海關道

第一批不平等條約簽訂後，列強強迫清政府開放一系列通商口岸，到19世紀末，中國被迫開放了49個商埠。在通商口岸，外國領事、商人、傳教士三位一體建立起“新的混合政體”，開始對中國人民進行掠奪與剝削。由於各國勢力在各通商口岸日益膨脹，他們通過政治、外交、經濟、軍事和思想滲透等各種壓力和手段，使地方官吏屈從於自己，督撫對地方的治理於是動輒須與領事協商交涉。條約早已有規定，領事、副領事與道台、知府的等級相當，彼此互用“照會”行文，而領事向督撫行文時需用下級對上級的“申陳”格式，督撫向領事行文則須用上級對下級的“札行”格式。對此，外國領事頗為不滿，後來雙方達成妥協，“遇有尋常公務，領事即可照舊‘照會’道台，由道台轉申督撫，督撫即可照舊札行道台，由道台‘照會’領事，可省彼此徑行文件。若事關緊要，彼此無論品級大小，概用‘照會’往來。” ^[2]  為了維護清朝的體統，防止領事經常“照會”督撫，就有必要以道台作為管轄各通商口岸的官員，以便雙方平等往來。

除此，清代的道制沿襲明制，有糧儲道、驛傳道、水利道、提學道、兵備道、鹽法道等，原屬布政使、按察使的副手，屬正四品。其職責特點是地方行政與專業兼顧。在通商口岸中外雜居的格局下，為便於關税徵收和交涉辦理與地方的治權統一，客觀上需要這種兼顧專業與地方的道制，使事權歸一。所以，1870年李鴻章以直隸總督兼北洋大臣後，便奏請設立天津關道，管理津海關關務和直隸全省的地方交涉事務。他認為，“以總督兼辦，又蒙特頒欽差大臣關防”仍與外領平行照會，會“致褻國體而合外人驕慢之漸”，“計唯添設海道，此照各口現辦章程，責成道員與領事官、税務司等商辦一切，隨時隨來，稟臣裁奪，其有應行應照事件，臣即札飭關道，轉行領事遵照”。 ^[3]  在早先居民純為滿人的牛莊，自開埠後，“五方雜處、民情強悍、土棍滋擾、命盜案件層見迭出，往往交涉中外事件，諸多掣肘，皆由監督無地方之責，值班尉、縣分期輪替，事無專責”。 ^[4]  因而清政府也在滿洲之地的牛莊採用了漢人的道制，設奉錦山海道，使該地的事權歸於統一。

在各個通商口岸的管理上，清政府的機構設置並不統一，多數由海關道管理，廣東因有粵海關監督司税，兩廣總督直接督飭道、府官員辦理交涉的成例，故除廣州的粵海關外，汕頭的潮海關、北海的北海關、海南島的瓊海關以及稽察澳門、香港與內地往來商貨的拱北關、九龍關，均歸粵海關監督管轄。直到1904年，才改由兩廣總督統管廣東各口的關税和交涉事務。福建省各口由福州將軍兼管海關，閩浙總督委派司道設局辦理交涉事務。1866年在“福防廳署設立公所，名為福建通商總局”，至1868年又在台灣設立通商專局。1887年後，台灣的海關和交涉事務移歸台灣巡撫統管直至1895年台灣被日本侵佔。

除了閩粵二省，其他通商口岸的海關與交涉事務則逐漸採用當地道台統管的辦法。其分佈及隸屬關係為：

其中津海關、山海關、東海關隸屬於北洋通商大臣；鎮江關、江海關、蕪湖關、浙海關、甌海關、江漢關、宜昌關、重慶關等均隸屬於南洋通商大臣；嘉峪關、龍州關、蒙自關隸屬於本省督撫；其他不設關道的粵海、朝海、北海、瓊海、九龍、拱北諸關，各設監督一人。

道台屬布政使、按察使的副手，原來都轄三、四個府州，但自確定為海關道後，他們的工作重點大都轉向通商口岸。在上海，“蘇松太道者，轄蘇州、松江、太倉一州二府者也。然於三屬公事，畫諾而已，實專駐松江所屬之上海縣，而為東西各邦交涉之樞紐。故世俗相呼，輒曰上海道”。 ^[5] 

因此，海關道的首要職責是負責通商口岸關税與交涉事務。其次，由於有常洋關税為財政依託，並且有中外頻繁接觸的地理便利，所以南北洋大臣和督撫在地方上辦理洋務總是通過這些海關道台來具體操辦。在名義上，南北洋大臣分管各口事務，但各地海關道台的直接上司其實還是督撫。督撫對本省的洋務有着“總其大綱”的權力，總理衙門對各省督撫也只能諮商，不能命令。

總之，海關道在清政府管理通商口岸的機構設置中佔主要地位，適應了近代半殖民地城市的管理。