新公共管理

20世紀60年代以來，西方民權運動風起雲湧，經濟滯脹初露端倪，失業以及公共安全、環境污染、社會保障等矛盾日益暴露，這與公共行政模式的預期形成很大的反差。變革成為國際社會普遍而迫切的要求，一場來自政府和公共部門內部的改革運動——肇始於英國，隨後在美國，進而擴大至西方主要發達國家，最後又波及許多發展中國家和轉型國家——終於拉開了帷幕。 ^[1] 

這場行政改革運動即新公共管理運動，與此前來自理論界的“新公共行政”運動有着根本性區別。“一方面，它從一開始就是實踐導向的，側重於政府和公共組織的內部結構、公共服務的供給方式的根本性改變，而其最終目標則是要減小政府規模、壓縮政府活動空間、創新服務供給方法，以更低的費用、更高的效率實現公共目標；另一方面，其價值觀預設、理論基礎和方法來源與公共行政範式完全不同，它不是要補充和修繕公共行政範式，而是要徹底揚棄公共行政範式，實現範式革命而不是改良。” ^[2] 

從”公共行政“到”公共管理“，絕不僅僅是名稱的簡單變化。從拉丁詞源來看，行政（Administration）源於“minor”，而後演變為“ministrare”，意思是“服務”以及“統治”，強調遵從規則和程序；管理（Management）則來自“manus”，意思是“用手控制”，有經操作和控制達到目標的含義。由此可見，“公共行政注重的是過程、程序和符合 規定，公共管理涉及的內容則更為廣泛。一個公共管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得結果和為此負有的責任。” ^[3] 

新公共管理的開先河者是英國撒切爾內閣和美國里根政府。1979年撒切爾內閣掀起這場運動，直接目的是減少預算赤字，提高政府效率。該運動分四個階段：（1）引入私人部門管理技術階段。撒切爾內閣提出著名的3E標準，即經濟（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness），作為衡量行政管理和公共服務的最終尺度。（2）公共服務私有化階段，這使政府規模和活動範圍大大縮小。（3）公共服務代理化階段。決策部門只負責政策制定，不再掌管政策執行。（4）公共和私人部門夥伴關係階段。美國里根政府崇尚市場至上、個人自由和政府最小化。其基本理念是：政府就應像一個大型公司那樣予以組織和管理，公共部門和私人部門都需按照同樣的經濟參數和管理原則進行評價。

儘管各國新公共管理運動的規模、深度還存在着差異，但作為一場世界範圍的改革潮流，其主要做法是一致的。（1）調整政府職能。主要措施有：減少對企業和社會的直接干預；通過打破壟斷，引入競爭機制，實行公共服務社會化；推行國有企業民營化，從而減輕政府負擔，縮小政府規模。（2）創新管理方式。主要做法包括：充分借鑑企業管理手段，如項目招投標、質量管理、使用者收費、合同外包、人力資源開發等，實現政府管理創新；運用現代信息技術，推進電子政務，再造政府管理流程；開展政府績效評估，如英國推行政府公共服務承諾制，美國實行聯邦政府績效管理，都取得積極成效。（3）實行分權改革。即圍繞決策權與執行權的分離，一些國家將政府部門分解成決策部門和具有特定服務功能的執行機構，通過簽訂責任書等方式，明確執行機構的責任範圍、工作目標及考核標準。英國、澳大利亞、瑞典等都採取了相關做法。 ^[4] 

英國學者E.費利耶(Ewan Felie)等人在《行動中的新公共管理》一書中認為，在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同於傳統的公共行政模式的新公共管理模式，它們都包含着重要的差別和明確的特徵，代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步的嘗試。

這是當代西方政府改革運動中最早出現的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經濟學，在20世紀80年代初、中期居於支配地位，但已經受到了挑戰。這種模式代表了將私人部門管理（工商管理）的方法和技術引入公共部門管理的嘗試，強調公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。這種模式的基本內容包括：強烈關注財政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關心信息系統的完善；建立更強有力的一般管理中心，採用層級管理和“命令與控制”的工作方式，要求明確的目標定向和績效管理，權力向資深管理者轉移；發展正式的績效評估方法；強調對顧客負責，讓非公共部門參與公共物品的提供，以市場為基礎和顧客導向，以及在邊際上進行類似於市場的實驗（準市場）；解除勞動力市場的規制，加快工作步伐，採用績效工作制以及短期聘用合同；僱員自我調節權力的減少，權力向管理者的轉移，吸收部分僱員參與管理過程，採用更透明的管理形式；增加更具有企業管理色彩而較少官僚色彩的授權，但更強調責任制；採用公司治理的新形式，權力向組織戰略頂層轉移等。

這種模式的影響力正在不斷增強，地位日益重要，這與20世紀以來組織結構的變遷密切相關，即20世紀前3/4世紀（1900-1975年）組織結構向大型化、合理化、垂直整合等級（科層制）的歷史轉變已走向它的反面，出現了組織發展的新趨勢，包括組織的分散化和分權，對組織靈活性的追求，脱離高度標準化的組織體制，日益加強的戰略和預算責任的非中心化，日益增加的合同承包，小的戰略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現在私人部門，同樣也出現在公共部門。這種模式的重要特徵如下：從早期強調以市場為中心向更精緻和更成熟的準市場的擴展，從計劃到準市場的轉變成為公共部門配置資源的機制；從層級管理向合同管理的轉變；較鬆散的合同管理形式的出現；小戰略核心與大操作邊緣的分離，市場檢驗和非戰略職能的合同承包；分權和小型化——公共部門領取薪金者的大量減少，向扁平型組織結構的轉變，組織高層領導與低層職員的減少；公共資助與獨立部門供應相對分離，購買者和提供者分離組織以及作為一種新組織形式的購買型組織的出現；從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網絡形式相互作用一類的新風格的轉變，對組織間的戰略的日益重視；從標準化的服務向靈活多樣的服務系統的轉變等。

這種模式與80年代興起的企業文化的管理新潮相關——特別是受《公司文化》（Deal和Kennedy著）和《追求卓越》（Petters和Watterman著）兩本暢銷書的影響，也部分反映了那種強調組織文化重要性的人際關係管理學派對公共部門管理的影響。該模式拒絕了理性化的小型化與分權模式，強調價值、文化、習俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。這種模式可以分為從下而上和從上而下兩種途徑。前者強調組織發展和組織學習（80年代末的“學習型組織”運動是其新近的表現）；後者強調將已經出現的東西看作可塑造的、可變化的公司文化，引導一種公司文化的發展，強調魅力的影響或示範作用。追求卓越模式的要點是：在由下而上的形式中，強調組織發展和組織學習，將組織文化看作一種組織發展的粘合劑；強調由結果判斷績效，主張分權和非中心化。在由上而下的形式中，努力促進組織文化的變遷，管理組織變遷項目；重視領導魅力的影響和示範作用（並在新型的公共部門中，應用魅力型的私人部門角色模式，要求更強有力的公司培訓項目）；公司口號、使命、聲明和團結的加強，一種更具戰略性的人力資源管理職能等。

這是最不成熟的模式，但仍展現出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調公共部門的公共服務使命，但又採用私人部門的“良好的實踐”中的質量管理思想。它賦予新型的公共部門——它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留了明確的認同感和目標使命——以合法性。這種模式的基本內容及特徵是：主要關心提高服務質量，強調產出價值，但必須以實現公共服務使命為基礎；在管理過程中反映使用者（而不是一般的顧客）的願望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋迴路，強調公民權理念；懷疑市場機制在公共服務中的作用，主張將權力由指派者轉移到民選的地方委員會；強調對日常服務提供的全社會學習過程（如鼓勵社區發展、進行社會需要評估）；要求一系列連續不斷的公共服務的使命與價值，強調公民參與和公共責任制等。