政策執行

所謂政策執行是指政策執行者通過建立組織機構,運用各種政治資源,採取解釋,宣傳,實驗,協調與控制等各種行動,將政策觀念的內容轉化為實際效果,從而實現既定的政策目標的活動過程.這是一種動態的過程.

政策執行的過程主要包括政策宣傳,政策分解,物質準備,組織準備,政策實驗,全面實施,協調與監控等環節.

1970S西方興起“執行運動”（implementation movement）。其標誌是1973年普雷斯曼和韋達夫斯基對美國聯邦政府的創造就業機會的政策項目——“奧克蘭計劃”執行進行了跟蹤研究並寫成了報告《執行——聯邦的計劃在奧克蘭的落空》一書。（研究表明,奧克蘭計劃並不是按政策制定者所設想的那樣被執行的,它並沒有取得預定的目標,問題就出在它被執行的方式上尤其是“聯合行動”的困難上,他們的工作引發了西方尤其是美國公共政策研究領域出現了一場研究政策執行的熱潮,形成了聲勢頗大的“執行運動”。）我們國家對政策執行的研究關注較晚，90年代中期才逐漸有了一些政策執行的研究論文出現。

由於執行主體的素質缺陷和利益傾向、政策本身的質量、公共政策執行機制不健全以及責任與監督機制缺乏，現實中的政策執行往往會出現種種政策規避問題，包括政策敷衍、政策附加、政策替換、政策缺損、政策照搬等等，而且政策執行和實施過程中的失控問題嚴重。

執行主體的素質缺陷

這一般包括執行者的態度和能力。因為政策執行就是要把抽象的政策具體化，所以執行者的價值取向及其對政策的理解和認同就至關重要。有些人稱“政治社會化”（如《論公共政策執行中的偏差行為》錢再見，《探索》2001年第4期）以強化公共人員對於政策目標和公共價值的認知、理解和認同，形成正確的政治態度。執行者的利益傾向對於政策執行有着更為深層的影響，政策制定和政策執行者之間的利益衝突會導致政策執行失控。公共政策往往是對社會價值和資源作權威性分配，以調整和規範社會利益結構，維護整體、長遠和國家利益，而在利益多元化情況下，不同的利益主體存在着不同的利益差異和利益取向，而公共政策無法使不同階層和個人、不同地區和部門的所有利益都得到表達和滿足。所以，整體利益、羣體利益、個人利益、區域利益的客觀存在決定了公共政策執行失控的可能性，存在政策執行者、目標羣體敷衍、歪曲和抵制政策的內在衝動，政策制定者往往依據國家利益和整體利益來制定政策，而理性自利追求預算最大化的政策執行者則往往根據局部利益和個人利益來對待政策，他們不可能時時真正代表社會利益，而一旦從自己的原則行事，就會使公共政策偏離預期目標。這樣，在政策制定者和政策執行者之間就形成了一個利益過慮環節，那麼政策執行者往往參照政策對自身或局部利益的損益來決定對於政策的態度。有利快執行爭執行，利小慢執行，無利或損利則不執行或者抵制歪曲。而政策執行的中間環節過多，則異層次異區域利益發生衝突的幾率就越大，執行過程中利益過慮的次數就越多，政策執行失控的可能性就越大。而關於執行者責任和義務的原則性的規範管制以及執行自由裁量權的存在，使得政策執行的空間彈性很大，執行者在其成本收益預期指引下會盡量地採取策略性的行為——選擇有利的政策執行方案來規避政策執行風險，以保障自身利益而非公共利益和公共福利的最大化。

目標羣體對政策的服從程度

目標羣體的服從程度也很重要。利損時就會抵制，而當政策執行者成為目標羣體的時候，就更會利用手中權力保護自己利益。向市場經濟轉型過程中，中央放權，地方自主權和財力的膨脹，使得中央的控制力下降。導致地方保護主義、諸侯經濟、上有政策，下有對策、博弈對策等情況出現。

公共政策執行機制不健全

政策傳播機制——政策宣傳不到位，公眾不瞭解、不認同甚至不信任政策及其執行者，更難配合政策的執行。而執行者在這種情況下，利用信息不對稱的便利，則可以對上下隱瞞信息，使得信息容易失真。政策執行監督機制——政策執行需要跟蹤評估與監督，以診斷和把握政策偏差的信息進行糾正或補救。而首先是具體的政策執行責任人員往往不明確，也缺乏明確的監督政策執行的責任機關，媒體和社會公眾因為缺乏法律保障以及存在行政干預的情況，所以對執行者的監督無力，執行者存在有采取機會主義的激勵。而且，政策執行過程沒有程序上的嚴格監督，政策執行效果沒有明確的考核以及由此產生的獎罰機制。此外，政策執行主體單一，缺少公共（非政府組織和社會大眾）參與，專業分工細密，沒有參與的情況下，一是會讓機關人員有能夠化公共資源為個人資本的可能性。各執行主體之間往往也沒有溝通，職能交叉重疊錯位，從而導致出現利則爭之、責則推之的現象。

政策本身的質量

很多時候政策制定的並不不科學，如對問題的診斷不準確，制定的政策牴牾執行環境，各項政策之間不配套甚至相互衝突，有的政策因為資源和方式手段的可能性考慮不足而無可操作性。此外，政策執行是一個有時滯的過程，政策執行時候的環境畢竟要不同於政策制定時候的環境。

官僚制組織弊端

政策執行是靠官僚制的層級結構來上傳下達逐層傳遞的執行模式，這樣就不可避免地出現信息的分散和流失。地方政府要麼對上討價還價，要麼瞞報虛報政策執行情況。

行政文化缺陷和社會監督參與缺失

政府內盛行目標取向的行政文化，大多政府機關不具備主動強化政策執行的意識。有人提出創建政府的積極向上的執行力文化。（《政府執行力與行政文化的隱性鏈接》郜燕 山西青年管理幹部學院學報 第19卷第1期 2006年2月） 政策科學化水平低，政策是一個制定、執行、監督、評估、變更或終止的系統，而我們往往是問題迴應性地制定一個政策，至於後面的幾個步驟則關注和重視不足。同時我們還是一個政府主導型的社會，公眾和非政府組織對公共政策的執行基本沒有有效的發言權。

提高政策制定的科學化

提高政策制定的民主化程度，以保障高質量的政策制定。提高決策者的素質，增強決策理念的科學化水平，儘量避免出於震懾和煞風形式的政策。完善政策執行的體制、程序，提高其法治化水平，加大對於政策執行方式手段的研究。

建立和完善及時有效保真的政策信息傳播機制

在政策執行的過程中給民眾提供多渠道的參與途徑，從而使得各方在利益和價值互動中瞭解與認同政策。

建立和完善切實有效的政策執行監督機制

明確各方權力關係和責任分工，提高政策執行過程中的信息透明度，嚴厲政策執行的責任追究制度，明確獨立的政策執行監督機構。

通過政治社會化提高政策執行者的素質

政策執行者的素質包括其態度、知識和能力。在存在多元執行主體的時候，要加強彼此之間的溝通與協調。 政策制定和執行過程中要充分整合各方利益，提高政策的可操作性，減少政策執行彈性。提高中央政府的權威性，加大政策執行的控制力度。提高地方政府對於政策的服從力度。政策制定時候要考慮和照顧地方的利益，使執行機構的價值取向與政策的價值趨向儘可能的一致。（參考：《公共政策執行梗阻與消解》金太軍 主編 廣東人民出版社 2005年3月）。

沒有法治就會產生“吏治”問題！或者如埃利諾·奧斯特洛姆在《公共事物的治理之道》中所提出的研究視角：規則之下的行為、規則自身的變革、規則的規則（憲政層次），中國的傳統權力結構似乎奠定了我們匍匐在現行規則之下，尋求對策，而少有制度變革的視角來通過修改規則影響公共政策執行人員的行為，更缺乏對規則的規則的救濟和保障的思考。在國家憲政法治建設和政治治理制度化水平尚低的情況下，公共政策執行的科學化缺乏有效支撐。而在此框架下的對策考慮也往往沒有多大的實際意義。我自己思考也參照了很多人眾多解決政策執行偏誤和扭曲狀況的種種途徑，但是似乎可以看到，真正解決這個問題的途徑還是在於憲政法治的真正推進，也就是我們的政治體制和行政體制的問題。比如，政策執行者的權力責任安排與落實，責任監督是在行政系統之內的自上而下，而沒有具有獨立性的專門監督機關，公民參與政策執行和信息監督等等，政府和社會的良性互動。我們國內學界讀羅爾斯的《正義論》裏所倡導的差異補償原則和自由基礎上的平等，然後又有哈耶克消極自由的憲政理論，要説二人所倡議的價值在中國都應該重視，然而，我卻以為在哈耶克所關注的問題沒有在中國有效解決之前，羅爾斯的價值訴求根本沒有保障，而事實上，西方在很大程度上是已經解決了哈所強調的問題，然後在其過程中才出現了羅提出的問題及對其的關注。所以，哈的理論對於中國目前是更為切緊的。當然，作為學術研究，二者固然可以並行不悖無所偏廢。在現實中有很多其實並不是政策執行的問題，而是我們的體制矛盾，比如，很多礦主提到，由於有很多官員要從中獲取好處，他們經營煤礦的成本就很高了，而既然資本投在官員身上，當然也要靠從他們身上獲取便利和支持。

——2005年8.22煤礦“官資撤股”政策（煤礦“官資撤股”政策跟解決房地產價格問題一樣，最為夠料的政策莫過於剝離地方政府和房地產開發商之間的利益鏈條，因為這裏政策執行者同時又是政策的目標羣體和政策接受者，然而，誰都知道如果出台這樣的政策其執行效果會是怎樣）

2005. 8.22國務院辦公廳發出緊急通知，強調要認真查處煤礦安全生產和煤礦事故背後的失職瀆職、官商勾結和腐敗現象。凡已經投資入股煤礦（依法購買上市公司股票的除外）的國家機關工作人員、國有企業負責人，自本通知下達之日起1個月內撤出投資，逾期不撤出投資的，依照有關規定給予處罰。

8月30日，中紀委、監察部、國資委等聯合發出通知，要求堅決清理糾正國家機關工作人員和國有企業負責人投資入股煤礦。通知要求凡政府官員以本人或以他人名義入股煤礦的（依法購買上市公司股票的除外），要在2005年9月22日之前撤出投資，並向本單位紀檢監察或人事部門報告並登記。逾期不撤資、不登記的就地免職。通知還特別強調，要加強對清理糾正工作的社會監督和輿論監督。

8月31日，國務院召開常務會議，審議並原則通過《國務院關於預防煤礦生產安全事故的特別規定（草案）》。其中一條是“要堅決打擊官商勾結、權錢交易，嚴厲查處安全事故中的腐敗行為。”

“撤資令” 的9月22日大限到的時候，內蒙古沒有一名公職人員主動從煤礦撤出投資，整改期限延至10月。河北的清理工作將於9月30日結束，河南的撤資日期延至10月10日，貴州的整治行動持續到10月中旬。9月23日《瀟湘晨報》報道，湖南無一人主動撤資。 9月22日，國家安全生產監督管理總局局長李毅中重申，逾期不主動撤資、申報，一經查實，“就地免職，依法從嚴懲辦”。 這“大限”日期猶如橡皮筋不止一次地寬限，直到2006年上半年，還有一些地方有關部門在發紅頭文件，稱“對今年6月再不從煤礦撤資的官員要嚴肅查處”。這些各具特色的地方“限令”，都突破了國務院規定的最後期限。嚴肅的國家政令，在執行過程中，變成了可拉可伸的“橡皮筋”，有些人總結道：對應“官員撤資”這一規定，可能的對策是“更名換姓”；對應“關閉非法煤礦”，可能“明關暗產”；對應“事故重罰”，可能“謊報瞞報”。 大多數官員投在煤礦的通常不是明顯的資金，而是權力入“股”，因其極大的隱蔽性，隨着監察力度的加強，官煤勾結的形式日益隱蔽，以公務員身份直接投資入股辦礦的現象越來越少，有的官員是以權力入暗股，靠不成文的“乾股”分紅；有的官員則是以家屬、親屬、朋友的名義間接入股，清查起來有一定的難度。地方領導則往往以發展本地經濟為理由，對官煤勾結行為態度曖昧、心慈手軟。民眾的參與如監督舉報等等仍缺乏司法上的相應的救濟保障。所以不好查實，目前又缺乏官員財產申報相關的制度，對官商行為的處罰規定又失之過寬。中國煤炭需求旺盛的現狀使得開採經營煤礦是一個暴利行業，投資入股煤礦的高額回報對不少官員很有吸引力。

官煤治理的效果只可能是有限的。必須從源頭上剷除官煤生成的土壤，其一，通過完善制度建設，達成對於權力的制衡。其二，通過税收等手段，降低煤礦的暴利，以此降低礦主、官員雙方對於利益的期望值。官煤勾結、權錢交易，有着長期性、複雜性和頑固性，已經經過了很長一段時間的發育，權力與資本、官員與不法礦主之間，已經通過鉅額利潤建立起種種複雜的利益裙帶關係甚至成了利益共同體。長期以來監管無力造成官商勾結幾乎成了普遍現象，而“法不責眾”也一直是一種潛規則。投資入股官員的成本收益和風險代價計算：——“寧不當官決不撤股”。首先官資入股難以發現，而發現後往往又法不責眾。而且，入股煤礦的官員一般都不是一兩個，婁底市的那家煤礦有32個官員入股，這些人分佈在鎮政府、煤炭、礦管、安監、税務、公安等權力部門，他們已經結成了利益共同體，這無疑加大了查處的難度。

國家在煤炭資源開採的許可和有關税費政策也使得由於資源的巨大稀缺性而帶來的原本應該屬於全民所有的溢價收益也被這些人據為己有。可以考慮調整當前煤炭資源配置的相關政策（比如徵收資源税）；而降低煤礦的高額利潤，降低對煤礦利潤的期望值，再加上查處力度的加大，那些官員們面對投資煤礦，也許會恢復理性在現實中，安全生產法成為一紙空文：一證多采、層層轉包、以包代管及不按規定進行設計和開採，亂採濫挖，礦點佈局不合理等。對安全監管人員的失職瀆職、翫忽職守等違法行為，都是“抓替罪羊”，該追究責任的人員一個也沒有受到追究。行政許可法也等同於一紙空文：按照安全生產許可證條例，發生重大事故的礦井必須停產整頓，由國土資源部門進行資源秩序的整頓，明確其《採礦證》是否繼續有效，然後由安全生產監督管理部門進行安全秩序的整頓，明確其是否符合安全生產條件，可不可以發《安全生產許可證》，而很多煤礦則根本沒有經過如此多的程序。 禁止政府公務人員參與經商在世界各國都是很重要的，而我國政府其實早在1998年就嚴格規定政法、軍隊、機關等部門不許辦企業、公務員不許經商。然而在實際中，這個規定卻並沒有被嚴格地執行，相當數量的政府官員私下或半公開地在各種企業中擁有利益，而他們大多數都沒有被查處，這種“寬容”使官商勾結的現象越來越嚴重。

煤礦開採審批和監管部門權力過於集中而沒有監督和制約，投資煤礦的回報收益很多程度上還依附於礦主對主管官員的前期工作做的是否到位，否則大量的吃拿卡要會使管理成本和交易成本大大增加，因此進行尋租、增股、投靠和勾結官員就成為現實中較為經濟的選擇。 能源的開採和審批最好統一管理，收回煤礦開採的審批權、開採權，煤礦開採審批權應直接收歸中央，開採權應該有國有能源公司來開採。此外，煤礦安全生產監管體制還很不完善，監管機構設置不規範，缺乏權威性。全國仍有10%的地市、15%的縣安全監管機構為經貿委（經委）內設機構，不具備獨立行使執法權的資格。全國市級安全監管機構平均21人，有的不足14人。縣級機構平均9人，有的不足5人。還有8．3%的縣，至今沒有安全監管機構。 而且應當考慮公開有關官員和煤礦經營的信息資料，讓羣眾和社會來了解和監督。

2006-03-11新華每日電訊7版上官方的態度：中紀委、監察部、國資委和安監總局去年下發的《關於清理糾正國家機關工作人員和國有企業負責人投資入股煤礦問題的通知》已收到顯著成效：共有4878人申報，登記入股金額7.37億元，已撤資5.62億元。國家監察部執法監察司副司長孫懷新：“9·22大限”之後工作還做不做。“9·22大限”並不是我們清理糾正工作結束的期限，而是整個工作有計劃、分步驟實施的界限，是投資入股人員自願撤股、自覺改正錯誤一個工作上的界限。截止到10月20日，我們已經有4578個官員站出來了，經過各方面的努力，到今年10月20日，總共有25個省區市和新疆生產建設兵團上報登記撤資的人數已經達到4578人，登記入股機關工作人員是3002人，其餘是國有企業的負責人。可以這麼説，清理糾正工作到目前已經取得了階段性的成果，成果的本身就表明了政府抓清理糾正工作的決心，也説明了我們的執行能力。當然這項工作還沒有完，我們還要做，爭取使老百姓滿意、使中央滿意。目前我們正在抓落實。集中清理糾正工作何時告一段落，要看工作的進展和取得的實效。但即使是集中的清理糾正工作結束了，也會加強日常監管防止反彈。反腐敗是一項長期、艱鉅的任務，“官煤勾結”是腐敗現象在煤炭生產領域的一種表現，我們要看到它的長期性和複雜性，所以需要各個部門齊抓共管、持久地抓下去。目前國務院有關部門正在制定市場管理的一些辦法，像安監總局也牽頭研究、制定齊抓共管的措施。

紀檢監察機關將與各個有關職能部門一起協調配合，建立長效機制，加強監督管理。其實清查撤資工作進展的慢是正常的，倒是所謂大限的規定太過草率和急功近利——震懾官員和平復民心。又是運動式地整治清理、措施不配套。沒有經過試點我，比如全國撤資，可以先悄悄地在山西或者河南清理，然後以之為示範推至全國，而不是一下子全國鋪開。