税收司法

防止税務機關濫用職權，保護納税人合法權益的税收司法監督機制；排除税法健康運行中的種種障礙，疏通被阻滯的税法運行渠道，恢復被破壞的良好税收法律秩序的税收司法保障機制。

法治要求司法獨立，要求法院依法公正地對案件作出裁決。我國司法的基本要求是正確、合法、及時、公正、合理。司法權本質上是一種判斷權，與行政權相比具有被動性、中立性、終極性、穩定性、權力專屬性、司法過程的形式性、司法職業法律性、運行方式交涉性、司法管理的非服從性以及價值取向上的公平優先性等十大特點。當然，這裏所謂的司法權僅指狹義的司法權，即法院的審判權。税收司法除了要遵循前述的税法適用原則外，根據司法權(狹義)的特點，税收司法活動(狹義的)還應遵循兩大原則，即税收司法獨立性原則和税收司法中立性原則。

(一)税收司法獨立性原則

税收司法獨立是指税收司法機關依法獨立行使司法權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。它要求法院在審理税務案件時，必須自己作出判斷，不受行政權、立法權的干涉；要求法院在體制上獨立於行政機關，不應因受行政機關的控制而無法獨立作出判斷；還要求法院審判權的行使不應受上級法院的干涉。我國《憲法》第126條規定“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，這是我國税收司法獨立原則的憲法依據。與西方國家相比，我國的司法獨立只是法院的獨立，而非負責具體審判的法官的獨立，具有不徹底性。

(二)税收司法中立性原則

税收司法中立是指法院在審判時必須處於居於裁判的地位，不偏不倚，認真聽取訴訟雙方的意見，然後作出公正、正確的判斷，不得偏向訴訟的任何一方。這是由司法的被動性、判斷性決定的。税收司法的中立性要求法院“不告不理”，對税務案件要在當事人起訴的範圍內作出判決，非因訴方、控方請求不得主動干預。而只有堅持中立的態度，法院才能兼聽則明，從而作出獨立的、公正的司法判斷。

税收司法的中立性和獨立性是保證税收司法合法、公正、合理的基石，法治國家需要獨立、公正的司法制度，為此，法治國家必須有一套措施來保障司法的獨立。因為“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。如果司法權同行政權合而為一，法官便將握有壓迫者的力量”。

(一)税收司法審判不足。

税收司法審判不足可以説是當前影響司法發揮作用，無法確立司法權在税收領域地位的首要因素。税收司法審判不足體現在兩個方面：一方面，人們強調要加強對税收執法的司法保障，加大打擊偷騙抗税的力度，但是税務機關以補代罰，以罰代刑的情況還很普遍。由税務機關移送並最終由法院審理的税務犯罪案件的數量比較少。另一方面，在税務機關擁有較大的行政執法權，管理相對人涉及的領域較廣，税務幹部執法整體素質還有待提高、法律意識仍需加強的情況下，出現税務執法權的誤用或濫用的可能性很大。近年來，由税務機關侵權而引起的税務行政複議與行政訴訟案雖呈逐年上升趨勢，但是與每年的税務機關內部的税收執法檢查的情況相比，其數量也是較低的。司法權的首要特徵，表現為國家對案件進行裁判。要讓司法發揮作用，必須要有提起訴訟的案件。要使法官進行裁決，就要有提交審理的訴訟案件。沒有提出訴訟的案件，司法權即使存在，也無法發揮作用。國家的税法實施障礙要求排除，個人權利所受到侵害要求恢復，但是很少有人將它帶到法庭上來。這就是當前税收司法的現狀。

(二)税收司法審查的範圍較窄。

税收司法審查的範圍偏小，力度不夠，不能充分保障納税人的合法權益。當前納税人可以按照《行政複議法》的規定對規章以下的税收抽象行政行為起訴訟，但是從充分發揮司法權對税收行政權的制約作用和充分保護納税人的合法權益的角度分析，特別是在當前税收立法行政化現象比較明顯的情況下，必須進一步考慮擴大司法審查權。相對於西方一些國家的司法審查制度，我國的司法審查範圍比較窄，國家權力機關和行政機關的立法行為——制定法律、行政法規和規章的行為以及地方權力機關制定地方性法規的行為均不在司法審查的對象之列。對司法權的限制以避免司法權對行政權和立法權的過度干預的傾向是對的，但不應約束到捆住司法權手腳。因為，對税收具體行政行為進行審查，本身就要求對作出這種行政行為所依據的税收法律、法規、規章的合法性、合憲性進行審查。從現實眼光看，作出具體行政行為所依據的税收法律、法規、規章的不可訴性，只會加劇税收立法行政化造成税收法律依據的混亂，税法的嚴肅性受到損害的局面。此外，按照《行政訴訟法》的規定，司法審查只能對税務具體行政行為的合法性而不對合理性進行審查，以及在司法解釋中對行政機關程序性違法可重新作出相同的具體行政行為的規定都限制了司法權對行政權的制約力度。

(三)缺乏專業的税務法官，法院處理税務案件的能力不足。

税法是專業性和技術性很強的部門法，沒有經過專門的税法訓練很難勝任處理税務案件的工作。我國當前的法官大多都沒有專門學過税法，即使在本科學過一點税法的基礎知識，也是非常有限的。因此，法院在處理税務案件的過程中往往求助於税務部門的解釋也就不足為怪了。對税法一知半解的法官如何敢挑戰國家税務總局的權威?提高法官税法素質的重要途徑就是設置税務法庭，培養專門的税務法官。有了專門的税務法庭對税法的立法、執法和守法進行最後的監督，相信一定會促進我國税收立法、税收執法的水平不斷提高，也一定會對我國税收法治建設做出重要的貢獻。

(四)税收憲法、税收基本法的缺失。

歐洲法院之所以能在税收協調中發揮重要作用，另一個重要條件是歐盟法或共同體法的存在，而且它們的效力是高於各成員國的國內法的。而我國税法領域缺乏一個高層次的法律，在憲法中只有一條涉及到税收的條款，而且是規定人民納税義務的條款，憲法沒有賦予法院進行司法審查的依據。除此之外，我國也沒有税收基本法或税法通則，税法領域的法律當前只有四部，《税收徵管法》在某種意義上起到了一點税收基本法的作用，但遠遠不夠，而且税收徵管法是定位於税務機關征税的法律，而不是定位於法院監督税務機關征税的法律，税收徵管法也很難為法院的司法審查提供依據。在缺乏足夠依據的情況下，法院不敢對税務部門的規範性法律文件予以審查也就不足為怪了。

法治國家一切法律問題最終都要由法院來解決，因此，建設税收法治國家必然要求加強税收司法，完善司法審查制度。通過以上分析，我國當前的税收司法建設很不健全，因此要通過税收司法來推進我國的税收法治建設，必須進行如下的改革：

(一)完善税收立法,健全税收法律體系 　為了給税收司法審查提供合法的依據，必須改變當前税收憲法、税收基本法缺失的狀況：

1、進行税收立憲，將税收法定主義明確規定在憲法之中；在憲法中應充實和增加有關税收立法權限的內容,明確各級立法機構對税收的立法權限、立法程序和立法原則; 充實和增加有關征税機關與納税人雙方權利與義務的內容; 充實和增加有關對涉税犯罪行為從嚴打擊的內容。

2、加快税收立法步伐，儘快制定税收法律法規的母法《税收基本法》,基本法應經全國人大通過以法典的形式頒佈,它明確規定國家税收的法律關係,對國家所有税收法規都有統領、約束作用。把税收法律、法規的基本原則統一於基本法,可以強化税法的系統性、穩定性和規範性,併為單項税收立法提供依據。

3、在修改和完善現行税制的基礎上, 應儘快將單行税收法規上升為税收法律, 制定更多的税收實體法, 以提高税法的法律權威和效力。

(二)進一步擴大司法審查的作用領域。

我國當前的行政訴訟制度只能對規章及其以下的抽象性文件進行審查，而且只有不予適用的權力而沒有撤銷的權力。我國法院在法律解釋中的地位也非常弱，特別是税法領域，法院幾乎沒有進行什麼解釋工作。歐洲法院之所以能在税收協調中發揮那麼大的作用，一個非常重要的原因是具有解釋法律和監督法律統一實施的職權。英國、美國等實行判例法制度的國家，法院所享有的權力更大，不僅享有司法審查權，還享有部分立法權。其實，如果我國法院能充分利用當前的行政訴訟制度也能對我國税收法治建設的進程起到一定的推動作用。比如，法院在行政訴訟中有權審查規章及其以下的規範性文件，國家税務總局制定的大量的規範性文件都屬於規章或者規章以下的規範性文件，因此，法院都有權予以審查，並決定是否違反法律、法規，如認為違反，就可以不予適用，從而對税法的修改和完善起到推動作用。但目前尚未有法院否定國家税務總局規範性法律文件效力的判決，可見，法院尚不敢挑戰國家税務總局的權威。

(三)建立税務法庭、推進税收司法。

司法被認做是社會正義的最後一道防線，它像社會的鏡子，鏡子若看不清楚，社會正義就會出問題。在一個國家現代化的歷程中，司法應扮演穩定社會秩序、帶動社會進步的角色。在法律文化啓蒙方面，的確只有法官才能最終使國民相信法律、依靠法律。推進我國税收法治建設的一個必然結果就是税收司法領域中税務訴訟的增加以及專業税務法庭的設立。專業税務法庭的設立是應對税務案件大量性、複雜性的需要，也是更好的保護納税人權利和維護國家税收債權的需要。世界上税收國家建設比較完善的國家大多都有專門處理税務案件的税務法庭或税務法院。針對我國當前的司法體制現狀，可以考慮首先設置税務法庭。設立税務法庭具有現實可能性，不存在法律上的障礙，各地已經有了相關實踐，社會已經培養了大批税法專業人才。税務法庭的受案範圍包括税務方面的民事、行政案件和刑事案件。在地域管轄方面，對於民事税務案件由被告所在地的法院管轄，對於行政税務和刑事訴訟案件則按照行政訴訟法以及刑事訴訟法關於法院管轄的規定處理。在級別管轄方面，一般的税務案件均由基層人民法院受理，重大税務案件可以由中級人民法院受理，特別重大税務案件可以由高級人民法院受理。最高人民法院一般不作為一審法院受理税務案件，只有在特殊情況下，最高人民法院才可以決定直接受理税務案件。

(四) 培養專業的税務法官。

為了適應税務案件的專業性、技術性、複雜性和大量性，有針對性地培養和選拔具備税法和税務專業知識的法官，可以集中力量審理税務案件，可以專門研究審理税務案件的特殊性，從而可以更好地審理税務案件，依法保護納税人的合法權益，實現依法治税的終極目標。税務法官產生的方式主要有以下兩種：一是由法院中對審理税務案件比較有經驗的法官組成税務法庭的法官；二是通過司法考試從社會中挑選合格的税務法官，參加税法司法考試的人員可以是税務機關的工作人員，可以是高等院校具有本科以上學歷的畢業生，也可以是大學和科研機構中從事教學和科研的學者。