二十一條

袁世凱像(2張)

“二次革命”失敗後，袁世凱就開啓了獨裁統治。他着手組建新內閣、分化各派政治力量、破壞總統選舉的法定程序，在1913年10月10日就任正式大總統。次年1月，他又宣佈解散國會；5月，制定了《中華民國約法》(又稱“新約法”)，將責任內閣制改為總統制，並把總統的權力提高到如同專制帝王一般。

1914年年底，袁世凱通過約法會議對《大總統選舉法》進行了修正，使他本人成為終身制總統，並可將總統職位傳給子孫或親信。至此，袁世凱的獨裁統治以法律形式確定了下來。

與此同時，袁世凱為復辟帝制，恢復了大量帝制時代的官秩名稱，將全國文官官秩分為卿、大夫等九等，另設同中卿、同上大夫之類。袁世凱還恢復了清代的祀孔制度，併到孔廟祭祀。12月，袁世凱下令恢復祭天制度，還親自前往天壇祭天。 ^[38-39] 

正當袁世凱為復辟帝制做準備的時候，1914年7月，第一次世界大戰爆發。帝國主義列強在歐洲廝殺，暫時無暇顧及遠東。 ^[33]  為避免列強在中國打仗，藉機侵犯中國權益，北洋政府於8月6日宣佈保持中立，同時積極尋求列強的外交支持，尤其希望得到日本保持中立的承諾 ^[36]  。在日本大隈重信內閣看來，這時正是推行“大陸政策”千載難逢的機會，便以英日同盟為幌子，積極開展參戰活動，企圖趁機奪取德國在中國山東的權益，進而擴張勢力範圍。 ^[33] 

對於日本的參戰意願，英國因為盟友關係和日本不侵犯英國在華利益的承諾表示同意 ^{[34]  [33]}  ；美國雖然對日本保持戒心，但並不想捲入國際糾紛，因此選擇妥協 ^{[34]  [35]}  ；沙俄認為有必要保持和日本的親善關係，並不反對日本參戰，但認為將來應當由英、法、日三國分割德國的殖民地，而不是由日本獨佔膠州灣。 ^[37] 

最終，在列強或支持、或妥協的態度下，日本在1914年8月15日向德國發出最後通牒，限德國在23日正午前答覆。通牒的內容是：德國在中、日兩國海面上的軍艦一律撤退或解除武裝，並限於9月15日以前將膠州灣租借地（今屬青島市）無條件交給日本，以備將來交還中國。直到8月23日，德國沒有答覆，日本正式對德宣戰。 ^[37] 

日本參與一戰的真實動機，是想乘機奪取德國在中國山東的權益，擴張其在中國的侵略勢力，甚至進而獨霸中國。1914年8月，日本政府在參戰的討論會上，就決定以歸還青島作為解決滿蒙懸案的交換條件。

日本政府的對華侵略政策，通常受到元老重臣、軍部和民間右翼浪人的影響。這三方對於侵略中國的手段各有不同的主張，時有矛盾發生，但都認為應乘歐戰之機擴大日本在華勢力，否則一旦歐戰告終，有歐美列強掣肘，日本將失去主動機會。所以歐戰爆發後，元老、陸軍、財閥及右翼浪人的各種意見書，紛紛遞到日本外務省。 ^{[40-41]  [42]} 

在這種迫不及待獨佔中國的侵略思想指導下，大隈政府採取了各方意見，擬定了所謂的《對支政策文件》 ^[44]  ，即“二十一條”要求的草案，並尋找向中國提出的適當時機。這一時機便是攻佔青島。 ^[40] 

日本宣戰之後，立即準備出兵山東。日軍不顧中國政府在山東劃定的“中立區”，9月2日在龍口強行登陸，並背棄了自己原來提出的“縣劃界”的要求，揮師西進。最後，於11月7日攻陷青島，佔據了膠州灣租借地和膠濟路全線。 ^{[2]  [43]} 

日軍攻佔青島後，外務大臣加藤高明認為最適當的時機已經到來，便於11月11日將《對華交涉訓令提案（即對支政策文件）》提交內閣會議討論通過，12月初奏明天皇批准，隨即召日置益回國述職，令其辦理對華交涉事宜。 ^[40] 

1914年12月15日，日置益回到北京，便秘密從事交涉佈置。當時，他已看破了袁世凱稱帝的野心，遂把支持帝制作為交涉的引誘手段之一。他曾對外交次長曹汝霖表示：“中國如欲改國體為復辟，則敝國必贊成。” ^[45] 

日、德戰事結束後，1915年1月7日和16日，中國兩次照會日本，聲明取消戰區，要求日軍撤離。但日本非但不理睬中國的要求，反而利用歐洲列強身陷戰爭之機，挾戰勝德軍之威，企圖壓迫中國就範，使其在山東攫取的權益合法化，同時徹底解決滿、蒙等懸案，進而為獨佔中國創造條件。 ^[3] 

1915年1月18日，日本駐華公使日置益以歸國返任為由晉見袁世凱，正式向中國遞交了包含“二十一條”要求的文件，並要求“絕對保密，儘速答覆”。 ^[5] 

“二十一條”秘密交涉前後長達3個多月，正式會議有25次之多。日方步步緊逼、威逼利誘，想讓中國快速簽訂條款；而中方則想盡量拖延時間，通過各種方法尋找回旋的空間。 ^[60] 

日本自向袁世凱遞交「二十一條」起，就希望中國以最快速度給出答覆，以便在西方國家還糾纏於歐戰之時，儘快確認在華利益，防止中國求得外援。

為了加快進度，日方不斷催促中國確定開會時間、增加開會次數，想迫使中國方面接受連日商談，防止內容泄密。

在加藤高明發給日置益的電文中就明確指示：“望公使多方設法，迫使中國方面接受連日商談，倘連日商談實不可能，亦應隨時決定日期續行談判，以不稍貽對方以喘息之機。如中國方面稍露遷延之意，即應嚴加督促，以保持談判不致中頓為宜。” ^[61] 

因為中國提出的分條商談會更費時間，加藤也讓日置益先迫使中國以整體形式答應“二十一條”的內容，“凡枝節問題均可暫予放置”。 ^[62] 

他們還稱自己沒有侵略中國領土之意，是與中國“親善” ^[63]  ，並提出一些籠絡的條件，如：（1）對袁大總統之地位及其一身一家安全之保障；（2）對革命黨及中國留學生之厲行嚴重取締；（3）適當時機開議膠州灣之歸還事；（4）袁大總統及有關係之大官奏請敍勳。 ^[4] 

另一方面又用武力脅迫，以換防為名，增派軍隊至大連、青島及塘沽等地，給談判加碼。 ^[64] 

袁世凱對《二十一條》説帖的硃批稿，對《二十一條》中“中國政府允諾，日後日本國政府擬向德國政府協定之所有德國關於山東省依據條約或其他關係對中國政府享有一切權利、利益、讓與等項處分，概行承認”，袁世凱批道：只可依據條約，之外應不在內，青島聲明交還中國應不在內。並將“或其他關係”五字刪除。後袁世凱對這一條內容再次批道：關係太含糊，應“加一條：一、日後政府協商讓與等項倘或未能確定，此項預約作為無效。”

對“日本政府及中國政府，為切實保全中國領土之目的”，袁世凱批道：“保全中國領土”的提法，獨立之國不能承認。

對“在中國中央政府須聘用有力之日本人充為政治、財政、軍事等各顧問”，袁世凱對“政治、財政、軍事”六字加以圈點，認為這是“握政權”。

對“所有在中國內地所設日本病院、寺院、學校等，概允其土地所有權”，袁世凱將“所有權”三字重筆點出，表示異議。

對日本提出的“合辦警察”、“整頓福建海口”等事，袁世凱加了重筆，不予認可。

在《二十一條》最後，袁世凱批道：“各條內多有干涉內政侵犯主權之處，實難同意。” ^[69] 

一方面，由於中國的弱勢地位和袁世凱的個人私心，袁世凱無法強硬拒絕日本的要求；另一方面，他也不願意因過於退讓而被各方責難。 ^[8] 

最終他們決定先適當拖延談判進程，儘量與日本討價還價；同時向外界透露日本要求，利用輿論與民意抵制日本，並探詢列強態度，希望“以夷制夷”；此外，袁世凱還密令他的日籍法律顧問有賀長雄返日聯繫日本國內的元老，給大隈內閣施壓，以便為中方應對交涉留下緩衝餘地。以求最終對日本的要求既不完全拒絕，而又不過於喪失國家主權。 ^{[8]  [46]} 

袁世凱在談判開始前，便讓孫寶琦稱病，派總統府外交顧問陸徵祥出山，接替孫寶琦任外交總長，負責對日交涉，並以新任總長鬚對案件進行研究為由，拖延開始談判的時間。 ^[48] 

中日談判部分代表（封面為陸徵祥）(4張)

在日本的壓迫下，中日雙方於1915年2月2日開始在北京秘密舉行談判。參與談判的人員，中國方面為外交總長陸徵祥、次長曹汝霖、秘書施履本；日本方面為公使日置益、參贊小幡酉吉、參贊高尾亨。而袁世凱則通過外交次長曹汝霖傳達旨意，直接指揮着談判。 ^[51] 

談判開始後，日方採取從速策略，堅持要陸徵祥對“二十一條”整體表態，再對各條發表意見，企圖先使陸徵祥囫圇吞下，以便渾水摸魚，讓中國接受危害最大的幾項條款。而陸徵祥則採用逐條討論的策略，反覆討價還價，儘量拖延時間，以便根據形勢的發展，取消危害甚大的數項條款。 ^[50] 

除了通過外交部和日本進行明面上的談判，北洋政府還通過總統府交涉渠道暗地聯繫日本元老，利用日方高層對華政策分歧開展工作，從而對交涉進程和最終結局產生了一定影響。

總統府交涉管道的關鍵人物是袁世凱的顧問有賀長雄，負責袁和有賀之間聯繫的，在國內是袁世凱的心腹幕僚曾彝進。在日本提出“二十一條”的次日，袁世凱就令曾彝進兩次往訪有賀，打探消息，並請有賀回國面見日本元老，打探他們對大隈內閣提出“二十一條”的態度。

在談判過程中，有賀長雄前後兩次返日、積極活動，使得松方正義等元老介入交涉，延緩了日內閣即刻增兵的步伐，並在御前會議中向大隈施壓，最終使得日內閣在損害中國主權最甚的第五號交涉問題上退讓 ^{[46]  [52]} 

在“二十一條”交涉期間，北洋政府還有意將條約內容和有關交涉情況透露給新聞界，用以鼓譟輿論，企圖藉此向日本表示，答應全部條件確有困難。 ^[52] 

1915年1月22日，《大公報》要聞欄內有“大總統封交密議案”，關注了此次中日交涉。同日，上海《申報》發表時評和專電，指出日本駐華公使“已向政府提出種種可愕之條件”，並刊登日本人組織的東方通信社電，中日兩國交涉已於18日開始。

1月26日，《申報》《大公報》報道了日本要求的大致內容。此後，兩報不斷登載“二十一條”內容和交涉情況。

“二十一條”內容和交涉內幕的曝光，在國內引起了強烈反響，推動了國內反日輿論的高漲。愛國人士紛紛譴責日本的無理要求和侵略行徑，致電外交部堅決要求不予承認。北京、上海等大城市的民眾舉行集會進行抗議，抵制日貨，成立各種形式的民間團體，表達對政府抵制日本強權、維護國權的支持。 ^[53] 

在藉助社會輿論外，袁世凱還密電馮國璋聯合十九省將軍發通電，聲稱拒絕日本要求，不惜一戰，以增強自己談判的力量。但是袁世凱的這一套把戲，被日本帝國主義一眼看破。日本外相加藤於2月3日電告日置益説：“各省將軍通電一事，此為袁氏權詐老套，對我帝國進行毫無影響。” ^[52] 

輿論層面並不能遏制日本的侵略野心，而日本對袁世凱內心之虛弱亦瞭如指掌，對袁仍步步進逼。為了緩解日本的壓力，袁世凱只能重施近代中國統治者面對列強壓迫時之故技——“以夷制夷”，企望以此牽制日本的行動。 ^[50]  雖然日本要求北洋政府對此次談判“絕對保密”，但為了引起列強的關注和干預，北洋政府決定將“二十一條”內容披露給英、美各國。

外交總長陸徵祥每次與日本公使談判之後，都在外交部召開小型會議，討論談判中遇到的問題。這為顧維鈞等人向英、美透露“二十一條”有關情況提供了充分的信息來源。顧維鈞在袁世凱和陸徵祥的支持下，每次都儘量以最快的速度與美國公使芮恩施和英國公使朱爾典見面，透露一些信息或聽取他們的一些意見。

駐美公使關於“二十一條”的函件(4張)

在與英美公使及時聯繫的同時，中國也注重與英美新聞界人士取得聯繫。1915年2月5日下午，袁世凱召見顧問莫理循。兩人決定，由官方拍照複製“二十一條”全部文本備忘錄，以保留日本妄圖滅亡中國的確鑿證據，並由莫理循將全部文本交與美、俄、英等各主要使館。2月9日，莫理循主動與《泰晤士報》駐北京記者端納聯絡。11日和15日，端納和莫里循先後將條約全文傳達給了《泰晤士報》、《字林西報》和美國聯合通訊社。此後，北京的消息成了世界各國的頭條新聞。 ^[54] 

消息公佈後，美、俄、英三國急忙電令其駐日公使向日本外務部提出要求，希望獲知中日秘密談判的內容，尤其是日方的真實條款。英、美等國起初對日本向中國提出的“二十一條”第五號各款並不知情，認為日本的要求基本上仍關係滿、蒙等日本傳統勢力範圍，故表示支持或默認，但在英、美得知日本提出的第五號條款後，對該條款對他們的利益有可能造成的損害表示關切。英國堅持其在長江流域的固有利益，美國則繼續強調門户開放政策，英、美輿論亦對日本有批評，對中國表同情，對日本形成了一定的壓力。 ^[55] 

面對英、美的疑慮和壓力，為了加快談判進程，儘快獲得成果，日本在4月26日提出修正案，首先將若干要求由條約改成換文，在形式上予以軟化；其次，針對最有爭議的第五號條款，刪去了合辦警察的條文，將聘用日本顧問的條文改由中國自動聲明；同時，日本還提出在適當時機將膠州灣以附加條件交還中國，以此誘惑中方上鈎。 ^[55] 

中日簽署《中日民四條約》相關影像(3張)

對於日本4月26日提出的修正案，中方認為雖然有所讓步，但仍有損害中國主權以及其他列強在華權益的地方。例如關於東部內蒙古、漢冶萍公司的內容以及第五號各款，中方表示無法同意，提出第五號除同意福建採換文形式約定外，其餘五款悉數刪除。 ^[7] 

5月1日，中國提出新修正案。日本外務省認為這和與日方最後讓步差距過大，決定發出最後通牒。最後決定修正前四號內容並將第五號要求除福建一款外悉數撤回，作為日本政府最後立場。 ^[7] 

5月7日，日置益將最後通牒送致陸徵祥，要求中國須於原則上完全接受日本最後修正案內容中第一至四號，及第五號福建不割讓條款，並限令於9日下午6時以前答覆，否則將執行必要之手段。另外附加七款説明書，表示對於福建不割讓、南滿土地權、東部內蒙古事項以及漢冶萍公司等條文，可酌情采用中國5月1日修正案內容。 ^[7]  與此同時，日本政府頒佈關東戒嚴令，命令山東和奉天日軍備戰。日商紛紛回國，日艦隊遊弋於渤海，進行武力威脅。 ^[68] 

面對日本的強硬通牒和武力威脅，被袁世凱寄予希望的英、美兩國也是口惠而實不至。他們關心的只是本國在華利益，並無意與日本發生正面衝突。當日本的要求有所軟化後，英國的態度隨之改變，英國外相格雷讓駐華公使朱爾典告訴中國外交總長陸徵祥：“日本最後提案頗為寬大，應即允諾，以謀求時局之妥協，將有利於中國”，並警告如發生破裂和戰爭，“其結果將導致瓜分中國”。美國國務卿白里安也認為，日本“將希望條款（指第五號要求）基本上全部撤回，這是易於達成妥協之所在。” ^[56] 

在此情況下，袁世凱既無實力支持，不敢冒對日決裂的風險，又時時念着稱帝之舉尚須看列強尤其是日本的臉色，便作出了對日妥協的決策。 ^[56]  5月9日，北洋政府回覆接受日本通牒。此後，雙方分別準備簽約事宜，在條約文字內容上仍有不少折衝。袁世凱雖決心接受最後通牒，惟對於條約及換文之文字仍頗為謹慎，預防日本借約文語意不明，對條約權利作擴大解釋，對第二號，堅持排除東蒙，並將日人雜居權限於商埠。 ^[7] 

最後，雙方於25日在北京外交部簽署《中日民四條約》。6月8日，中國駐日公使陸宗輿與日本外相加藤高明在東京換約。 ^[7] 

《中日民四條約》包括2個條約及13件換文，即《關於山東省之條約》及附屬換文2件：《關於山東事項之換文》《關於山東開埠事項之換文》；《關於南滿洲及東部內蒙古之條約》及附屬換文8件：《關於旅大南滿安奉期限之換文》《關於東部內蒙古開埠事項之換文》《關於南滿洲開礦事項之換文》《關於南滿洲東部內蒙古鐵路課税事項之換文》《關於南滿洲聘用顧問事項之換文》《關於南滿洲商租解釋換文》《關於南滿洲東部內蒙古接洽警察法令課税之換文》《關於南滿洲東部內蒙古條約第二至第五條延期實行之換文》；另外有《關於漢冶萍事項之換文》《關於福建事項之換文》《關於交還膠澳之換文》3件換文。 ^[9] 

日本提出的“二十一條”要求共有5號，分為21條。具體如下： ^[6] 

以上內容充分暴露了日本欲將全部中國淪為其附屬國的猙獰面目。 ^[49] 

青年學生的態度（封面為毛澤東1915年5月7日題詩）(2張)

各地青年學生尤為悲憤，有的憤而自殺，有的斷指寫血書，有的要求入伍，請纓殺敵。北京各學校學生議決，每日課餘誦最後通牒一遍，以示不忘國恥。北京商會定5月7日為國恥日，全國教育聯合會則決定各學校每年以5月9日為“國恥紀念日”。1915年5月7日，湖南一師的師生集資刊印《明恥篇》，毛澤東憤然題詩言志：“五月七日，民國奇恥；何以報仇？在我學子！”沖天憂憤、報國大志驟湧筆端。 ^[11] 

5月23日下午，在天津廣東會館，直隸救國儲金團召開成立大會，1萬多人到會。成立會上，儲金團各幹事紛紛登台演説，無不慷慨激昂，熱心勸募的人更是淚流滿面。台下的聽眾都極為感動，踴躍捐款。會場中還有人賣茶水、啤酒、點心、肥皂等小商品，售物所得款項全部充作救國儲金。 ^[10] 

此外，印尼僑民、爪哇華商會、泗水商務總會、小呂宋華僑救亡團、檀香山少年演説社、留英學會等華僑團體不斷電請政府堅拒日本的無理索取。歐美各留學生會、華僑團體、商會、華人會館無不亟求袁世凱和外交部保全國家主權，拒絕日本強求，並願籌款以作後援。 ^[10] 

因此，當第一次世界大戰結束後，中國在巴黎和會上以戰爭遺留問題而提出重審此約有關問題之議則順理成章，理由為：該約“系強迫簽訂。該約雖經中國簽字，然中國並不因簽字之故，而失去其交由和會修正之權。蓋中國之簽訂此約，實迫於日本最後通牒之迫壓。當時中國所處之境遇，盡失其自由磋商之權，一切條件皆由日本所指定，中國不得有所提議也。” ^[12] 

其後有關該約存廢之交涉歷經波折，雖日本堅持其有效性，但中國政府始終不予承認，該約之履行亦因此而成空文，直到1923年3月10日，中國政府正式宣佈廢棄“民四條約”。 ^[13] 

至於滿蒙權益部分，除袁世凱制定種種法令限制外，東北地方當局張作霖也進行了有力的抵制。張作霖不肯執行滿蒙條約，通過省長或縣知事下達了一系列排日法令，使商租、雜居始終成為懸案。日本對張氏之漠視日本在滿蒙條約上之利益，稱其“違反條約”，或“漠視條約”，無法容忍。張學良接掌東三省後，延續張作霖之政策，除建築滿鐵並行線外，屢頒禁止租售土地予外國人之命令與辦法，尤其加強對韓人的取締。 ^[14] 

日本原本期待中日新約的簽訂與實施能根本解決中日現存問題，使日本在南滿、東蒙取得之優越地位得以穩定發展。但中國所籌擬之對策，使日本人不唯不能享受特權，反而處處受限。日本視“二十一條”要求為解決中日懸案之必要手段，事實上卻產生更多懸案。 ^[15] 

中日交涉的結果，對日本而言，除旅大租借地以及南滿、安奉兩鐵路歸還期限延長外，對於其在華地位並無實質幫助 ^[15]  ，反而激起了中國國內強烈的反日浪潮與民族主義情緒，形成為一波高漲的愛國運動，即便是最終對日妥協的袁世凱和北洋政府，一時亦不能或不敢公然壓制此等民族主義情緒之表現。 ^[12] 

由“二十一條”交涉而起之愛國反日運動，為其後五四運動爆發之預演，誠如論者所謂：“中國的民族主義情緒衰而復盛，成為二十世紀中國政治中一個決定性的推動力量，五四學生運動就是這股風氣繼‘二十一條’時的反日運動後的一次更大爆發。”“從這個角度看，可以説‘二十一條’時期的反日運動正是承辛亥革命啓五四運動的轉折點。” ^[12] 

另外一方面，中日有關“二十一條”交涉的重要意義在於，日本“原是想一舉宰制中國並獨霸東亞，但也是激長中華民族運動最有力的鞭笞，這幕交涉遂成為近代中日兩國關係惡化的大關鍵”。 ^[16] 

此後，關東軍認為中國漠視日本條約權益，侵犯日本條約利益，又不肯解決懸案，乃悍然發動九一八事變，希望借成立“滿洲國”，一舉徹底解決滿蒙懸案。日本政府則不惜退出國聯，不斷壓迫中國承認“滿洲國”，導致中日戰爭之爆發。1941年12月9日，珍珠港事件後國民政府對日宣戰，中日所有條約廢止。1915年“二十一條”交涉以來之滿蒙問題，最終以戰爭手段解決。 ^[15]  1945年中國抗日戰爭取得勝利。 ^[70] 

李大釗：日本帝國主義壓迫中國，提出致我死命的二十一條款。（1924年5月1日）

瞿秋白：日本對中國提出的二十一條，是中國近年來愛國運動——民族主義運動的出發點。（1924年5月4日）

陸定一：“二十一條”是亡國的，汪逆的賣國協定也是亡國的，將來再有什麼條約或協定，也一樣是亡國的。（1940年2月5日）

《中國近代史新編》：二十一條是日本帝國主義獨佔中國、變中國為殖民地的罪惡條款，是甲午戰爭以來對中國侵略的惡性發展。（1981年出版）

《中國近代通史》：日本向中國提出的“二十一條”，內容廣泛……表現出日本對華侵略擴張之急迫與貪婪。更嚴重的是，日本不僅提出了大量的經權益要求，還提出了諸如聘用顧問、合辦警察等事關國家主權根本的政治性要求，充分暴露了其利用時機、加速對華擴張、攫取各項權益、最終將中國變為其獨佔勢力範圍甚或殖民地的侵略野心。（2009年出版） ^[47] 

《中華民國史》：“二十一條”要求，嚴重損害了中國的主權，充分暴露出日本帝國主義把中國變為其獨佔殖民地的猙獰面目。（2011年出版） ^[48] 

《中國近代史》（馬克思主義工程系列教材）：日本提出的“二十一條”要求，實質上是要變中國為日本獨佔的殖民地。（2019年出版） ^[29] 

袁政府接受最後通牒的消息一經傳出，羣情激憤，舉國認為是奇恥大辱。各城市愛國團體，紛紛集會，拒不承認“二十一條”，誓雪國恥。 ^[57] 

1915年5月16日，上海企業家穆藕初致電全國教育聯合會，要求與會代表通告本省大中小學校，勿忘5月7日國恥。5月20日，江蘇教育會通過全省學校，以每年5月9日作為國恥紀念日，並列入校歷。全國教育聯合會後通過決議將每年5月9日作為國恥紀念日。 ^[58] 

北伐統一後，國民黨中常會於1930年正式定5月9日為國定國恥紀念日，到1940年5月國民黨中執委常會決定將5月9日併入7月7日抗戰建國日一起紀念，國恥日才不再為正式的紀念節日。 ^[59]