委模式；建設與管理合一的模式；規劃、建設、運行管理各自分離的模式；規劃、建設、運行管理與綜合執法監察四位一體的模式 ^[6]  。

城市管理體制，是伴隨着長期的城市管理的實踐而逐步產生的。我國現行城市管理體制的形成最早可以追溯到建國初期。但是，真正對現行城市管理體制產生實質影響的還是改革開放以後。在這四十餘年的發展過程中，加強城市在"以經濟建設為中心"戰略中的核心地位，強化城市的輻射功能是我國城市發展的主線。現行的管理體制就是在這一進程中逐步形成的，其中經濟體制改革和機構改革則是直接促進我國城市管理體制形成的兩大背景要素。特別是一直與我國城市管理體制的形成、發展所息息相關。這個時期我國城市管理的發展主要分為三個階段 ^[6]  ：

城建監察制度的誕生（1978—1995）。黨的十一屆三中全會以來，隨着改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的建設，經濟社會深刻變革，城市建設事業迅猛發展，市容環境等城市建設管理問題凸顯，地方各級城市人民政府和建設行政主管部門從市容環境監察入手，相繼組建城市建設管理領域的監察隊伍，通過行政執法工作監督傳統單位及社會主體依法履行在城市建設管理中的責任。負責市容環衞、城市規劃、市政公用、園林綠化、房地產、風景名勝區等城建管理監察工作。1989年、1990年，建設部先後下發《建設部關於加強城建管理（市容）監察工作的通知》、《建設部關於進一步加強城建管理監察工作的通知》。1992年建設部進一步頒佈了《城建監察規定》（建設部令第20號），對城建監察執法隊伍進行了規範，強化部門歸口管理，由此標誌着城市建設管理領域執法監察制度初創完成。

城管監察綜合執法制度的探索（1996—2012）。城市化發展重塑了城市物理空間與社會空間，推動了城市建設管理與城市社會管理的逐步融合，使得城市作為複雜巨系統的綜合管理問題愈加突出[16]，城建管理監察（城建監察）演變為更加綜合的城市管理監察（城管監察）。1996年3月，《中華人民共和國行政處罰法》頒佈，第一次以法律的形式確認相對集中行政處罰權制度，為我國行政管理體制改革提供了新的法律途徑，也為開展城市管理相對集中行政處罰權工作提供了法律依據，牽引了城管監察綜合執法制度建設。行政處罰職能的集中與強化也伴隨着巡查監察職能的弱化，重建輕管、以罰代管等弊病日益凸顯。城管監察執法逐步被直接稱呼為城管綜合執法或城管執法。信息技術的快速發展也給城市綜合管理提供了新機遇，網格化城市管理新模式、和諧城市運行模式、“市民城管通”全民城管模式相繼湧現。這個時期，大批法律學者進入城市管理領域開展了城管綜合執法的研究，部門管理格局被打破，城市規劃、建設與運行管理、城管監察與綜合執法的關係進一步被審視。

城管執法監察的探索與發展（2012）。黨的十八大以來，城管執法被作為推進依法治國和國家治理能力現代化的重要組成部分。黨的十八屆三中、四中全會連續就城管執法體制改革提出明確要求，並相繼出台一系列關於城市管理與執法的重要文件，城管執法體制改革被放置於更廣闊的政府服務轉型與社會共治視野下審視，執法監察二重性進一步被認識，執法的監察職能被找回重建。伴隨城市物理空間、社會空間、網絡空間的融合，現代信息技術成為城管執法監察制度現代化的重要賦能手段，“五位一體”智慧城管作為城市管理執法監察一體化探索，成為依託信息技術推進城市綜合管理與執法監察發展的新方向。

北京作為城管監察執法制度最早的發源地，其在城管執法監察領域的發展具有重要的風向標意義。但應該看到，全國各城市在這個期間也進行了各種執法監察模式的探索，各城市對執法監察存在不同的認識，在機構設置上也百花齊放。一些城市借鑑德國秩序局[25]、意大利城市警察[26]公共秩序綜合執法以及澳大利亞城管執法將決策、執行、監督相分離[27]等發達國家經驗，強化城市綜合執法制度構建；一些城市通過強化“大部門、大城管”將後期運行管理與末端執法監察職能進行整合，強化服務導向；一些城市將規劃建設運行全過程管理與執法職能均整合到一個部門，以強化城市綜合管理。不忘初心，方得始終，在釐清城市服務管理相關關係及優化城市管理機構設置方面還有很長的路要走。

現代科技、特別是信息技術的進步和發展，推動了複雜性科學的研究和發展，也為城市管理提供了新的機遇，為信息技術引領的城市管理變革提供了新的視野。現代城市的內在結構和功能決定了其管理理論和方法必須屏除傳統的管理思想和方法，以開放的複雜巨系統及其方法論為指導，充分重視從定性到定量的綜合集成法的應用，充分綜合集成市政基礎設施、公用事業、城市交通、環境衞生、市容景觀、環境保護等城市管理眾多領域的自然科學、工程技術、系統科學、經濟學、管理學、法學、社會科學以及人文科學等各類知識，統籌城市規劃、城市建設、城市運行管理全過程，確立一系列的科學原理和基本原則，以達到城市管理的最佳目標 ^[4]  。

自西方科學黎明以來，還原論有效推動了科學的進步並已深植入我們的文化；但還原論的侷限也日益明顯。現代科學呈現出既高度分化、又高度綜合的兩種趨勢。一方面學科越分越細、研究對象越來越向微觀深入，另一方面不同領域與學科又不斷交融，向整體和綜合發展，而且這兩方面相互依賴、彼此促進。美國《科學》雜誌文章指出：還原論的過度簡化不但使我們喪失了對複雜巨系統的整體把握，而且越來越專業化的分支正在為信息流動製造障礙[8]。由於專業和行業的不同而設置不同的部門實行專業化管理是專業分工和複雜系統管理的要求，但只強調專業管理和行業分工而忽略綜合必然給作為複雜巨系統的城市管理帶來一系列的問題。複雜系統並不是若干系統的簡單相加，而是這些系統間若干複雜因素互相影響的結果。按照錢學森在複雜巨系統理論中“總體設計部”的設想成立城市綜合管理部門，加強城市綜合管理與協調是城市管理者對現代城市及其管理的複雜巨系統特性科學認識的必然要求。複雜巨系統及其方法論對我們當前的城市管理工作具有深刻的指導意義。城市管理工作者應充分重視從定性到定量的綜合集成法在城市綜合管理中的應用，通過專家體系、信息體系與技術支撐體系的綜合集成推動推動城市管理科技創新體系的構建，走出科技支撐下的現代城市管理與發展之路 ^[7]  。

首都的城市性質要求城市管理工作必須堅持以科學發展觀為指導。北京在我國的城市體系中發揮着重要作用，除了眾所周知的是我國的政治中心、文化中心之外，實際上也已經成為全國的旅遊、交通、物流、信息、資金調度、高科技產業發展中心。北京這種集多中心為一體的城市屬性，對城市管理提出了更為嚴格的要求。確保北京城市功能的正常發揮，為黨政軍首腦機關的正常工作提供優質服務，為日益增多的國內國際交往提供便利條件，為促進國家的教育科學文化事業和為市民的生活、工作、學習創造良好環境，要求我們在城市管理工作中，必須堅持以科學發展觀為指導，理清城市管理思路和工作重點，實現科學規劃、科學建設、科學管理，從而為首都城市實現好所承載的各項功能奠定堅實基礎。

首都城市的快速發展也迫切要求以科學發展觀為指導。首都城市建設步伐加快，城市規模迅速擴張。舉辦奧運將使城市建設與發展速度進一步提高。在這種形勢下的首都城市建設，如果缺少科學發展觀的指導，即便能暫時取得一些表面的成績，終將給城市的長遠發展帶來眾多的隱患，削弱城市可持續發展能力，不僅影響首都功能的發揮，還將導致人民羣眾生活水平和生活質量的下降。

首都城市發展面臨的問題同樣只有以科學發展觀為指導才能加以解決。當前，首都城市發展面臨的一些深層次問題，如水資源緊張、大氣污染嚴重、交通擁堵、城鄉差距過大等等，制約着首都城市的進一步發展，影響着首都率先基本實現現代化和“新北京、新奧運”戰略構想的順利實施，如果不妥善解決，就有可能重蹈其他國家城市化過程中“城市病”的覆轍。而解決這些深層次問題，從根本上看，就是要從首都城市全面、協調發展的高度，統籌考慮和安排各項工作，確保首都人口、資源、環境協調和城市的可持續發展。

首都增強城市綜合競爭力更是要求以科學發展觀為指導。城市綜合競爭力是指城市集散資源、提供產品和服務的能力，是城市經濟、社會、科技、環境等發展能力的集中體現。良好的城市管理能夠保障城市對要素和資源具有相對於其他地區更強的吸引力。21世紀，是全球城市競爭、區域競爭的世紀。首都不僅面臨着國內快速發展城市的競爭，要努力保持在國內城市發展中的領先地位，還需積極參與世界城市競爭，在世界城市競爭格局中爭取領先地位。適應城市競爭的這種需要，首都城市管理不能僅僅滿足於保障城市的正常、有序運行，還必須為增強城市的綜合競爭力服務。必須牢牢堅持以科學發展觀為指導，科學定位城市的發展，整合城市資源配置，改善城市運行環境，完善城市功能，全面提高城市對社會資源的吸引力和創造財富的能力，進而保障城市具有持續的綜合競爭力。

以科學發展觀為指導，加強和改進城市管理工作，必須在城市管理工作中，不斷拓寬工作領域和工作內容，將城市管理的重點不僅僅放在城市規劃、建設、運行方面，而且放在城市科技文化教育與社會公用事業及社會治安、衞生保健、勞動社會保障、社區建設、郊區發展等方面。貫徹科學發展觀，必須堅持可持續發展戰略。可持續發展，就是要在發展經濟的同時，充分考慮人口、環境、資源的承受能力，正確處理人與自然的關係，保持人與自然的和諧發展，用盡可能少的代價來獲得經濟的發展，在不犧牲未來需要的情況下，滿足當代人的需求，實現自然資源持續的利用，實現社會持續的發展。首都城市管理工作要把堅持以人為本與尊重自然規律結合起來，既滿足人的需要，又維護自然界的平衡，既注重當前的利益，又注重未來的利益。要改變那些重建設、輕保護，重開發、輕治理，重眼前增長、輕長遠發展，重局部利益、輕整體利益的錯誤做法，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路。

科學發展觀，為我們加強和改進城市管理提供了新的思路，這就是要推進城市管理體制和機制改革，逐步建立起與社會主義市場經濟體制要求相適應，政府、市場、社會各主體之間分工合理、職責明確、協調有序、運轉高效的現代化城市管理體制，實現高水平管理城市，從而為首都全面、協調、可持續發展提供保障。

1．進一步明晰政府的城市管理職能定位，推進城市管理體制創新。

明晰政府的城市管理職能，是改進城市管理體制的基礎。首都城市管理工作，進行了幾次體制改革，對職能也進行了一些梳理，但政府的城市管理職能仍然不夠清晰。一些職能部門，對於應該由本部門承擔的管理事項，視而不見，敷衍了事，推諉扯皮，導致政府職能“缺位”；一些職能部門，對本來可以由社會力量來辦的事，仍然大包大攬，既當“運動員”，又當“裁判員”，導致政府職能“越位”；一些職能部門，將手中的權力伸向不該伸的領域，為個人和小團體謀取不正當的利益，導致政府職能“錯位”。凡此種種，不僅使城市社會服務組織發育不良，市場和社會在城市管理中難於發揮作用，削弱了城市管理力度，還嚴重影響了老百姓的利益，損害了黨和政府的形象。解決這些問題，根本出路在於明確政府的職能，對政府職能該強化的強化，該弱化的弱化，該轉化的轉化，分清政府、市場、社會的界限，為從根本上完善城市管理體制，實現高水平管理城市打下良好的基礎。要合理設置城市管理機構。根據市場經濟體制改革的實際，充分利用市場機制在城市管理中的作用，能夠由市場完成的，就交給市場管理，不設置相關的管理機構。要採取措施儘快建立適應市場經濟發展需要的城市管理機構。對現有的城市管理機構，要組織專門力量，理順其職能，以避免職能交叉和職能空缺。要合理設置城市管理層級，減少政府管理層次。根據城市管理內容的屬性決定市、區管理機構的設置。當管理項目更多地涉及到城市的整體運行，需要從整個城市的角度進行管理時，只設立市一級的管理機構，對於工作量太大的事宜，可以通過在區一級行政區域內設立相應的派出機構的方式加以解決，以保證管理的整體性和協調的便捷。對於一些不需要從城市總體的角度進行協調的地方性的事務，在區一級設立相應的機構，實行屬地化管理，以發揮地方優勢、主動性和積極性。對於街道，從長遠看，應該根據城市管理體制改革的推進，結合行政區劃調整，逐步予以撤銷。

2．創新城市管理運行機制和手段，降低城市管理成本，提高城市管理效率。

城市管理涉及到眾多的部門和機構，需要良好的運行機制來保障整個管理體制正常、有效地運轉。首都城市管理中仍然存在着管理僵化、機制不靈、協調不力等現象。這些必須通過城市管理運行機制的創新來加以解決。首先要建立科學的民主的決策機制。建立健全政府官員、專家、羣眾相結合的科學民主決策機制，完善城市管理重大問題集體決策制度和決策責任制，優化政府重大決策的規劃和程序，建立健全決策信息反饋和決策後評估機制，為決策的不斷完善和優化提供客觀依據。其次要建立靈活有效的協調機制。從職能配置、人員組成、制度和形式創新等多個方面着眼，確保城市管理過程中各個方面、各個環節都能夠進行高效、及時的協調，提高城市整體運行效率。第三要建立政務信息公開機制。充分利用現代信息技術，大力發展電子政務，為市民直接提供有效的公共服務和公開平等的信息資源，尊重市民對城市管理工作的知情權，採取切實有效的手段，讓廣大市民知曉並理解、支持、參與城市管理工作。城市管理手段直接決定着城市管理成本和管理效率。當前，城市管理的弊病是過於依賴行政手段，雖然行政手段具有靈活、快速的特點，對城市管理中的一些事項，具有很好的適應性，但由於行政管理手段不利於發揮被管理對象的主動性和積極性，而且橫向溝通困難，矛盾多，信息傳遞遲緩，很多時候管理效果並不好。因此要加大創新力度，學會綜合運用法律、經濟、行政、宣傳及其他手段管理城市，引導市場和社會主動、積極地按照城市可持續發展原則決定生產和生活行為。城市管理各個部門，都要認真研究探索怎麼才能用最佳的手段來實現管理目的，引導全社會都自覺地實踐管理目標，最大限度地節約管理成本，提高管理效率。

3．組織和調動全社會力量參與城市管理，大力增強社會自我管理的能力。

堅持全面、協調、可持續的科學發展觀，既需要推進政府城市管理體制改革，提高政府城市管理水平和效率，還需要組織和調動全社會力量，發揮全社會的主動性、積極性和聰明才智。探索建立政府、市場、社會的良性互動，保障全社會管理城市，是高水平管理城市的必然。因為提高城市管理水平和運行效率，提高城市管理科學化、民主化水平，保障首都可持續發展和人的全面發展，實現城市管理以人為本，都需要調動全社會力量參與。

同政府機構相比較，社會組織更加貼近基層、靈活高效，在城市管理中具有獨特的優勢。從國外發達國家的城市管理來看，社會組織在城市管理中發揮了相當大的作用。比如，開拓社區服務功能，健全社區服務體系；承接政府的具體服務職能，使政府能夠集中精力進行宏觀管理；提供一些諸如温馨家庭、心理諮詢、犯罪預防等服務，有效地緩解社會矛盾等。從總體上看，社會組織代替政府解決了許多管理難題。在北京的城市管理工作中，社會組織發揮的作用相當有限。必須採取有力措施，培育、發展和健全社會組織，全面提高社會自我管理能力，減輕政府的管理壓力。要立足於社區，培育和發展政務類、服務類公益性民間組織，全面提升社區公共服務功能。要想方設法使城市管理部門同市民的溝通渠道進一步豐富、暢通、便捷，建立雙向傳遞和交流機制，形成市民關注和踴躍參與城市管理的良好氛圍。要通過政策支持、税收減免、資金援助等措施，引導社會組織深入研究城市管理問題，向政府獻計獻策。要進一步消除體制障礙和政策障礙，鼓勵非公有制經濟、民營企業參與城市管理與服務工作，不斷增強城市的承載能力，提升城市管理質量。

在城市管理從面向生產空間的規劃建設到面向運營空間的運行管理演進中，城市管理者必須堅持“以人民為中心”，參照客户關係管理（CRM）的思想，站在城市綜合運行服務最終提供角度，以市民感受為導向反溯整個公共產品的生產與管理過程，實現規劃、建設、運行一體化的全流程城市管理。而城管執法監察作為巡查的第一線和管理的最末端，將在城市管理的服務轉型中扮演重要作用，這也是2015年城市工作會專門就推進城市管理和執法體制改革提出明確要求的原因。城市管理三維結構視野下的城管執法監察研究將有助於推動形成從綜合規劃決策、到專業運行管理（行業發展的專業規劃、建設、運行服務與管理）、到綜合執法監察（城管綜合執法及相關綜合執法巡查監察力量、網格巡查員及協管員等輔助巡查監察力量、廣大的社會監督力量）的橄欖型城市綜合管理現代治理結構。五位一體智慧城管建設是基於智能感知與分析決策的、面向服務的城市服務管理與執法監察一體化架構探索，將推動實現以市民為中心、城市需求牽引、城市感知數據驅動的城市規劃、建設、運行一體化管理，形成城市管理決策、執行、監督之間既相互監督又相互協同的橄欖型現代治理體系。

蓋伊·彼得斯提出的四種新管理模式